Oto kolejne uwagi na temat problemów związanych z uznawaniem aktu normatywnego ustanowionego przez organ jednostki samorządu za akt prawa miejscowego. Poprzednio omówiłem kwestie związane z podstawą prawną jego wydania. Dzisiaj kolejna z przesłanek – występowanie w akcie przepisów powszechnie obowiązujących.

Przepisy powszechnie obowiązujące muszą tworzyć normy generalne i abstrakcyjne, a więc takie, które określają adresata poprzez wskazanie cechy lub cech jakie posiada oraz wskazują jego nakazane, zakazane lub dozwolone zachowanie w określonych, powtarzalnych okolicznościach. Nadto, normy te nie mogą dotyczyć wyłącznie podmiotów wewnętrznie podległych organowi stanowiącemu akt. Jest więc oczywistym, że zasady usytuowania na terenie gminy punktów sprzedaży alkoholu mają charakter powszechnie obowiązujący, podczas gdy uchwała w sprawie zgody na sprzedaż konkretnej nieruchomości takiego przymiotu już nie ma. Niestety nie każdy stan prawny jest tak oczywisty. Wydaje się, że najwięcej problemów dotyczy aktów o charakterze organizacyjno-ustrojowym i planistycznym (programowym), a także aktów, które mają charakter jednorazowy. Przekłada się to na niejednolitą praktykę wojewodów w ramach wykonywania nadzoru i ogłaszania aktów w wojewódzkich dziennikach urzędowych, a potem w rozbieżnościach orzeczniczych sądownictwa.

Wiele wątpliwości przynosi kwalifikacja do kategorii aktów prawa miejscowego różnego rodzaju statutów i regulaminów. Jako przykład można wskazać art. 42 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, stanowiący:

Art. 42. 1. Ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut.

  1. W statucie określa się:

1) nazwę podmiotu, o którym mowa w ust. 1, odpowiadającą rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych;

2) siedzibę podmiotu, o którym mowa w ust. 1;

3) cele i zadania podmiotu, o którym mowa w ust. 1;

4) organy i strukturę organizacyjną podmiotu, o którym mowa w ust. 1, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji;

5) formę gospodarki finansowej.

  1. Statut może przewidywać prowadzenie określonej, wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż działalność lecznicza.
  2. Statut nadaje podmiot tworzący.

Na pierwszy rzut wydawało mi się, że mimo pewnych wyjątków, wynikających ustaw ustrojowych (statuty, gmin powiatów, województw), statut aktem prawem miejscowego nie jest. Tymczasem np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r.  w sprawie II SA/Ol 871/13 dotyczącej uchwały w sprawie statutu szpitala wywiódł:

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zaskarżona uchwała, wbrew stanowisku organu nadzoru, jest aktem prawa miejscowego, gdyż jako taki akt zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, wydanym przez ustawowo wskazany organ administracji samorządowej. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. II OSK 1818/12, wyrok NSA z dnia 10 września 2012 r. sygn.. II OSK 1819/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wypowiedziano pogląd, że uchwała w sprawie nadania statutu samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego. U podstaw takiego stwierdzenia było uznanie, że skoro takie przepisy muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny co oznacza, że są one adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi unormowaniami sytuacje powtarzalne, regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniają hipotezę norm zawartych w uchwale. Nie może być wątpliwości również co do tego, że jeżeli dana uchwała zawiera przynajmniej jedną taką normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym to mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. … Zaskarżona uchwała nie ma, wbrew stanowisku Wojewody, jedynie charakteru wewnętrznego, normującego wzajemne relacje pomiędzy poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi Szpitala Powiatowego w Biskupcu, ponieważ jej postanowienia określają także uprawnienia podmiotów zewnętrznych. Tytułem przykładu można wskazać oferowane przez Szpital rodzaje świadczeń ( §9), każdy zaś ma prawo oczekiwać tego, że jeżeli w szpitalu funkcjonuje izba przyjęć, czy pogotowie ratunkowe, to w nagłych przypadkach zostanie przyjęty przez lekarza, to samo dotyczy funkcjonowania oddziału wewnętrznego.

Powyższe zawiera w sobie kwintesencję poglądów wyrażanych w podobnych sprawach dla przypisania aktu normatywnego do kategorii aktów prawa miejscowego. Ja jednak mam cały czas wątpliwości, czy rzeczywiście statut szpitala może zawierać normy generalne i abstrakcyjne, w takim znaczeniu jakie nadajemy tym pojęciom przy okazji definiowania przepisów prawnych i norm prawnych w nim zawartych. Podobne problemy występują ze statutami innych jednostek organizacyjnych powoływanych przez samorządy jak np. instytucje kultury czy biblioteki.

Inny przykład wywołujący w praktyce wątpliwości to art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. W tym przypadku chodzi o program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, przyjmowany corocznie przez każdą gminę, ale naprawdę trudno przez analizę przepisów go dotyczących przesądzić jednoznacznie jego charakter, chociaż w tym przypadku w przyjmowanych przez gminy programów wielokrotnie znajdują się przepisy mające charakter generalne i abstrakcyjne. W praktyce jedni wojewodowie publikują program jako akt prawa miejscowego, a inni odmawiają mu tego przymiotu. Podobne wątpliwości niosą ze sobą inne przepisy dotyczące uchwalania programów i planów. (Ten problem dotyczy także programów i planów przyjmowanych przez organy administracji rządowej np. Radę Ministrów, ale to znowu materiał na odrębny wpis)

Szereg dylematów, rozbieżnych orzeczeń, ale także i sprzecznych wypowiedzi w doktrynie prawniczej wywołują przewidziane przepisami ustawowymi uchwały „jednorazowe” np. w sprawie likwidacji szkoły albo w sprawie nadania nazwy ulicy. Czy są to sprawy o charakterze wyłącznie wewnętrznym, czy rzeczywiście zawierają normy generalne nakazujące lub zakazujące określonego działania? Konkretne rozstrzygnięcia i wypowiedzi doktryny w tym zakresie również są sprzeczne.

Pamiętać trzeba, że mówimy tutaj cały czas o kwestii fundamentalnej – o kwalifikacji, czy dany akt zalicza się do katalogu konstytucyjnych źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Niestety w krótkim wpisie brak miejsca, żeby analizować i choćby kierunkowo rozstrzygać sygnalizowane wyżej wątpliwości. Jedno jest pewne, na etapie formułowania projektów przepisów przewidujących wydanie jakiegokolwiek aktu prawnego przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, należy ustalać rzeczywisty zakres regulacji tego aktu i oceniać charakter przepisów jakie mają się w nim znaleźć. Po wejściu w życie przepisów ustawowych niewiele się da naprawić, zwłaszcza, że upoważnienie ustawowe do wydania aktu organ samorządowy nie jest wykonywane przez jeden podmiot, jak w przypadku rozporządzeń, ale przez co najmniej 16 podmiotów (samorząd województwa) albo grubo ponad dwa tysiące (gminy). Wydaje się też, że powinna zostać podjęta konstruktywna prawnicza dyskusja zakończona bardziej jednoznacznymi wnioskami przeniesionymi na grunt jednolitej praktyki organów nadzoru nad działalnością prawodawczą organów samorządu terytorialnego. Najlepszym rozwiązaniem byłoby chyba jednak wprowadzenie jakiegoś formalnego trybu ustalania charakteru aktów normatywnych wydawanych na podstawie konkretnych upoważnień ustawowych np. wiążące w tym zakresie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przecież to, czy akt ma charakter powszechnie obowiązujący, czy tylko wewnętrzny, determinuje istotne dla jego adresatów skutki prawne i nie powinno być w tym zakresie różnic w zależności od terytorium, na którym wydano dany akt. Mam jednak świadomość, że postulat ten jest tyleż słuszny co nierealizowalny, w sytuacji gdy już od 25 lat, mimo doniosłości miejsca przepisów prawa miejscowego w systemie źródeł prawa niewiele się w tym zakresie zmieniło.

 

W kolejnej części dotyczącej identyfikacji aktów prawa miejscowego zajmę się następnym trudnym elementem tego procesu – ustalaniem, czy akt prawa miejscowego został wydany przez upoważniony do tego organ zawiera przepisy powszechnie obowiązujące.

 

WZ