Identyfikacja aktów prawa miejscowego część I.

Jak już kilkakrotnie wcześniej podkreślałem, akty prawa miejscowego to ważny element konstytucyjnego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Wytykałem przy tej okazji niski poziom samorządowej legislacji, z punktu widzenia stosowania zasad techniki prawodawczej. Ale istota problemu leży w gruncie rzeczy w innym miejscu. Nawet najgorszy pod względem poprawności technik legislacyjnych akt, z którego da się wyinterpretować niesprzeczne normy, uznaje się za wiążący. Przypomnieć też trzeba, że ustawy samorządowe nakazują organom nadzoru stwierdzać nieważność aktów prawa jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Nader często niestety, podstawowym problemem jest zaliczenie danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego. Z jednej strony, przesądza to o powszechnym obowiązywaniu aktu. Z drugiej strony, nakłada obowiązki związane z ogłoszeniem aktu i jego udostępnianiem.

Aby akt wydany przez organ samorządu terytorialnego mógł być uznany za akt prawa miejscowego muszą być spełnione następujące przesłanki:

  • jest stanowiony na podstawie i w granicach ustawy,
  • zawiera przepisy powszechnie obowiązujące,
  • jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego do tego umocowane,
  • został ogłoszony (ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie jest warunkiem jego wejścia w życie).

W praktyce właściwie z każdą z tych przesłanek jest problem. Poniżej przedstawiam pierwszy problem powstający na tym gruncie – ustawową podstawę aktu prawa miejscowego. Pozostałe problemy będą przedmiotem odrębnych wywodów w kolejnych wpisach.

Przepisy ustawowe nie zawsze przesądzają, czy dany akt wydany przez organ samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego, choć ostatnio umacnia się praktyka, aby to literalnie przesądzać. Praktyka być może i słuszna ale doprowadziła do tego, że w jednej ustawie są przepisy stwierdzające, że dana uchwała jest APM i przepisy nie zawierające takiej klauzuli, które ewidentnie statuują akty mające charakter powszechnie obowiązujący. Znakomitym przykładem jest tu ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Brak konsekwencji w określaniu co jest APM, a co nie, przełożył się na braki w przepisie o utrzymaniu w mocy wydanych wcześniej aktów prawa miejscowego i spowodował na początku tego roku „śmieciową łamigłówkę legislacyjną”. Toczyły się wtedy dyskusje, które APM regulujące gospodarkę śmieciową obowiązują po wejściu w życie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Ministerstwo ŚrodowiskaRegionalne Izby Obrachunkowe nie mogły się pozbierać ze stanem prawnym wprowadzonym nowelizacją „ustawy śmieciowej”.

Obecnie mamy sytuację, że wiele ustaw jest niekonsekwentna w „przesądzaniu”, czy akt organu samorządowego jest APM. Zdaje się, że takiemu stanowi rzeczy miał przeciwdziałać prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy 1699), który w swej pierwotnej treści dodawał w ustawach ustrojowych przepis: Upoważnienie ustawowe wskazuje, że akt podejmowany jest w drodze uchwały …. stanowiącej akt prawa miejscowego. Jak widzę jednak, w sprawozdaniu komisji po pierwszym czytaniu z 4 sierpnia (druk nr 3796) takiego przepisu już nie ma. Biorąc pod uwagę stopień dotychczasowego zagmatwania problemu wydaje, że taki przepis nie rozwiązałby w sposób cudowny dylematów redaktorów upoważnień do wydania aktów prawa miejscowego, gdyby jednocześnie nie uaktualniono całego systemu prawa. To z kolei wydaje się trudno wykonalne.

Odrębnym problemem jest przywoływanie, jako podstawy prawnej do wydania APM, przepisów, które takiej podstawy stanowić nie mogą. Bardzo często organy uchwałodawcze przywołują ogólne przepisy określające zakres zadań jednostki samorządu terytorialnego (np. art. 7 ustawy o samorządzie gminnym) albo przepisy określające kompetencje organu uchwałodawczego (np. art. 18 ustawy o samorządzie gminnym). Te podstawy są dodawane w wielu aktach „na wszelki wypadek”, żeby uwiarygodnić podstawę prawodawczą albo uzasadnić wprowadzenie rozwiązań wychodzących poza właściwe w danym przypadku upoważnienie z ustawy szczególnej. W takich przypadkach ważną rolę odgrywają organy nadzoru, posiadające instrumenty korekty takiego „rozszerzania” upoważnień do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących. Wojewódzkie dzienniki urzędowe ciągle publikują rozstrzygnięcia nadzorcze dyskwalifikujące takie praktyki.  Dowód – najświeższe tego typu rozstrzygnięcie znalazłem w kilkanaście sekund na stronie Dziennika Urzędowego Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 sierpnia poz. 7070. Niestety problem jest bardziej skomplikowany ze względu charakter niektórych aktów prawa miejscowego wydawanych na podstawie ogólnych upoważnień zawartych w ustawach ustrojowych, zwłaszcza upoważniających do wydania przepisów prawa miejscowego (np. art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Stanowią one „ogólną” podstawę do wydania APM, co w praktyce powoduje dodatkowe komplikacje identyfikacyjne zarówno dla opracowujących projekty APM jak i dla organów nadzoru i sadów administracyjnych.

Jakie wnioski wynikają z powyższego.

v  Formułując przepisy upoważniające organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego do uregulowania jakichkolwiek zagadnień trzeba szczególnie wnikliwie rozstrzygać:

  • jakim aktem ma to nastąpić,
  • czy przyjęty akt będzie zawierał normy generalne i abstrakcyjne,
  • czy podmioty, których uprawnienia i obowiązki będzie regulował są wewnętrznie podległe organowy wydającemu akt?

v  Wydając akt prawa miejscowego należy ograniczyć jego podstawę do rzeczywistego zakresu upoważnienia ustawowego.

W następnej części dotyczącej identyfikacji aktów prawa miejscowego zajmę się bodaj najtrudniejszym elementem tego procesu – ustalaniem, czy akt zawiera przepisy powszechnie obowiązujące.

 

WZ

W upale o legislacji.

Kanikuła w pełni. Żar leje się z nieba i nie wiadomo kiedy się skończy. Postanowiłem więc odejść na chwilę od tematów technik prawodawczych i problemów praktyki legislacyjnej.

Ten blog, jak głosi strona tytułowa, jest też o legislacji w ogóle i o legislatorach. Dzisiaj trochę refleksji ogólnych o pracy legislatorów. Tak się składa, że często nasilenie ich pracy następuje właśnie w okresie wysokich temperatur. Przyczyna jest oczywista. W wakacje lub przed wakacjami przyspieszają prace nad projektami. Dodatkowo w okresie urlopowym każdy stara się „wyczyścić” biurka, żeby w spokoju zażywać rozkoszy wypoczynku na wczasach lub „pod gruszą”.

W parlamencie w okresie wakacyjnym, zwłaszcza w roku, w którym następuje koniec kadencji, urobek legislacyjny jest szczególnie liczny. Na jednym posiedzeniu posłowie potrafią przegłosować kilkadziesiąt ustaw. Co to oznacza dla służb legislacyjnych? Wytężoną pracę w ekstremalnych terminach na realizację poszczególnych czynności związanych z kolejnymi etapami procesu ustawodawczego. Projekty, które zalegały w komisjach lub podkomisjach miesiącami, czy nawet latami, przyjmowane są ostatecznie w ciągu jednego tygodnia, a każdy element obróbki legislacyjnej (sprawozdania, zestawienia poprawek, teksty po trzecim czytaniu, teksty do podpisu Prezydenta) musi być wykonany z taką skutecznością aby ustawa nie zawierała żadnych legislacyjnych błędów. Podobnie jest z pracą mad projektami rządowymi. Przed końcem kadencji pojawiają się szczególnie pilne projekty, które na cito muszą trafić do Sejmu. Brak czasu zarówno w ministerstwach jak i Rządowym Centrum Legislacji, to podstawowy problem z procedowaniem takich projektów. Krótko mówiąc – gorączka legislacyjna. (Część kolegów legislatorów stan ten nazywa bardziej dosadnie, ale nawet w blogu nie mogę użyć tego określenia, bo byłoby to co najmniej niesmaczne.)

Sam, swego czasu, pracowałem dosłownie w pocie czoła nad projektami ustaw, które musiały być uchwalone przed wakacjami albo przed końcem kadencji Sejmu. W czerwcowe, lipcowe lub sierpniowe skwarne dni, wieczory i noce trwały intensywne prace (dawniej najczęściej bez klimatyzacji), a urobek musiał być gotowy już, teraz, na wczoraj.

Wielokrotnie zadawałem pytanie legislatorom i adeptom legislacji, co jest dla nich najtrudniejsze w legislacji, co sprawia im największą trudność w prawidłowej legislacji? Odpowiedź zazwyczaj jest jedna lub przeważająca – czas, a właściwie jego brak. Prawo stanowi się nie na chwilę. Norma prawna ma obowiązywać co do zasady w czasie nieokreślonym, ma być uniwersalna, niesprzeczna z innymi normami. Aby spełnić te warunki trzeba refleksji i wnikliwej analizy, a więc trzeba mieć czas. Jeśli go nie ma trzeba nadrabiać doskonałym warsztatem i organizacją pracy. A i tak na pewne elementy czasu nie starczy. Trzeba po prostu przejść do porządku dziennego nad mało poprawną kolejnością artykułów, za dużą liczbą ustępów w artykułach, czy niedocyzelowanymi redakcyjnie przepisami. Ważniejsza jest spójność merytoryczna treści, kompletne przepisy i prawidłowe odesłania. Spójność merytoryczna jest często niezależna od działań legislatora, zwłaszcza, jeżeli na końcowym etapie prac nad projektem wprowadza się do niego istotne zmiany. Tak czy inaczej, czujność niezbędna jest do ostatniej chwili.

Jakie są konsekwencje powyższych uwarunkowań? Czy, skoro – obiektywnie rzecz biorąc – nie ma czasu na porządną robotę, to często zdarzają się błędy legislacyjne, buble, które przez legislacyjne niedoróbki, uniemożliwiają stosowanie przepisów. Moja ocena jest jednoznaczna. Biorąc pod uwagę presję czasową i temperaturę (tę atmosferyczną jak i polityczną), w jakich legislatorzy pracują, to z punktu widzenia czysto legislacyjnego, efekt ich pracy jest dobry. Nie słyszałem, żeby przez błąd natury legislacyjnej nie zafunkcjonowała ustawa. Owszem, często w mediach, czy debacie publicznej pojawia się problem „bubli legislacyjnych”, przepisów, które wywołują niezamierzone negatywne skutki dla ich adresatów, ale co do zasady są to kwestie takich a nie innych rozwiązań merytorycznych, niezależnych od techniki legislacyjnej. Legislatorzy dają radę. Nawet w upał niemiłosierny.

Mimo tego, że mój blog skupia się na problemach legislacji, najczęściej popełnianych błędach, niekonsekwencjach i innych przejawach braku profesjonalizmu, to moja ocena pracy legislatorów jest pozytywna. Uważam też, że poziom legislacji jest dużo wyższy niż kilkanaście lat temu. Legislatorzy są lepiej wyedukowani w technikach prawodawczych i lepiej je stosują w praktyce. I to na każdym poziomie, nawet w legislacji samorządowej, którą tak krytykuję, jest lepiej. Legislacja jest lepiej onarzędziowana, wiele elementów pracy wydatnie wspomaga informatyka. Potrzeba jedynie ujednolicać praktykę i wyjaśniać niektóre wątpliwości natury systemowej. Dobrze by było także, gdyby świadomość charakteru i uwarunkowań pracy legislatorów była bardziej rozpowszechniona, czego nomen omen gorąco Wam życzę.

 

WZ

Przepisy przejściowe w rozporządzeniach.

Problemy związane z przepisami przejściowymi zawsze znajdowały się w polu mojego szczególnego zainteresowania. Co najmniej z dwóch powodów. To, moim zdaniem, najtrudniejszy element pracy legislatora opracowującego projekt aktu normatywnego. Drugi powód, to relatywnie słabo rozwinięte, jednoznaczne dyrektywy i reguły rozstrzygania problemów intertemporalnych związanych ze zmianą porządku prawnego. Innymi słowy, waga problemu wydaje się w tym przypadku odwrotnie proporcjonalna do dorobku teorii i praktyki legislacyjnej. Będę o tym zapewne pisał jeszcze wielokrotnie.

Dzisiaj o jednym z zasadniczych „podproblemów” rozstrzygania dylematów międzyczasowych. Dość często kontrowersje budzi kwestia dopuszczalności i zakresu przepisów przejściowych w rozporządzeniach. Niektórzy wychodzą z założenia, że jeśli ustawa nie zawiera żadnych rozstrzygnięć przejściowych, to rozporządzenie wydawane na podstawie takiej ustawy, także nie może ich zawierać. Mnie się wydaje, że każdą tego typu sprawę należy rozstrzygać a casu ad casum. Jestem przekonany, że zasad szczegółowych wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego nie da się wyłączyć przez zaniechanie legislacyjne, jakim częstokroć jest brak niezbędnych przepisów przejściowych w ustawie. Przyjmując przepisy powszechnie obowiązujące, zawsze należy badać, czy nie naruszają one zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa albo zasady ochrony interesów w toku.

Do napisania tego wpisu skłoniła mnie bezpośrednio dyskusja z kolegą prowadzącym stronę http://slowfood.edu.pl/ , na której zajmuje się on w szczególności sprawami żywienia w szkołach. Okazuje się, że osoby prowadzące szkolne sklepiki, w których sprzedaje się żywność, śledzą ze szczególną uwagą prace na projektem rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie grup środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży w jednostkach systemu oświaty oraz wymagań, jakie muszą spełniać środki spożywcze stosowane w ramach żywienia zbiorowego dzieci i młodzieży w tych jednostkach ( http://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12273657 ). Rozporządzenie ma wdrażać wchodzące w życie 1 września 2015 r. przepisy ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( Dz. U. Z 2015 r. poz. 35 ). Stan rzeczy jest następujący:

  • rzeczona nowelizacja wprowadziła do ustawy nowe regulacje sprowadzające się w szczególności do tego, że w szkołach sprzedawane mogą być wyłącznie środki spożywcze objęte grupami środków określonymi przez Ministra,
  • ustawa została ogłoszona 9 stycznia i wchodzi w życie 1 września 2015 r.,
  • ustawa nie zawiera żadnych przepisów przejściowych,
  • 19 czerwca projekt rozporządzenia Ministra Zdrowia został przekazany do uzgodnień międzyresortowych i konsultacji publicznych, projekt rozporządzenia też nie zawiera żadnych regulacji przejściowych,
  • z tego co sam się zorientowałem i z tego, co zgłaszają sami zainteresowani przedsiębiorcy, rozporządzenie stawia raczej „wyśrubowane” warunki produktom żywnościowym, które można będzie sprzedawać po 1 września dzieciom w szkołach; katalog produktów jest mocno ograniczony, a ich składniki i parametry chemiczne muszą spełniać wysokie standardy prozdrowotne.

Jest 4 sierpnia; do pierwszego dzwonka niedaleko – rozporządzenie, póki co, nie posunęło się do przodu, a musi obowiązywać od 1 września. Co z tego wynika? 1 września wejdzie w życie ustawa i musi wejść w życie rozporządzenie. Nawet jeśli zostanie ogłoszone niedługo, ale nie będzie zawierać przepisów przejściowych, postawi w trudnej sytuacji rzeszę przedsiębiorców ze szkolnych sklepików. Część z nich, dla których ta działalność jest jedyną aktywnością gospodarczą, pozostanie z zapasami z poprzedniego stanu prawnego, kiedy nie było ograniczeń. Nie będą mogli upłynnić przesłodzonych soczków, ciasteczek o zbyt dużej „zawartości cukru w cukrze”. Za to będą mieli bardzo mało czasu, żeby zaopatrzyć swoje punkty sprzedaży w „prawomyślne” jogurty, przekąski, warzywa i owoce. Zgodnie z ustawą naruszenie nowych zasad może spowodować rozwiązanie umowy na najem powierzchni sklepikowej przez dyrektora szkoły, bez wypowiedzenia (art. 52c ust.4), plus karę pieniężną w przedziale od 1000 do 5000 złotych (art. 103 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt). Sytuacja nie jest godna pozazdroszczenia.

A teraz do meritum. Czy w opisanym wyżej stanie wszystko już zostało rozstrzygnięte. Od nowego roku szkolnego – skoro ustawodawca nie przesądził inaczej – bezwzględnie działają nowe przepisy i nic więcej nie da się zrobić,. Przecież, obiektywnie rzecz biorąc ustawodawca zachował przyzwoite standardy wdrażania nowych przepisów. Ustawę przyjęto w listopadzie 2014 r., opublikowana została 9 stycznia 2015 r., ma więc wystarczającą w tym przypadku vacatio legis. Gdyby rozporządzenie ogłoszono np. kwietniu to także (z zapasem) zachowane byłyby jeszcze reguły zmiany przepisów prawnych bez dodatkowych regulacji przejściowych, bo adresaci, biorąc pod uwagę uwarunkowania obrotu gospodarczego, mieliby dostatecznie dużo czasu na dostosowanie się do nowych przepisów. Nie stało się tak jednak.

Moim zdaniem, w przypadkach takich jak wyżej opisany, należy poważnie rozważyć możliwość sformułowania niezbędnych przepisów przejściowych. Mam świadomość, że teza ta jest bardzo kontrowersyjna. Zważmy jednak następujące argumenty:

Nic, jak wyżej napisałem, nie zwalnia prawodawcy od przestrzegania zasad wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego, a w tym przypadku adresaci raczej mogą się czuć zaskoczeni treścią nowego prawa, którym w tym przypadku będą dopiero przepisy rozporządzenia. Naruszone mogą być także ich interesy w toku.

Przepisy rozdziału 6, działu I Zasad techniki prawodawczej (Układ i postanowienia przepisów przejściowych i dostosowujących) stosują się do rozporządzeń (§ 132 ZTP). Moim zdaniem, mimo tego, że norma przejściowa rozporządzenia de facto modyfikowałaby normę ustawową nie można mówić, że będzie to jednocześnie złamanie zawartego w § 116 ZTP zakazu zamieszczania w rozporządzeniu przepisów sprzecznych z ustawą. W tym przypadku największym problemem jest faktyczne wyłączenie restrykcji przewidzianych w przywołanych wcześniej przepisach.

Wreszcie rzecz, którą podnoszę przy innych problemach związanych z zakresem upoważnienia dla podmiotu wykonującego delegację ustawową. Skoro ustawodawca zdecydował się na przekazanie do uregulowania pewnego zakresu spraw, to w tym zakresie daje mu swobodę do kształtowanie regulacji. Jeśli obecnie minister wykonując upoważnienie liberalnie „podszedłby do tematu” i stworzył szeroki katalog dopuszczalnych produktów żywnościowych, a po jakimś czasie zmienił zdanie zawężając go znacznie, to raczej nie kwestionowano by przepisów przejściowych pozwalających „wyhandlować” dotychczas dopuszczone artykuły.

Niezależnie od powyższego przypadek omawianego rozporządzenia jest także ciekawy pod innym względem. Otóż rozporządzenie jest właściwie blankietowe. Art. 52c ust. 1 pkt 1 stanowi, że sprzedawane mogą być wyłącznie środki spożywcze objęte grupami środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży w tych jednostkach określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 pkt 1. To cała norma materialna!. Natomiast upoważnienie stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia określi … grupy środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży w jednostkach systemu oświaty … uwzględniając normy żywienia dzieci i młodzieży oraz mając na względzie wartości odżywcze i zdrowotne środków spożywczych. Literalnie, z tych przepisów wynika dość duża swoboda do kształtowania przepisów rozporządzenia. Gdyby nie „fakty medialne” pojawiające się w debacie przy okazji procedowania ustawy, to trudno się nawet domyślić, że ich faktyczną intencją jest radykalne ograniczenie „fast foodowego” jedzenia w szkolnych sklepikach. Za jakiś czas, minister może dojść do wniosku, iż sformułowanie mając na względzie wartości odżywcze oznacza nakaz ujęcia w rozporządzeniu wysokokalorycznych i tłustych potraw, bo chińscy albo amerykańscy uczeni dowiedli ich dużej wartość zdrowotnej dla młodych homo sapiens. Konkluzja tej części wywodów jest taka, że omawiane przepisy budzą konstytucyjne wątpliwości z punktu widzenia zasad formułowania upoważnień ustawowych. Nie zdziwiłbym się gdyby ktoś skutecznie je zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego.

Wiem, że podjąłem trudny temat i postawiłem trudne tezy ale takie właśnie są sprawy związane z problematykę przepisów przejściowych. Jako się rzekło będę do tego wracał.

 

WZ

 

Post scriptum

W trakcie pisania zagryzałem wyłącznie suszonymi śliwkami i orzechami nerkowca.