Kanikuła w pełni. Żar leje się z nieba i nie wiadomo kiedy się skończy. Postanowiłem więc odejść na chwilę od tematów technik prawodawczych i problemów praktyki legislacyjnej.
Ten blog, jak głosi strona tytułowa, jest też o legislacji w ogóle i o legislatorach. Dzisiaj trochę refleksji ogólnych o pracy legislatorów. Tak się składa, że często nasilenie ich pracy następuje właśnie w okresie wysokich temperatur. Przyczyna jest oczywista. W wakacje lub przed wakacjami przyspieszają prace nad projektami. Dodatkowo w okresie urlopowym każdy stara się „wyczyścić” biurka, żeby w spokoju zażywać rozkoszy wypoczynku na wczasach lub „pod gruszą”.
W parlamencie w okresie wakacyjnym, zwłaszcza w roku, w którym następuje koniec kadencji, urobek legislacyjny jest szczególnie liczny. Na jednym posiedzeniu posłowie potrafią przegłosować kilkadziesiąt ustaw. Co to oznacza dla służb legislacyjnych? Wytężoną pracę w ekstremalnych terminach na realizację poszczególnych czynności związanych z kolejnymi etapami procesu ustawodawczego. Projekty, które zalegały w komisjach lub podkomisjach miesiącami, czy nawet latami, przyjmowane są ostatecznie w ciągu jednego tygodnia, a każdy element obróbki legislacyjnej (sprawozdania, zestawienia poprawek, teksty po trzecim czytaniu, teksty do podpisu Prezydenta) musi być wykonany z taką skutecznością aby ustawa nie zawierała żadnych legislacyjnych błędów. Podobnie jest z pracą mad projektami rządowymi. Przed końcem kadencji pojawiają się szczególnie pilne projekty, które na cito muszą trafić do Sejmu. Brak czasu zarówno w ministerstwach jak i Rządowym Centrum Legislacji, to podstawowy problem z procedowaniem takich projektów. Krótko mówiąc – gorączka legislacyjna. (Część kolegów legislatorów stan ten nazywa bardziej dosadnie, ale nawet w blogu nie mogę użyć tego określenia, bo byłoby to co najmniej niesmaczne.)
Sam, swego czasu, pracowałem dosłownie w pocie czoła nad projektami ustaw, które musiały być uchwalone przed wakacjami albo przed końcem kadencji Sejmu. W czerwcowe, lipcowe lub sierpniowe skwarne dni, wieczory i noce trwały intensywne prace (dawniej najczęściej bez klimatyzacji), a urobek musiał być gotowy już, teraz, na wczoraj.
Wielokrotnie zadawałem pytanie legislatorom i adeptom legislacji, co jest dla nich najtrudniejsze w legislacji, co sprawia im największą trudność w prawidłowej legislacji? Odpowiedź zazwyczaj jest jedna lub przeważająca – czas, a właściwie jego brak. Prawo stanowi się nie na chwilę. Norma prawna ma obowiązywać co do zasady w czasie nieokreślonym, ma być uniwersalna, niesprzeczna z innymi normami. Aby spełnić te warunki trzeba refleksji i wnikliwej analizy, a więc trzeba mieć czas. Jeśli go nie ma trzeba nadrabiać doskonałym warsztatem i organizacją pracy. A i tak na pewne elementy czasu nie starczy. Trzeba po prostu przejść do porządku dziennego nad mało poprawną kolejnością artykułów, za dużą liczbą ustępów w artykułach, czy niedocyzelowanymi redakcyjnie przepisami. Ważniejsza jest spójność merytoryczna treści, kompletne przepisy i prawidłowe odesłania. Spójność merytoryczna jest często niezależna od działań legislatora, zwłaszcza, jeżeli na końcowym etapie prac nad projektem wprowadza się do niego istotne zmiany. Tak czy inaczej, czujność niezbędna jest do ostatniej chwili.
Jakie są konsekwencje powyższych uwarunkowań? Czy, skoro – obiektywnie rzecz biorąc – nie ma czasu na porządną robotę, to często zdarzają się błędy legislacyjne, buble, które przez legislacyjne niedoróbki, uniemożliwiają stosowanie przepisów. Moja ocena jest jednoznaczna. Biorąc pod uwagę presję czasową i temperaturę (tę atmosferyczną jak i polityczną), w jakich legislatorzy pracują, to z punktu widzenia czysto legislacyjnego, efekt ich pracy jest dobry. Nie słyszałem, żeby przez błąd natury legislacyjnej nie zafunkcjonowała ustawa. Owszem, często w mediach, czy debacie publicznej pojawia się problem „bubli legislacyjnych”, przepisów, które wywołują niezamierzone negatywne skutki dla ich adresatów, ale co do zasady są to kwestie takich a nie innych rozwiązań merytorycznych, niezależnych od techniki legislacyjnej. Legislatorzy dają radę. Nawet w upał niemiłosierny.
Mimo tego, że mój blog skupia się na problemach legislacji, najczęściej popełnianych błędach, niekonsekwencjach i innych przejawach braku profesjonalizmu, to moja ocena pracy legislatorów jest pozytywna. Uważam też, że poziom legislacji jest dużo wyższy niż kilkanaście lat temu. Legislatorzy są lepiej wyedukowani w technikach prawodawczych i lepiej je stosują w praktyce. I to na każdym poziomie, nawet w legislacji samorządowej, którą tak krytykuję, jest lepiej. Legislacja jest lepiej onarzędziowana, wiele elementów pracy wydatnie wspomaga informatyka. Potrzeba jedynie ujednolicać praktykę i wyjaśniać niektóre wątpliwości natury systemowej. Dobrze by było także, gdyby świadomość charakteru i uwarunkowań pracy legislatorów była bardziej rozpowszechniona, czego nomen omen gorąco Wam życzę.
WZ