Zmianę (nowelizację) aktu normatywnego uważam za jeden łatwiejszych obszarów działalności legislacyjnej. Zasady techniki prawodawczej dają w tym zakresie jednoznaczne dyrektywy, wzorce, schematy, szablony i formułki. Wystarczy poznać kilka reguł dodawania, uchylania i zmiany treści przepisów, znać nazewnictwo jednostek redakcyjnych, ich hierarchię i zapamiętać zaledwie kilka formuł redakcyjnych, a już można zmienić w dowolnym zakresie każdy akt normatywny. Oczywiście, pozostaje jeszcze cała sfera znajomości zasad tworzenia prawa, a przede wszystkim wiedza merytoryczna na temat zmienianych przepisów. Upieram się jednak, że od strony technicznej, nowelizowanie to sprawa prosta. Skoro tak, to nie powinna ona nastręczać trudności legislatorom na żadnym poziomie kształtowania prawa. Stan ten występuje jednak jedynie na poziomie aktów normatywnych przyjmowanych przez organy ustawodawcze i organy administracji rządowej. Akty zmieniające stanowione przez organy samorządu terytorialnego to sfera zupełnie inna. Tutaj, standardem niemalże jest brak poprawnych technik prawodawczych, zgodnych z tym co uregulowano w ZTP.
Problem technik nowelizacyjnych w legislacji samorządowej obserwuję właściwie od początku powstania samorządu terytorialnego i choć nastąpiła pewna poprawa to z zażenowaniem, połączonym czasami z niedowierzaniem, ciągle obserwuję słabą jakość samorządowych aktów zmieniających.
Podstawowym problemem takich aktów jest to, co jest bolączką całej legislacji samorządowej – tworzenie prawa z legislacyjną „łopatologicznością”, wynikającą z potrzeby formułowania przepisów jasnych i koniecznie zrozumiałych dla przeciętnego odbiorcy. W przypadku nowelizowania najlepiej osiągnąć to stosując wprost ZTP. Jakże często, redaktorzy aktów samorządowych na wszelkie sposoby „przedobrzają”, popełniają rażące niekonsekwencje i za nic mają zdrowy rozsądek. Poniżej omówię najczęściej powtarzające się błędy w nowelizowanych aktach samorządowych.
Niestosowanie przewidzianych w ZTP zasad budowy aktu nowelizującego i oznaczania jego jednostek redakcyjnych.
Trudno znaleźć na chybił trafił nowelizujący akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który wszystkie zmiany nowelizowanym akcie mieści w jednym paragrafie podzielonym na punkty oznaczone cyfrą arabską z nawiasem wypukłym, podzielone na litery, a te ostatnie na tiret. Często jednostką wprowadzającą zmiany w kolejnych paragrafach jest ustęp (przykład 1 ). Zadziwia mnie niezmiennie, z jaką konsekwencją akty nowelizujące punktują pojedynczą zmianę (przykład 2) . Moim „ulubionym” przykładem jest legislacyjny twór powstały w Chorzowie (przykład 3) . Jak głęboka jest nieznajomość ZTP, ale też jaka jest nieracjonalność takiej techniki. Czy rzeczywiście w oficjalnych organach promulgacyjnych muszą być publikowane takie koszmarki.
Stosowanie niezgodnych z ZTP, „przegadanych” formuł nowelizacyjnych.
Przykładowo jedynie cytuję:
zmienia się pkt 7, który otrzymuje brzmienie,
skreśla się dotychczasową treść zapisu w par. 1 w tabeli pod pozycją 8, który po zmianach otrzymuje brzmienie:
W załączniku nr 1 w poz. 2 wykreśla się pensjonat Kamionki a wpisuje się lokal Villa Rosa,
w § 2 ust. 3 skreśla się dotychczasową treść pkt 5 i wpisuje w to miejsce:
To jest właśnie przejaw „łopatologicznej” legislacji z troski, żeby adresaci niezawodnie znaleźli wprowadzane zmiany i ich skutki. Oto skrajny przykład do czego to prowadzi.
- 1. Dokonuje się zmiany uchwały nr XXXIII/293/2010 Rady Miasta Jordanowa z dnia 30 czerwca 2010 roku w sprawie określenia zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Miasto Jordanów lub jej jednostkom podległym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej oraz wskazania organów do tego uprawnionych w następującym zakresie: W § 4 ust. 5 uchwały nr XXXIII/293/2010 wykreśla się wyrażenie „36 miesięcy”i wpisuje się wyrażenie „60 miesięcy” i ustęp otrzymuje następujące brzmienie:
„Rozłożenie na raty zapłaty należności, o której mowa w ust. 1 pkt 1) i pkt 2) może nastąpić na okres nie dłuższy niż 60 miesięcy” (Dz. Urz. Woj. Mał. Z 2014 poz. 4611) .
„Łopatologiczniej” już nie można było.
Niezgodne z ZTP i niekonsekwentne używanie znaków przestankowych.
W aktach nowelizujących często panoszy się niechlujstwo. Nader często poszczególne zmiany nie kończą się zgodnym z ZTP średnikiem, nowa treść nie jest prawidłowo ujmowana w cudzysłów, brakuje kropek na końcu zdań i paragrafów (przykład 4) .
Jest jeszcze wiele innych powtarzających się błędów i niedoróbek. Wisienką na torcie jest w akcie nowelizującym często przepis w rodzaju Pozostałe postanowienia uchwały nie ulegają zmianie. (Patrz w wpis: Niepotrzebne przepisy w aktach prawa miejscowego z dnia 22 czerwca.) Jeszcze do niedawna częstym widokiem w uchwałach nowelizujących inne uchwały były załączniki z tekstem jednolitym nowelizowanego aktu. Na szczęście wojewodowie tępią takie praktyki w aktach prawa miejscowego w ramach nadzoru nad działalnością prawodawczą jednostek samorządu terytorialnego.
Wszystkie powyższe przykłady zaczerpnięte zostały z aktów opublikowanych w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Jeszcze gorzej jest w aktach niepodlegających obowiązkowi publikowania w dziennikach, które są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach podmiotowych gmin, powiatów i województw samorządowych. A przecież większość tych błędów to wcale nie problem niezgodności z ZTP ale przejaw bylejakości, nieświadomości prawnej i braku zrozumienia wagi działalności prawotwórczej. Przecież każdy z tych aktów przechodzi cały, czasem rozbudowany, proces legislacyjny. Zajmują się nim osoby wykwalifikowane, których zadaniem jest tworzenie dokumentów poprawnych pod każdym względem. Wreszcie, w tzw. międzyczasie podpisuje się pod nimi swoim imieniem i nazwiskiem całe mnóstwo osób, a zwłaszcza przystawiają pieczątkę radcowie prawni. Z moich osobistych doświadczeń wynika, że legislacja to dziedzina wiedzy prawniczej mało interesująca prawników obsługujących samorząd terytorialny. Pozostaje mieć nadzieję, że w końcu ulegnie to zmianie na lepsze.
WZ