Dzisiaj trochę o technikach prawodawczych dotyczących budowy podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy – artykułu. Bez nich nie da się opracować żadnego projektu ustawy. (Na marginesie – moim ulubionym, podchwytliwym pytaniem dla studentów, kursantów i innych szkolonych jest pytanie. Jaką najmniejszą liczbę artykułów może mieć ustawa? Prawidłowa odpowiedź – „jeden”. Kiedyś może napiszę, dlaczego.)

Zasady techniki prawodawczej zawierają w § 55 proste reguły tworzenia artykułów i ich dalszego podziału. Oto one:

  • Każdą samodzielną myśl ujmuje się w odrębny artykuł.
  • Artykuł powinien być w miarę możliwości jednozdaniowy.
  • Jeżeli samodzielną myśl wyraża zespół zdań, dokonuje się podziału artykułu na ustępy.
  • Podział artykułu na ustępy wprowadza się także w przypadku, gdy między zdaniami wyrażającymi samodzielne myśli występują powiązania treściowe, ale treść żadnego z nich nie jest na tyle istotna, aby wydzielić ją w odrębny artykuł.

Jak się patrzy na powyższe dyrektywy i na to co jest w Dzienniku Ustaw, to ciśnie się pytanie, w jakiej ustawie z ostatnich lat dyrektywy te były konsekwentnie stosowane. Praktyka jawi się zupełnie inaczej niż klarowny i jasny przekaz powyższych dyrektyw. Standardem są rozbudowane, czy wręcz „rozbuchane” pojedyncze artykuły „obsługujące” swą treścią wiele samodzielnych myśli, kilka instytucji prawnych naraz, czy opisujących kilka etapów procedury.

Pamiętam, jak gdzieś około roku 2002, koleżanka z Biura Legislacyjnego, z którą wówczas siedziałem w pokoju dworowała sobie, że opracowałem artykuły podzielone na 12 ustępów. Tak, tak, to był kiedyś ewenement, a informacja o dwudziestoustępowym artykule, to już była sensacja powtarzana ściszonym głosem, żeby nie zaszkodzić nieszczęśnikowi, który do tego dopuścił. Co więc się stało, że multi-ustępowe artykuły stały się chlebem powszednim ustawowej legislacji. Przyczyna jest prosta. Liczba nowelizacji, ich zakres merytoryczny i głębokość wymuszają dodawanie nowych jednostek redakcyjnych w obowiązujących ustawach w takich miejscach, że lepszym rozwiązaniem jest duża liczba ustępów w już istniejącym artykule niż dodawanie nowych. W praktyce ustępy „rozmnażają się” ponieważ brakuje liter alfabetu dla oznaczania dodawanych artykułów. Typowym przykładem takiego stanu rzeczy jest ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Pierwotnie posiadała ona 95 artykułów merytorycznych, a obecnie jest ich pewnie ponad czterysta, z czego tylko po jednym artykule 44 dodano artykuły oznaczone literami do „zzzx” (!), czyli lekko licząc, ponad setkę. Jest oczywiste, że w takich przypadkach trzeba „upychać” przepisy jak się da. Wcale jednak nie pochwalam takich praktyk, bo ich przyczyna nigdy nie jest do końca obiektywna, a przykładowa ustawa oświatowa już dawno powinna być uchwalona od nowa. W takich przypadkach nie należy do końca zapominać o podstawowych dyrektywach zawartych w § 55 ZTP. O wiele lepiej korzysta się z ustawy, która ma relatywnie krótkie artykuły, niepodzielone na kilkanaście ustępów. Nie napiszę co mnie trafia, jak przy poszukiwaniu konkretnej treści gubię się w kilkustronicowym artykule przebogatym w różne i dalekie od siebie treści.

Najgorsze jest jednak to, że praktyka konstruowania multi-ustępowych i multi-treściowych artykułów przenosi się czasami do ustaw nowych, tych pisanych od początku, a przecież w takich przypadkach odpada podstawowa przyczyna – brak miejsca na pomieszczenie regulowanej materii. Redaktorzy ustaw nowych mają ten komfort, że podział na artykuły nie jest determinowany dotychczasową zawartością ustawy. Artykuły w takiej ustawie mogą i powinny być fit. Łatwiej będzie dołożyć coś potem tu i ówdzie, nie deformując pierwotnej konstrukcji legislacyjnej.

WZ