Po powrocie z krótkiego wypoczynku postanowiłem, że kolejny wpis będzie dotyczył pierwszej lepszej ustawy opublikowanej ostatnio w Dzienniku Ustaw. I trafiła mi się prawdziwa gratka – ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. poz. 1255). Lubię takie ustawy; uchwalane pod koniec kadencji, w gorączce przedwyborczych sondaży; rzuty na taśmę z nadzieją na podniesienie słupków poparcia; kończone w pośpiechu; z odważnymi merytorycznymi zmianami wprowadzanymi na ostatnich etapach prac ustawodawczych. Z tego wszystkiego wychodzi doskonały materiał na moje szkolenia, których nieodłącznym elementem jest nauka na błędach, a najlepsze i najbardziej przekonujące przykłady, to przykłady zaczerpnięte bezpośrednio z Dziennika Ustaw.
Nie będę się wypowiadał na temat rozwiązań merytorycznych zawartych w ustawie. Trwała, trwa i trwać pewnie będzie dyskusja na ten temat, a liczba i różnorodność podmiotów zabierających głos w tej sprawie wróży, że ustawa nie zachowa długo swej dziewiczej treści.
Ja, z racji swoich legislacyjnych zainteresowań, skupiłem się na przepisach związanych z wejściem w życie ustawy zawartych w rozdziale 7 zatytułowanym „Przepisy dostosowujące i przepis końcowy”. Oto moje uwagi:
- tytuł rozdziału jest nieadekwatny do jego treści – w mojej ocenie przepisami dostosowującymi nie są art. 25, art. 27 i art. 28 – dlaczego, patrz uwagi niżej;
- art. 25 nie ma charakteru intertemporalnego; niestety nie ma on również charakteru normatywnego, a powtarza jedynie co wynika z przepisów merytorycznych zawartych w ustawie. Nie powinien być w ogóle formułowany. Czy nie jest oczywiste, że organy administracji publicznej mogą i są zobowiązane podejmować działania zapewniające funkcjonowanie przepisów od dnia ich wejścia w życie, zwłaszcza jeśli w tej materii – jak w tym przypadku – zostały sformułowane odpowiednie przepisy dostosowujące.
- art. 26 zawiera „klasyczne” przepisy dostosowujące. Mam jedynie wątpliwość jakiej sytuacji dotyczy ust. 3 nakazujący okręgowej radzie adwokackiej lub radzie okręgowej izby radców prawnych wskazanie staroście odpowiednio adwokatów lub radców prawnych wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej do dnia 15 listopada 2015 r. Nie do końca wiadomo, czy chodzi tu o sytuację kiedy nie zawarto porozumienia, o którym mowa w art. 10 ust. 1 i trzeba wyznaczyć adwokatów lub radców. Przepis materialny (art. 10 ust. 2) nakłada ten obowiązek na dziekanów okręgowych rad. A może jest to samoistna regulacja, którą trzeba interpretować bez odwoływania się do procedur z przepisów merytorycznych.
- art. 27 nie jest przepisem dostosowującym a przejściowym. Nie dotyczy on co prawda tego co było przed wejściem w życie nowych przepisów, ale ustala „przepis specjalny” o charakterze przejściowym, czy może „epizodycznym”.
- art. 28 nie jest przepisem dostosowującym; nie spełnia też wszystkich wymogów określonych w art. 50 ust. 1a, 4 i 5 ustawy o finansach publicznych. Problem formułowania przepisów określających limity wydatków w poszczególnych latach budżetowych i mechanizmów korygujących te limity to zupełnie odrębna historia, warta specjalnego (niezwykle) krytycznego wpisu, Doprawdy trudno znaleźć modelowy przykład takich przepisów.
- art. 29, czyli przepis o wejściu w życie ustawy różnicujący termin wejścia w życie części przepisów, budzi moje istotne wątpliwości. Wielokrotnie zwracałem uwagę, że inny termin wejścia w życie przepisów powinien być szczególnie uważnie ustalany, tak aby normy materialne kształtujące prawa i obowiązki nie wchodziły w życie „częściowo”, bez możliwości pełnego stosowania lub „wisiały” w próżni prawnej. (Efektem moich dociekań jest nawet dobra praktyka legislacyjna: Formułowanie przepisów przejściowych i dostosowujących, w przypadku zróżnicowania terminu wejścia w życie niektórych przepisów ustawy.) Niestety art. 29 ustawy o nieodpłatnej pomocy … prowadzi w istocie do takiej sytuacji. Niepotrzebnie wchodzą w życie wcześniej niż cala ustawa przepisy merytoryczne (art. 6, art. 8-11, art. 17 i art. 18) i przepisy nowelizujące (art. 21-24). Celem tego zabiegu legislacyjnego jest, jak rozumiem, danie podstaw prawnych do zawarcia niezbędnych umów i porozumień przed właściwym wejściem w życie ustawy. Ale to przecież jest przedmiotem (i skutkiem) formułowania przepisów dostosowujących i to tylko one powinny wchodzić w życie wcześniej by ową podstawę dać. Po co ma wejść w życie 31 sierpnia art. 8 ust. 1 określający, że zadanie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej jest zadaniem z zakresu administracji rządowej, w sytuacji gdy nie wejdą jeszcze w życie np. przepisy określające wymogi lokalu, w którym ma być udzielana ta pomoc prawna. Jak będzie realizowany obowiązujący od 31 sierpnia przepis art. 11 ust. 5 odwołujący się w swej treści do przepisów, w tym sankcjonowanych odpowiedzialnością karną, które wchodzą 1 stycznia 2016 r. (art. 4 ust. 6-8). Nie widzę też legislacyjnej zasadności wcześniejszego wejścia w życie art. 17 i art. 18. Czynności związane z powołaniem po raz pierwszy Rady, o której mowa w tych przepisach, powinny być raczej przedmiotem odrębnych (wchodzących w życie wcześniej niż całą ustawa), przepisów dostosowujących, chyba że intencją ustawodawcy było to żeby Rada działała przed wejściem w życie, co jednak wydaje się nieracjonalne. Wreszcie, dlaczego nowelizacje zawarte w ustawie (art. 21-24), sprowadzające się do zmian przepisów określających zadania lub kompetencje organów, mają wejść w życie przed wejściem w życie ustawy o nieodpłatnej pomocy … ? Ustawa jeszcze nie będzie materialnie obowiązywała ale zadania i kompetencje już tak. Sądzę, że taka konstrukcja znowu jest przejawem „dania” podstaw prawnych do podejmowania czynności związanych z „uruchomieniem” ustawy, ale podkreślam, że i w tym przypadku jest to rola przepisów dostosowujących, a wcześniejsze wejście w życie „dubluje” tę podstawę.
Powyższe uwagi potwierdzają jak trudnym problemem legislacyjnym są rozstrzygnięcia intertemporalne. Dotyczy to zwłaszcza kwalifikacji przepisów międzyczasowych jako przejściowych albo dostosowujących. W konkretnych przypadkach trudno jest czasem tego rozróżnienia dokonać. Od pewnego czasu, z pewną nieśmiałością, ale z coraz większym przekonaniem zacząłem nawet postulować, żeby w Zasadach techniki prawodawczej zlikwidować pojęcie przepisów dostosowujących, jako odrębny rodzaj przepisów i ograniczyć pojęcie przepisów o charakterze intertemporalnym wyłącznie do „przepisów przejściowych”. Uprościłoby to niezmiernie legislacyjną pracę. Niestety rzeczywistość może pójść w inną stronę. Procedowana obecnie nowelizacja rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej zakłada wprowadzenie jeszcze jednej kategorii (rodzaju) przepisów o charakterze zbliżonym do przepisów przejściowych i dostosowujących – „przepisów epizodycznych” (patrz § 1 pkt 9 i in. projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”). Jestem głęboko przekonany, że wprowadzenie tego pojęcia jeszcze bardziej skomplikuje redagowanie przepisów związanych z wprowadzaniem w życie ustaw i rozporządzeń.
Problemy, które podniosłem w związku z różnicowaniem terminów wejścia w życie ustaw, mają fundamentalne znaczenie, z punktu widzenia rozumienia i stosowania zasad tworzenia prawa. Szkoda, że nie ma w omawianym zakresie jednolitej praktyki, a przepisy o wejściu w życie formułuje się jak art. 29 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej.
WZ