„Konsekwencja” to słowo, którego używam nader często w kontekście legislacji. Można nawet powiedzieć, że stworzyłem autorskie pojęcie „zasady konsekwencji w legislacji”, jako jednej z zasad tworzenia prawa i istotnego elementu zasady prawidłowej legislacji. Dlaczego, aż tak poważnie traktuję ten problem i dlaczego przykładam do niego tak dużą wagę? Otóż, konsekwencja jest kluczem do rozwiązania wielu praktycznych problemów związanych z opracowywaniem i opiniowaniem projektów aktów normatywnych, a w konsekwencji – także problemów na etapie stosowania prawa. Anegdotycznie wspominam przypadek kiedy wskutek poprawki poselskiej w jednej z ustaw używającej konsekwentnie w kilku przepisach wyrazu (pojęcia) „bezpłatnie” pojawił się w jednym z nich wyraz „nieodpłatnie”, co zdaniem burmistrza pewnego miasta oznaczało zmianę merytoryczną przepisu i przesłankę do zupełnie odmiennego rozstrzygania spraw, niż wcześniej.
W pracy legislatora jest kilka szczególnie ważnych punktów, w których powinien się on kierować zasadą konsekwencji. Najważniejsze z nich to:
Konsekwentne używanie pojęć, zwrotów, instytucji prawnych i wyrazów.
To dyrektywa oczywista znajdująca nawet literalne odzwierciedlenie w § 10 Zasad techniki prawodawczej, który stanowi: do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Koresponduje z nią § 9, nakazujący posługiwanie się w ustawie określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności u ustawie określanej jako „kodeks” lub „prawo”. Zachowanie w projekcie powyższych dyrektyw pozwala na stworzenie przepisów precyzyjnie i jednoznacznie wyznaczających normy prawne, czyli osiągnąć podstawowy cel legislatora.
Konsekwencje redakcyjne, legislacyjne i merytoryczne w nowelizowanym akcie prawnym.
Zmieniając cokolwiek w obowiązującym akcie normatywnym musimy pamiętać, że operujemy na żywym organizmie, a każda taka ingerencja z jednej strony powinna być możliwie najmniejsza, a z drugiej strony, powinna dotyczyć wszystkich miejsc związanych z wprowadzaną zmianą. O tej dyrektywie, chcąc nie chcąc, trudno nie pamiętać. Oczywista jest przecież zmiana lub wykreślenie odesłań do uchylonych lub zmienionych przepisów, czy merytoryczne zmiany wynikowe w całej ustawie. Trzeba jednak pamiętać aby konsekwencje „łapać” na każdym etapie prac legislacyjnych, na którym do projektu są wprowadzane jakiekolwiek zmiany. Są też pewne stałe punkty kontroli zasady konsekwencji w tym kontekście. Na przykład „słowniczek” ustawy, czyli zbiór definicji (a w praktyce niestety i skrótów). Zdarza się, że w pierwotnej treści pojęcie zamieszczone w słowniczku jest używane kilkakrotnie, a potem, skutkiem zmian merytorycznych, usuwane są wszystkie przepisy je zawierające, z wyjątkiem samego słowniczka. Trzeba także zwracać uwagę na literalną zgodność pojęć słowniczkowych z pojęciami w przepisach szczegółowych. Każda zmiana szyku wyrazów pojęcia zdefiniowanego w słowniczku eliminuje je z zakresu definicji.
Konsekwentne wprowadzenie do całego systemu zmian wynikowych, będących pochodnymi nowych regulacji.
Z moich doświadczeń wynika, że w praktyce tę dyrektywę najtrudniej jest wykonywać. Jeżeli zmieniamy przepisy ustawy, której pojęcia czy instytucje prawne używane są w innych ustawach to powinniśmy zadbać o to aby konsekwencje tych zmian znalazły się we wszystkich innych obowiązujących przepisach rangi ustawowej. Spotykałem się z dwoma błędnymi podejściami do tego problemu. Użyciem w ustawie „magicznego” przepisu wg schematu ilekroć w obowiązujących przepisach jest mowa o … należy prze to rozumieć … oraz – uznaniem, że wynalezieniekonsekwencji zmian legislacyjnych i merytorycznych w innych ustawach nie należą (!) do obowiązku podmiotu opracowującego projekt, jeżeli wykraczają poza jego właściwość rzeczową. Pierwsze podejście to nowelizacja dorozumiana zabroniona w § 86 ZTP. W szczególnych przypadkach dopuszczam użycie takiego „patentu” ale tylko, gdy autor projektu, po rzetelnej i wyczerpującej kwerendzie ustawodawstwa dokonał odpowiednich zmian w obowiązujących przepisach, a przywołaną technikę zastosował jako ostateczny wentyl bezpieczeństwa (na wszelki wypadek). Natomiast nie komentuję podejścia drugiego, choć spotkałem się z takimi przypadkami i znajduję dla nich żadnego uzasadnienia.
Do powyższych dyrektyw czasami dodać trzeba zasadę konsekwencji w niekonsekwencji. Otóż często podkreślam, że jeżeli mamy zastany stan niekonsekwencji, jeżeli ustawa używa już jakiegoś pojęcia niezgodnie z jego powszechnym lub prawnym znaczeniem, jeżeli zastosowano w niej niewłaściwą techniką legislacyjną, to jeśli nie mamy możliwości idealnego „wyczyszczenia” tych błędów w całej ustawie, konsekwentnie powinniśmy powielać pierwotny błąd. W przeciwnym razie „naprostowanie” ustawy w jednym miejscu, bez poprawienia jej w kilku innych spowodować może duże problemy związane z jej stosowaniem przez organy administracji czy sądy, zwłaszcza jeżeli dotychczasowe przepisy „obrosły” jednolitymi wypowiedziami doktryny i orzecznictwem.
WZ