Dzisiaj o grubym błędzie legislacyjnym powtarzającym się w aktach prawa miejscowego. Przy okazji uda mi się użyć tak popularnego ostatnio słowa. Do hybrydowej wojny, hybrydowych samochodów, hybrydowego manicure dorzucam jeszcze „hybrydowy przepis o wejściu w życie”. Ten wpis pokazuje też, jak głęboki jest problem nieznajomości i niestosowania nawet podstawowych zasad tworzenia prawa na poziomie samorządowych aktów prawa miejscowego i nadzoru nad nimi.
Poszukując materiałów na prowadzone prze mnie zajęcia dotyczące legislacji samorządowej, zauważam nadzwyczaj dużą liczbę aktów prawa miejscowego, w których przepis o wejściu w życie wygląda następująco: Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od ……, po czym następuje wskazanie daty. Początkowo myślałem, że chodzi o swoiste zabezpieczenie przed długim terminem ogłaszania aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tak aby akt mający 14-dniową vacatio legis, który musi wejść w życie np. 1 stycznia (bo tak wynika z przepisów szczególnych), miał skrócony termin wejścia w życie lub żeby wręcz wszedł w życie z mocą wsteczną. Na przykład uchwała nr LIX/397/2014 Rady Miejskiej w Zwoleniu z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie ustalenia opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego ponad podstawę programową w przedszkolu prowadzonym przez Gminę Zwoleń ogłoszona została Dzienniku Urzędowym 27 września 2014 r. z przepisem § 7 o treści: Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, z mocą od 1 września 2014 roku(Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 8810). A więc to ewidentne wejście w życie z mocą wsteczną przy zachowaniu 14-dniowego vacatio legis (?) Ale bardziej szczegółowa analiza tego problemu wykazała, że często tak skonstruowane przepisy zawierają akty, z dużym czasowym „zapasem” pomiędzy przyjęciem i ogłoszeniem, a datą wskazaną po wyrazach „z mocą obowiązującą”. Uchwała nr VIII/55/15 Rady Powiatu Żuromińskiego z dnia 25 czerwca 2015 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia Regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę, wysokość i szczegółowe zasady przyznawania dodatków do wynagrodzeń oraz wysokość nagród nauczycieli, została ogłoszona 8 lipca 2015 r. z przepisem: § 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2015 roku. Wynika z tego, że uchwała wchodzi w życie dwuetapowo. Najpierw, po 14 dniach od ogłoszenia wchodzi w życie, ale jeszcze nie obowiązuje (!?), a potem od 1 września zaczyna obowiązywać i można ją stosować.
Podane wyżej przykłady są wręcz pewnym standardem dla aktów prawa miejscowego, które można stosować od kalendarzowo określonego terminu ( np. uchwały dotyczące oświaty, które wchodzą w życie 1 września). Uważam, że każdy przypadek używania schematu wchodzi w życie po upływie 14 od dnia ogłoszenia z mocą od … stanowi poważne naruszenie zasady prawidłowej legislacji.
Paradoksalnie, ten błąd jest prawdopodobnie skutkiem błędnie pojmowanej dbałości o zachowanie standardów prawidłowej legislacji i zasad demokratycznego państwa prawnego. Dlaczego? Otóż, kiedy omawiałem na jednym ze swoich szkoleń kwestię vacatio legis i zwracałem uwagę, że 99,9% aktów ma 14-dniowy termin wejścia w życie, podając jednocześnie przykłady „hybrydowych” przepisów o wejściu w życie, to zadano mi całkiem serio pytanie, czy apm mogą mieć inną vacatio legis. Okazuje się, że niektórzy wyrażają pogląd, że nie wynika to z art. 4 ustawy ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i że zawsze niezależnie od tego czy akt ma wejść wstecz, czy w dalekim terminie trzeba użyć podstawowej formuły 14-dniowej. A przecież art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu stanowi: Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Są też przykłady zupełnie kuriozalne, jak uchwała nr LVI/346/2014 Rady Powiatu Lubańskiego z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, działających na terenie powiatu Lubańskiego ogłoszona 2 czerwca 2014 r. z przepisem” § 5. Uchwała wchodzi w życie 1 czerwca 2014 r., ale nie prędzej niż po upływie 14 dni od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. (DZ. Urz. Woj. Dol. Poz. 2560). (Przykład podaję z opracowania LEGISLACJA W SAMORZĄDACH Raport o stanie prawa miejscowego http://pcpp.com.pl/wp-content/uploads/2014/05/raport_final.pdf)
Moim zdaniem, stosowanie opisywanego schematu formułowania przepisu o wejściu w życie, niezależnie od tego do jakich prowadzi skutków czasowych, stanowi istotne naruszenia prawa, kwalifikujące się do stwierdzenia nieważności uchwały przez organy nadzoru wojewodów w trybie określonym samorządowymi ustawami ustrojowymi. Dlaczego?
Po pierwsze
Narusza to podstawowe zasady funkcjonowania polskiego systemu prawnego. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny: Wejście w życie może być rozumiane jedynie jako nadanie mocy obowiązującej określonemu aktowi (przepisowi) normatywnemu (Wyrok w sprawie K 14/95). Podobnie Sąd Najwyższy: wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są (…) zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które „weszły w życie” lub „uzyskały moc”. Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie – uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (uchwała SN z dnia 24 maja 1996 r., I PZP 12/96,). Tak też G. Wierczyński w komentarzu do Zasad techniki prawodawczej „Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych.” stwierdza: Standardowo „wejście w życie” oznacza „nabranie mocy obowiązującej”, a więc moment, od którego adresaci norm prawnych zawartych w danym akcie normatywnym mają obowiązek przestrzegać tych norm, a organy stosujące prawo – stosować je. Innymi słowy akt normatywny nie może wejść w życie i nie obowiązywać.
Po drugie
Prawdą jest, że technika rozdzielania momentu wejścia w życie od mocy obowiązującej jest dopuszczalna w przypadku aktów wchodzących z mocą wsteczną. Same Zasady techniki prawodawczej w § 55 ust. 1 podają formułę: „Ustawa wchodzi w życie z dniem ….., z mocą od dnia …..”, a art. 5 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych przewiduje możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej. Praktyka legislacyjna stosowana w ustawach jest jednak poprawna. Jeżeli jest taka potrzeba, uzasadniona ustawowymi przesłankami, to wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia lub, jak ostatnio to się przyjęło, z dniem następującym po dniu ogłoszenia. Jaki jest sens „odwlekania” o 14 dni wejścia przepisów, które mają obowiązywać wstecznie. Czy przez te 14 dób nie można nabyć uprawnień nimi przewidzianych i dopiero po upływie 14 dni wstecznie nabyć z mocy obowiązującej? Nieracjonalność tego stanu rzeczy uderza zwłaszcza w przypadku nowelizacji z hybrydowym przepisem o wejściu w życie. W tym przypadku po czternastu dniach wchodzi w życie nowelizacja, zmieniając obowiązujące przepisy, które jeszcze nie obowiązują w nowej treści i już nie obowiązują w dotychczasowej treści, bo przepis nowelizujący już „podmienił” ich treść na nową. Jakie przepisy stosują się do spraw objętych przepisami takiego aktu? (Żadne?) Moim zdaniem takie rozwiązanie narusza konstytucyjną zasadę prawidłowej legislacji i ustawę o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Po trzecie
Stosowanie techniki hybrydowego przepisu o wejściu w życie, którego moc obowiązująca „powstaje” później niż wejście w życie aktu nie wnosi żadnej dodanej wartości prawnej. Do uzyskania mocy obowiązującej taki akt jest „zawieszony”. Jaki jest sens tej konstrukcji – żaden. Może on tylko świadczyć o braku podstawowej wiedzy o istocie prawa i jego obowiązywaniu w czasie. Redaktorom takich przepisów może chodzi o lepsze przygotowanie adresatów do stosowania przepisów, jak już nabiorą mocy. Trzeba po prostu pisać, że uchwała wchodzi w życie z dniem … i nic więcej. Dla porządku tylko przypomnę, że organy stosujące prawo mają prawo i obowiązek podejmować działania zapewniające stosowanie ogłoszonych przepisów już w okresie vacatio legis.
Wnioski są jednoznaczne. Przepis o „wejściu w życie … z mocą od dnia …” może być stosowany wyłącznie gdy akt ma wejść w życie z mocą wsteczną, z zachowaniem schematu używanego w ustawodawstwie. Bezwzględnie nie można go stosować, jeśli nadaje on moc obowiązującą po dniu wejścia w życie.
Jest jeszcze wiele kwestii dyskusyjnych związanych z nadawaniem mocy wstecznej aktom prawa miejscowego i vacatio legis. Dość wspomnieć, że niektórzy kwestionują możliwość skracania 14-dniowego terminu wejścia w życie aktów prawa miejscowego przewidzianego w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Ale nie ma to znaczenia dla powyższych wywodów. Dlatego też uważam, że hybrydowym przepisom o wejściu w życie z 14-dniową vacatio legis i odrębnym dniem nabrania mocy obowiązującej należy powiedzieć zdecydowane „nie”. I powinno to znaleźć odzwierciedlenie w orzecznictwie wojewodów w ramach nadzoru nad aktami prawa miejscowego.
WZ