Tym razem już bez retorycznego pytania w tytule. Rzecz będzie o sprawach, które interesują mnie w sposób szczególny, o sprawach, które z punktu widzenia praktyki legislacyjnej dotyczą niepomiernie większej liczby aktów niż ustawy i rozporządzenia razem wzięte, wreszcie o sprawach, do których przywiązuje się mniejszą uwagę. Chodzi o problemy związane z aktami prawa miejscowego. Nie będę rozwijał wywodów teoretycznych na temat miejsca i pozycji aktów prawa miejscowego. Ograniczę się jedynie do powtórzenia za przepisami rozdziału trzeciego Konstytucji, że stanowią one jeden z elementów zamkniętego katalogu systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Obok rozporządzeń są jedynymi aktami podustawowymi zawierającymi normy obowiązujące wszystkich adresatów na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Można więc powiedzieć, że akty prawa miejscowego są prawem w najważniejszym dla tego słowa znaczeniu i że do jego stanowienia stosować się powinny wszystkie najważniejsze zasady prawidłowej legislacji.

Z prawem miejscowym mam do czynienia już od 25 lat. Jako radny pierwszej kadencji samorządu terytorialnego w latach 1990-94 własnoręcznie opracowywałem projekty gminnych uchwał. Moja praca magisterska pisana pod kierunkiem prof. Michała Kuleszy dotyczyła statutów gmin. Od dobrych kilkunastu lat prowadzę szkolenia, warsztaty wykłady i ćwiczenia z zakresu legislacji samorządowej i prawa miejscowego. I właściwie każda ich teza początkowa lub końcowa dotyczy niskiej jakości wytworów tej działki legislacji. Będę tutaj jeszcze wielokrotnie rozpisywał się o kondycji legislacji samorządowej, pokazywał przykłady śmieszne i kuriozalne, namawiał do podnoszenia kompetencji legislacyjnych w tej materii. Dzisiaj natomiast poruszę problem dotyczący właściwie wszystkich aktów prawa miejscowego. Chodzi o niepotrzebne przepisy, które z wielkim upodobaniem zamieszczają w nich samorządowi prawodawcy. Niepotrzebne. To znaczy takie, które z legislacyjnego i merytorycznego punktu widzenia nie mają żadnej wartości normatywnej. Oto dwa przykłady najbardziej „popularnych” takich przepisów.

Wykonanie uchwały powierza się wójtowi/ burmistrzowi/prezydentowi miasta, staroście/marszałkowi województwa.

Bez takiego przepisu nie może się obyć prawie żaden APM. Często organem, któremu powierza się wykonanie uchwały jest skarbnik gminy albo kierownik jakiejś gminnej jednostki organizacyjnej Tym, którzy tworzą projekty uchwał wydaje się, że taki przepis musi być, jednak na pytanie, po co, nie są w stanie odpowiedzieć albo stwierdzają, że bez niego uchwały nie miałby kto wykonać. To przeświadczenie jest tak powszechne, że nawet wzory uchwał organów samorządowych zawarte w poradnikach i komercyjnych bazach informatycznych zawierają ten „magiczny” przepis. Tymczasem z punktu normatywnego i legislacyjnego jest on w akcie prawa miejscowego całkowicie zbędny i niepotrzebny, a w niektórych przypadkach także sprzeczny z przepisami ustawowymi. Akt prawa miejscowego, jak podkreśliłem wcześniej, jest z punktu widzenia systemu źródeł prawa takim samym aktem podustawowym jak rozporządzenie, a przecież nikt nie używa w rozporządzeniach tego rodzaju przepisów. Dlaczego? Ponieważ z przepisów co do zasady wynika kto jest adresatem, podmiotem, wykonawcą czynności prawnych, działań w nich określonych. Często mamy do czynienia z aktem, w którym wielu przepisach mówi się, że poszczególne czynności lub działania wykonują wskazane w nich organy, a potem i tak na końcu – wykonanie uchwały powierza się wójtowi. Wychodzi z tegooczywista sprzeczność. Już sama w sobie sprzeczność ta stanowi rażące naruszenie prawidłowej legislacji. Jeszcze gorzej jest jeżeli przez taki przepis dochodzi do sprzeczności z przepisem ustawy. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 30 ust. 1 jednoznacznie stanowi, że „wójt wykonuje uchwały gminy”. Jeśli więc uchwała jest czystym powtórzenie ustawy gminnej, to mała bieda. Gorzej jak wykonanie uchwały powierza się wbrew temu przepisowi lub przepisowi innej ustawy szczególnej innemu podmiotowi. Wtedy jest to już istotne naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia niezgodności z prawem takiego przepisu. Niestety problem ten rzadko dostrzegają, organy nadzoru badające zgodność z prawem samorządowych APM.

Pozostałe postanowienia uchwały pozostają bez zmian.

Ten przepis zamieszczany jest nader często w uchwałach zmieniających. Jest on wyrazem czegoś co ja nazywam legislacyjną „łopatologicznością”, która wynika z chęci tworzenia przepisów jasnych i zrozumiałych dla adresatów, a która jest zwyczajną nadgorliwością. Niestety nie jest ona jedynie przejawem braku znajomości podstawowych zasad tworzenia prawa ale także obrazuje niski poziom rozumienia reguł jego stosowania. Po co oni piszą, że niezmieniany przepis się nie zmienia. Czy brak takiego stwierdzenia nie gwarantuje tego. Zakładam, że zwyczaj dopisywania takiej klauzuli wywodzi się z umów cywilnoprawnych, a ściślej biorąc z aneksów do takich umów, w których zwykło się zawierać taką normę (też zresztą niepotrzebnie). Trzeba jednak wyraźnie powiedzieć w żadnym akcie normatywnym nie potrzeba takiej „łopatologii”, a właściwie patologii.

Jest jeszcze wiele innych przykładów oczywiście niepotrzebnych przepisów, zamieszczanych w imię postulatu legislacji przystępniejszej dla odbiorcy. Ot choćby – „Do czasu wejścia w życie niniejszej uchwały zastosowanie mają przepisy dotychczasowe”. Odrębnym problemem, który opiszę przy innej okazji, jest używanie niepotrzebnych zwrotów i sformułowań w różnego rodzaju przepisach , zwłaszcza nowelizacyjnych. Jest to niestety ułamek problemów jakie można dostrzec w jakości aktów prawa miejscowego i legislacji samorządowej. Na pewno jest lepiej niż 25 lat temu, kiedy samorząd powstał ale skala powielanych błędów legislacyjnych w obowiązujących aktach jest ogromna. Pozostaje mieć jedynie nadzieję, że coraz więcej osób ma tego świadomość.

 

WZ