Problemy związane z przepisami przejściowymi zawsze znajdowały się w polu mojego szczególnego zainteresowania. Co najmniej z dwóch powodów. To, moim zdaniem, najtrudniejszy element pracy legislatora opracowującego projekt aktu normatywnego. Drugi powód, to relatywnie słabo rozwinięte, jednoznaczne dyrektywy i reguły rozstrzygania problemów intertemporalnych związanych ze zmianą porządku prawnego. Innymi słowy, waga problemu wydaje się w tym przypadku odwrotnie proporcjonalna do dorobku teorii i praktyki legislacyjnej. Będę o tym zapewne pisał jeszcze wielokrotnie.
Dzisiaj o jednym z zasadniczych „podproblemów” rozstrzygania dylematów międzyczasowych. Dość często kontrowersje budzi kwestia dopuszczalności i zakresu przepisów przejściowych w rozporządzeniach. Niektórzy wychodzą z założenia, że jeśli ustawa nie zawiera żadnych rozstrzygnięć przejściowych, to rozporządzenie wydawane na podstawie takiej ustawy, także nie może ich zawierać. Mnie się wydaje, że każdą tego typu sprawę należy rozstrzygać a casu ad casum. Jestem przekonany, że zasad szczegółowych wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego nie da się wyłączyć przez zaniechanie legislacyjne, jakim częstokroć jest brak niezbędnych przepisów przejściowych w ustawie. Przyjmując przepisy powszechnie obowiązujące, zawsze należy badać, czy nie naruszają one zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa albo zasady ochrony interesów w toku.
Do napisania tego wpisu skłoniła mnie bezpośrednio dyskusja z kolegą prowadzącym stronę http://slowfood.edu.pl/ , na której zajmuje się on w szczególności sprawami żywienia w szkołach. Okazuje się, że osoby prowadzące szkolne sklepiki, w których sprzedaje się żywność, śledzą ze szczególną uwagą prace na projektem rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie grup środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży w jednostkach systemu oświaty oraz wymagań, jakie muszą spełniać środki spożywcze stosowane w ramach żywienia zbiorowego dzieci i młodzieży w tych jednostkach ( http://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12273657 ). Rozporządzenie ma wdrażać wchodzące w życie 1 września 2015 r. przepisy ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( Dz. U. Z 2015 r. poz. 35 ). Stan rzeczy jest następujący:
- rzeczona nowelizacja wprowadziła do ustawy nowe regulacje sprowadzające się w szczególności do tego, że w szkołach sprzedawane mogą być wyłącznie środki spożywcze objęte grupami środków określonymi przez Ministra,
- ustawa została ogłoszona 9 stycznia i wchodzi w życie 1 września 2015 r.,
- ustawa nie zawiera żadnych przepisów przejściowych,
- 19 czerwca projekt rozporządzenia Ministra Zdrowia został przekazany do uzgodnień międzyresortowych i konsultacji publicznych, projekt rozporządzenia też nie zawiera żadnych regulacji przejściowych,
- z tego co sam się zorientowałem i z tego, co zgłaszają sami zainteresowani przedsiębiorcy, rozporządzenie stawia raczej „wyśrubowane” warunki produktom żywnościowym, które można będzie sprzedawać po 1 września dzieciom w szkołach; katalog produktów jest mocno ograniczony, a ich składniki i parametry chemiczne muszą spełniać wysokie standardy prozdrowotne.
Jest 4 sierpnia; do pierwszego dzwonka niedaleko – rozporządzenie, póki co, nie posunęło się do przodu, a musi obowiązywać od 1 września. Co z tego wynika? 1 września wejdzie w życie ustawa i musi wejść w życie rozporządzenie. Nawet jeśli zostanie ogłoszone niedługo, ale nie będzie zawierać przepisów przejściowych, postawi w trudnej sytuacji rzeszę przedsiębiorców ze szkolnych sklepików. Część z nich, dla których ta działalność jest jedyną aktywnością gospodarczą, pozostanie z zapasami z poprzedniego stanu prawnego, kiedy nie było ograniczeń. Nie będą mogli upłynnić przesłodzonych soczków, ciasteczek o zbyt dużej „zawartości cukru w cukrze”. Za to będą mieli bardzo mało czasu, żeby zaopatrzyć swoje punkty sprzedaży w „prawomyślne” jogurty, przekąski, warzywa i owoce. Zgodnie z ustawą naruszenie nowych zasad może spowodować rozwiązanie umowy na najem powierzchni sklepikowej przez dyrektora szkoły, bez wypowiedzenia (art. 52c ust.4), plus karę pieniężną w przedziale od 1000 do 5000 złotych (art. 103 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt). Sytuacja nie jest godna pozazdroszczenia.
A teraz do meritum. Czy w opisanym wyżej stanie wszystko już zostało rozstrzygnięte. Od nowego roku szkolnego – skoro ustawodawca nie przesądził inaczej – bezwzględnie działają nowe przepisy i nic więcej nie da się zrobić,. Przecież, obiektywnie rzecz biorąc ustawodawca zachował przyzwoite standardy wdrażania nowych przepisów. Ustawę przyjęto w listopadzie 2014 r., opublikowana została 9 stycznia 2015 r., ma więc wystarczającą w tym przypadku vacatio legis. Gdyby rozporządzenie ogłoszono np. kwietniu to także (z zapasem) zachowane byłyby jeszcze reguły zmiany przepisów prawnych bez dodatkowych regulacji przejściowych, bo adresaci, biorąc pod uwagę uwarunkowania obrotu gospodarczego, mieliby dostatecznie dużo czasu na dostosowanie się do nowych przepisów. Nie stało się tak jednak.
Moim zdaniem, w przypadkach takich jak wyżej opisany, należy poważnie rozważyć możliwość sformułowania niezbędnych przepisów przejściowych. Mam świadomość, że teza ta jest bardzo kontrowersyjna. Zważmy jednak następujące argumenty:
Nic, jak wyżej napisałem, nie zwalnia prawodawcy od przestrzegania zasad wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego, a w tym przypadku adresaci raczej mogą się czuć zaskoczeni treścią nowego prawa, którym w tym przypadku będą dopiero przepisy rozporządzenia. Naruszone mogą być także ich interesy w toku.
Przepisy rozdziału 6, działu I Zasad techniki prawodawczej (Układ i postanowienia przepisów przejściowych i dostosowujących) stosują się do rozporządzeń (§ 132 ZTP). Moim zdaniem, mimo tego, że norma przejściowa rozporządzenia de facto modyfikowałaby normę ustawową nie można mówić, że będzie to jednocześnie złamanie zawartego w § 116 ZTP zakazu zamieszczania w rozporządzeniu przepisów sprzecznych z ustawą. W tym przypadku największym problemem jest faktyczne wyłączenie restrykcji przewidzianych w przywołanych wcześniej przepisach.
Wreszcie rzecz, którą podnoszę przy innych problemach związanych z zakresem upoważnienia dla podmiotu wykonującego delegację ustawową. Skoro ustawodawca zdecydował się na przekazanie do uregulowania pewnego zakresu spraw, to w tym zakresie daje mu swobodę do kształtowanie regulacji. Jeśli obecnie minister wykonując upoważnienie liberalnie „podszedłby do tematu” i stworzył szeroki katalog dopuszczalnych produktów żywnościowych, a po jakimś czasie zmienił zdanie zawężając go znacznie, to raczej nie kwestionowano by przepisów przejściowych pozwalających „wyhandlować” dotychczas dopuszczone artykuły.
Niezależnie od powyższego przypadek omawianego rozporządzenia jest także ciekawy pod innym względem. Otóż rozporządzenie jest właściwie blankietowe. Art. 52c ust. 1 pkt 1 stanowi, że sprzedawane mogą być wyłącznie środki spożywcze objęte grupami środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży w tych jednostkach określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 pkt 1. To cała norma materialna!. Natomiast upoważnienie stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia określi … grupy środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży w jednostkach systemu oświaty … uwzględniając normy żywienia dzieci i młodzieży oraz mając na względzie wartości odżywcze i zdrowotne środków spożywczych. Literalnie, z tych przepisów wynika dość duża swoboda do kształtowania przepisów rozporządzenia. Gdyby nie „fakty medialne” pojawiające się w debacie przy okazji procedowania ustawy, to trudno się nawet domyślić, że ich faktyczną intencją jest radykalne ograniczenie „fast foodowego” jedzenia w szkolnych sklepikach. Za jakiś czas, minister może dojść do wniosku, iż sformułowanie mając na względzie wartości odżywcze oznacza nakaz ujęcia w rozporządzeniu wysokokalorycznych i tłustych potraw, bo chińscy albo amerykańscy uczeni dowiedli ich dużej wartość zdrowotnej dla młodych homo sapiens. Konkluzja tej części wywodów jest taka, że omawiane przepisy budzą konstytucyjne wątpliwości z punktu widzenia zasad formułowania upoważnień ustawowych. Nie zdziwiłbym się gdyby ktoś skutecznie je zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego.
Wiem, że podjąłem trudny temat i postawiłem trudne tezy ale takie właśnie są sprawy związane z problematykę przepisów przejściowych. Jako się rzekło będę do tego wracał.
WZ
Post scriptum
W trakcie pisania zagryzałem wyłącznie suszonymi śliwkami i orzechami nerkowca.