Tytuł jaki jest każdy widzi?

Wpis drugi i znowu trawestacja popularnego cytatu. Ale tym razem już merytorycznie. Skoro ten blog jest o legislacji i Zasadach techniki prawodawczej, to wypada zacząć od początku, czyli od tytułu. Tytuł to kwestia prosta. Synonimem prostoty przekazu, a jednocześnie informacją, że rzecz lub zjawisko jest oczywiste dla wszystkich, jest cytat z osiemnastowiecznego dzieła określanego jako pierwsza polska encyklopedia, gdzie autor Benedykt Chmielowski lakonicznie stwierdził: „Koń jaki jest każdy widzi’.

Zasady techniki prawodawczej w § 16 przesądzają, że tytuł ustawy składa się z oznaczenia rodzaju aktu, daty ustawy i określenia przedmiotu ustawy. Określenie rodzaju aktu nie sprawia piszącemu projekt większego kłopotu. (Chyba, że ma problemy ze znalezieniem odpowiedniego stylu w szablonie projektu aktu normatywnego.) Z datą ustawy też raczej już nie ma problemów, odkąd jednoznacznie ustalono, że określa się ją według dnia, w którym zakończyło się trzecie czytanie albo, w którym przyjęto choćby jedną poprawkę Senatu. W praktyce pozostaje więc tylko pilne obserwowanie zegarka, jeżeli głosowanie w Sejmie odbywa się około północy.

Najwięcej problemów powstaje przy określeniu przedmiotu ustawy. Ale i tutaj obowiązują w ZTP proste reguły. Po pierwsze, przedmiot ustawy określa się „możliwie najzwięźlej, jednakże w sposób adekwatnie informujący o jej treści”. To oczywiście, w niektórych przypadkach, wcale proste nie jest, ale nie będę się nad tym rozwodził, bo rzecz sprowadza się do sprawności redaktora formułującego tytuł albo decyzji politycznej, a o tym ostatnim uwarunkowaniu pisać nie chcę i nie będę. Po drugie, ZTP wyraźnie rozróżniają formułę redakcyjną dla tytułów ustaw nowych, które mogą być „opisowe” lub „rzeczowe” i ustaw zawierających wyłącznie nowelizacje innych ustaw, których tytuły mogą zaczynać się od zwrotów „o zmianie ustawy…”, „ustawa zmieniająca ustawę…”, „ustawa o zmianie ustaw …” (z ogólnym podaniem ich wspólnego przedmiotu) i „ustawa o zmianie ustawy … oraz niektórych innych ustaw”. Z punktu widzenia legislacyjnego, pierwszą i najważniejszą informacją, jakiej oczekujemy od tytułu ustawy, jest to, czy mamy do czynienia z ustawą nową, czy tylko nowelizacją. Do niedawna ów kanon przestrzegany był konsekwentnie. Obecnie jednak ta prosta informacja (ustawa nowa czy nowelizacja?) nie jest już tak oczywistą, po samej lekturze tytułu ustawy. W ostatnim czasie, coraz częściej w Dzienniku Ustaw pojawiają się ustawy, w których określenie przedmiotu nie zaczyna się od wyrazów „o zmianie”, podczas gdy są one wyłącznie „wieloustawową” nowelizacją. Zaczęło się od ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 100, poz. 622). Pierwszy rzut oka na tytuł pozwala ocenić, że powinna być to ustawa nowa, ale lektura dalszej treści wykazuje co innego. To ustawa składająca się z samych nowelizacji – dokładnie 92. Aktualniejszy przykład to ustawa z dnia 7 listopada 2014 r. o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej (Dz. U. poz. 1662) – tym razem nowelizacja 31 ustaw. Analiza innych ustaw z przekłamaniem w tytule wykazuje, że problem dotyczy tak zwanych ustaw „deregulacyjnych”, których celem jest, albo zniesienie wymogów kwalifikacyjnych dla różnych zawodów, albo wprowadzenie ułatwień w procedurach administracyjnych lub prowadzeniu działalności gospodarczej. Nie ma tu jednak pełnej konsekwencji. Tytuł ustawy z tej serii z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. poz. 829) jest zgodny z ZTP. (To też same nowelizacje i przepisy przejściowe i dostosowujące z nimi związane.) W trakcie procesu ustawodawczego jest projekt ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Druk nr 2331).

Nie będę się rozwodził nad przyczyną powstawania tego rodzaju niezgodnych z Zasadami techniki prawodawczej tytułów. Jest więcej niż pewne, że chodzi tu o efekt marketingowy. Pozytywne przesłanie z literalnego podkreślenia, że ustawa ułatwia, ogranicza bariery, redukuje obowiązki jest widać bezcenne, a już na pewno cenniejsze niż dyrektywy prawidłowej legislacji, paragrafy ZTP i prawdziwa informacja o zawartości ustawy. Ale to oznacza, że odpowiedź na pytanie postawione w tytule wpisu nie jest już taka oczywista. I dlatego też legislatorzy powinni starać się nie dopuszczać do tych naruszeń. To trochę jak z „teorią rozbitych okien”. Zły tytuł ustawy do drobnostka, ale i jej nie powinno się tolerować, bo łatwiej wtedy o naruszenia cięższej kategorii. Rudolph Giuliani stosując w Nowym Jorku w drobnych sprawach zasadę „zero tolerancji” osiągnął nadzwyczajne wyniki. Niech więc tytuły ustaw nowelizujących będą takimi jakimi powinny być.

Czy legislacja może wybić się na niezależność?

Zrobiłem to. Dzisiaj, 15 maja 2015 r. rusza pierwsza w Polsce prywatna kancelaria legislacyjna. Dzisiaj dokonałem pierwszego wpisu, w pierwszym blogu dotyczącym wyłącznie legislacji.

Dlaczego ja? Dlatego, że legislacja to moja pasja, to moja prawie dwudziestopięcioletnia praktyka i bagaż doświadczeń zebranych w wielu ważnych wydarzeniach i projektach związanych z legislacją. Pracując w Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu i w Rządowym Centrum Legislacji nie raz zajmowałem się przypadkami skomplikowanymi, obszernymi nietypowymi, czy też takimi, których społeczna doniosłość i przeciwstawność poglądów zwolenników i przeciwników danych propozycji, budziła skrajne emocje. Czasami w takich sprawach trzeba było nadzwyczajnych poświęceń (praca po kilkanaście godzin dziennie przez kilkanaście dni) albo znajdowania nowych rozwiązań legislacyjnych (projekt ustawy nowelizującej nowelizację nowelizacji ustawy). Przyjaciele legislatorzy mówili, że to „legislacja ekstremalna”, a całkiem niedawno zostałem nawet nazwany „Gagarinem legislacji”. Skoro tak, to podejmuję się nowego wyzwania, przechodzę w inny stan „legislowania” – prywatny. Przy tej okazji, mam nadzieję, że zdziałam też coś dla środowiska.

Dlaczego właśnie teraz? Bo czas najwyższy. Legislacja powinna mieć swoje wyraźnie odrębne miejsce na rynku usług prawniczych. Powinna mieć także miejsce w Internecie. Ten projekt tkwił we mnie już pewien czas, a do jego realizacji oprócz zapału i wiedzy trzeba jeszcze siły i sprawności. Niedługo będę już 50+, więc dłużej już nie mogłem czekać.

O co chodzi z tytułem wpisu? Otóż legislacja jest państwowa, publiczna, budżetowa, administracyjna, oparta co do zasady na strukturach państwowych. Na aplikację legislacyjną może być przyjęty wyłącznie członek korpusu służby cywilnej, urzędnik państwowy, żołnierz zawodowy, funkcjonariusz służb lub pracownik samorządowy (§ 8 świeżutkiego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2015 r.  w sprawie aplikacji legislacyjnej (Dz. U. poz. 587), a i to pod warunkiem, że zostanie skierowany przez urząd, w którym jest zatrudniony. Prawie bez wyjątku legislatorzy zatrudnieni są w „budżetówce”. Legislacja jest więc właściwie całkowicie zależna od państwa i jego instytucji. Mimo tego, że legislacja i praca legislatorów to kwintesencja i crème de la crème zadań wykonywanych przez państwo, pojęcie legislacji i zawód legislatora są mało rozpoznawalne w społecznym odbiorze. Rejestrując Kancelarię legislacyjną WZ, każdemu postronnemu musiałem cierpliwie tłumaczyć co to jest i na czym polega legislacja. I nie dotyczy to wyłącznie ludzi bez prawniczego obycia. Często jako anegdotę przywołuję mój udział w charakterze świadka w pewnym cywilnym postępowaniu nieprocesowym i długą chwilę wyraźnie zauważalnej konsternacji sędziego, kiedy na pytanie o zawód odpowiedziałem – legislator. Już się pewnie domyślacie. Chcę na własnej skórze sprawdzić, czy legislacja może funkcjonować niezależnie od struktur państwowych, czy może wybić się na niezależność od nich, a wreszcie, czy da się z niej wyżyć, nie pracując na państwowym etacie.

Myślę, że z powodu wyżej przedstawionych uwarunkowań, legislacja i legislatorzy nie mają też miejsca i narzędzi dla rozwijania dyskusji, ucierania poglądów, bieżącej pomocy w rozstrzyganiu praktycznych problemów legislacyjnych, tak jak inne dziedziny działalności prawniczej i zawodów prawniczych. Zapraszam do śledzenia tego bloga. Klikajcie, komentujcie, zadawajcie pytania. Kolejne wpisy nie będą już tak osobiste, ale podejmować będą konkretne problemy z praktyki legislacyjnej i tego co merytorycznie związane jest z legislacją.
Początki są skromne ale obiecuję że jeśli przetrwam do końca roku, to rozbuduję tę stronę o inne funkcje związane z wiedzą na tematy legislacyjne.

Aha, dziękuję Żonie, że zaakceptowała moje przedsięwzięcie.

Włodzimierz Zając