Legislacji administracyjnej mówię zdecydowane – „nie”.

Jest dzień po wyborach. Nie, nie będzie o polityce. Będzie o tym, o czym w tym blogu ma być – o legislacji. Czyli o czym? Otóż pytanie nie jest wcale retoryczne, a ja wielokrotnie to pytanie sobie zadawałem.

Trzy tygodnie temu otrzymałem autorski egzemplarz nowego numeru kwartalnika Przegląd legislacyjny z moim artykułem zatytułowanym Legislacja administracyjna jako pojęcie prawne i przedmiot nauczania – uwagi krytyczne. (Nr 3/2015 ss. 33-48) Oto jego skrócona treść:

 

  • w języku prawnym i języku prawniczym brak definicji pojęcia „legislacji”, mimo iż jest ono powszechnie używane samodzielnie i jako człon różnych zwrotów i wyrażeń. Definicji nie zawierają ani opracowania naukowe, czy choćby orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego tak często odwołujące się do „prawidłowej/przyzwoitej/poprawnej legislacji”,
  • na miarę swoich skromnych możliwości sformułowałem, zapewne jedną z pierwszych w piśmiennictwie, definicję legislacji określając ją jako „ogół zasad, dyrektyw, technik, czynności i procedur związanych z procesem powstawania aktów normatywnych”. Uszczegóławiając tę definicję uznałem, że dotyczy ona okresu od podjęcia decyzji o wykonaniu kompetencji do wydania aktu normatywnego, aż do jego ogłoszenia. Innymi słowy przyjąłem możliwie najszerszy z punktu widzenia podmiotowego, przedmiotowego i funkcjonalnego zakres rozumienia legislacji;
  • zwróciłem uwagę, że pojęcie legislacji jest ostatnio zastępowane (wypychane z systemu) pojęciem legislacji administracyjnej. Okazuje się, że w ostatnich latach powstało wiele podręczników, monografii i opracowań o legislacji administracyjnej, a o legislacji w jej czystej postaci napisano prawie nic;
  • moje badania pojęcia legislacji administracyjnej doprowadziły do wniosku, że pojęcie to wykrystalizowało się i utrwaliło przez nieobowiązujące od 1 października 2011 r. rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie standardów kształcenia dla poszczególnych kierunków oraz poziomów kształcenia, a także trybu tworzenia i warunków, jakie musi spełniać uczelnia, by prowadzić studia międzykierunkowe oraz makrokierunki (Dz. U. Nr 164, poz. 1166 oraz z 2009 r. Nr 180, poz. 1707). Swego czasu, w standardach kształcenia dla kierunku administracja na studiach pierwszego stopnia, w grupie treści kierunkowych przewidziano „legislację administracyjną”. Analizując szczegółowo przepisy rozporządzenia i definicje legislacji administracyjnej zawartych w opracowaniach jej dotyczących uznałem, że legislacja administracyjna jako odrębne pojęcie prawne i przedmiot nauczania jest w istocie terminologicznym nieporozumieniem;
  • we wnioskach postuluję odstąpienie od używania pojęcia legislacja administracyjna dla określania odrębnego przedmiotu nauczania i dziedziny nauki prawa albo takie jego zredefiniowanie, aby nie wywoływało one semantycznych i systemowych nieporozumień.

 

 

Powyższy artykuł wziął się z mojego przekonania o niedocenianiu legislacji jako odrębnej dziedziny nauki prawa. O legislacji mówią wszyscy. Wycierają sobie nią usta na wszelkie możliwe sposoby. Co złego to zaraz: „bubel legislacyjny”, „legislacyjne bezprawie”, „legislacyjny błąd”, itp. Niestety, ci którzy legislacją się zajmują nie mają narzędzi do kształtowania właściwego odbioru społecznego tego czym się zajmują. Społeczeństwo spogląda na legislację przez krzywe zwierciadło medialnych doniesień, nijak się mających do rzeczywistego obrazu pracy legislatorów. W ramach swoich skromnych możliwości sami legislatorzy też niewiele robią, żeby ten obraz prezentować. Wystarczy odwiedzić stronę Polskiego Towarzystwa Legislacji –http://www.legislacja.org.pl/ . Może tak powinno być. Przyjmuję, że legislator to żadna gwiazda, powinien znać swoje miejsce w szeregu, ale świadomość społeczna, tego co robimy musi być większa.

Odrębny problem to fakt, że zasady tworzenia prawa, jego interpretowania oraz techniki prawodawcze używane przez legislatorów są często dalekie od tych, które wykorzystują inne zawody prawnicze, a w szczególności sędziowie. Dziwi i przeraża czasem efekt styku sfer tworzenia i stosowania prawa. (Jak przypadek sądu okręgowego pytającego organy administracji rządowej, czy ustawa o zmianie ustawy „obowiązuje”.)

W mojej krótkiej karierze biznesowej doświadczyłem też wielu przykładów, że wiedza na temat legislacji radców prawnych i prawników obsługujących podmioty gospodarcze jest zaiste skromna.

Mam nadzieję, że kiedyś nastąpi (a właściwie rozpocznie się) proces „unifikowania” narzędzi prawniczych stosowanych w różnych środowiskach prawniczych.

Oby legislacja doczekała się właściwego zrozumienia i zaczęła funkcjonować jak jej się to należy.

Kończę, bo syn mnie krytykuje, że moje wpisy są za długie.

 

WZ

Nowelizacja Zasad techniki prawodawczej finiszuje?

Kilka dni temu dowiedziałem się, że 13 października ma być konferencja uzgodnieniowa w sprawie projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” . Na stronie Rządowego Procesu Legislacyjnego jest już także nowa wersja projektu. Mam w związku z tym odczucia ambiwalentne. Na pewno ZTP należy się nowelizacja. Trzynaście lat obowiązywania, praktyka legislacyjna i zmiany w systemie prawa, jakie w tym czasie zaszły, sprawiają, że w niektórych miejscach Zasady stały się niezgodne z obowiązującymi przepisami, a przede wszystkim z jednolicie przyjętą praktyką. Trzeba też poprawić kilka drobnych ale ewidentnych błędów występujących w treści rozporządzenia. Od początku powstania projektu miałem jednak zastrzeżenia do zakresu zaproponowanych zmian i niektórych jego rozwiązań merytorycznych.

Uważam, że nowelizacja jest zbyt obszerna. Doszło do tego, że zgłoszono uwagi, iż względu na skalę zmian powinno być wydane nowe rozporządzenie (Szef Kancelarii Sejmu, Minister Spraw Wewnętrznych, Minister Infrastruktury i Rozwoju). Obszerność i głębokość nowelizacji „wywołała” także uwagi o charakterze fundamentalnym, takie jak postulaty głębokiej rewizji albo uchylenia § 32 zawierającego reguły walidacyjne dotyczące utraty mocy przez rozporządzenia w przypadku zmiany upoważnienia do ich wydania.

Ze spraw merytorycznych, szczególnie trudno zaakceptować mi dwie propozycje.

Pierwsza to zmiana w § 30 ust. 1, który miałby po z mianie brzmieć: W przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej albo znowelizowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych bez względu na to, czy do tych stosunków zamierza się stosować przepisy dotychczasowe, przepisy nowe czy przepisy regulujące ten wpływ w sposób odmienny od przepisów dotychczasowych i przepisów nowych. Jak z tego wynika, każdy problem intertemporalny powinien być rozstrzygnięty przez literalne stwierdzenie, czy do stosunków zaistniałych pod rządami starego prawa stosuje się przepisy dotychczasowe albo przepisy nowe albo przepisy, które ja nazywam „specjalnymi”. Skracając tok mojej argumentacji uważam, że w zmiana ta jest niezasadna. Po prostu, w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada działania nowego wprost, czyli jeśli nic innego nie ustanowimy, to od dnia wejścia obowiązują tylko nowe przepisy i nie trzeba tego „potwierdzać” żadnym przepisem przejściowym. Wprowadzenie tej zmiany może spowodować wiele praktycznych dylematów przy rozstrzyganiu problemów międzyczasowych i niepożądanych skutków prawnych w postaci niepotrzebnie lub nieporadnie skonstruowanych norm przejściowych. Szczegółową argumentację w tej sprawie sformułowałem swego czasu w postaci głosu na piśmie do dyskusji w trakcie konferencji Zasady techniki prawodawczej – perspektywa zmian zorganizowanej 4 września 2014 r. przez Rządowe Centrum Legislacji jeszcze przed ostatecznym opracowaniem projektu. Nie udało mi się przekonać autorów projektu, do rezygnacji z tego rozwiązania, choć wiele osób podziela moje poglądy, co także znalazło odzwierciedlenie w uwagach na etapie uzgodnień.

Drugą zmianą budzącą mój niepokój jest wprowadzenie do Zasad techniki prawodawczej nowego rodzaju przepisów – „przepisów epizodycznych” definiowanych jako przepisy, w których zamieszcza się regulacje, które wprowadzają odstępstwa od określonych przepisów, a których okres obowiązywania jest wyraźnie określony (§ 1 pkt 9 projektu – dodanie rozdziału 4a w dziale I). Uważam, że wprowadzenia takiego nowego rodzaju przepisów jest nieuzasadnione zarówno z punktu widzenia systemowego jak i praktycznego. Ponieważ nigdzie nie prezentowałem bardziej szczegółowo wyjaśnień uzasadniających tę tezę poniżej pozwalam sobie na kilka konkretniejszych uwag.

Na początek uwaga najbardziej ogólna. Przepisy są przyjmowane na czas niekreślony i określony. Ten drugi przypadek jest może i wyjątkiem, ale zupełnie naturalnym rozwiązaniem. Wydaje, że samo to iż przepisy mają charakter czasowy to nie jest powód, żeby wprowadzać odrębną kategorię przepisów. W końcu większość przepisów prędzej czy później ulega zmianie lub jest uchylana i z tego punktu widzenia są też „epizodyczne”.

Przepis § 29c stanowiący, że przepisy epizodyczne mogą być także zamieszczone w odrębnej ustawie (ustawie epizodycznej) jest oczywistością, żeby nie powiedzieć oczywistą oczywistością. Spowoduje on też w mojej ocenie inny negatywny skutek dla systemu prawa. Pojęcia ustawy epizodycznej (incydentalnej) czy przepisów epizodycznych są niewątpliwie pojęciami języka prawniczego używanymi w wypowiedziach odnoszących do regulacji o charakterze czasowym. Pojawiają się one także w wypowiedziach Trybunału Konstytucyjnego zazwyczaj w sprawach dotyczących zarzutu niekonstytucyjności jakiegoś „ekscesu legislacyjnego”. Przepisy czasowe, rozwiązania incydentalne są bowiem zazwyczaj wynikiem złamania jakiejś zasady, złamaniem „na chwilę” obowiązujących na czas nieokreślony regulacji. Istotę problemów związanych z takimi ustawami świetnie oddaje cytat ze zdania odrębnego zgłoszonego do wyroku w sprawie tzw. waloryzacji kwotowej, czyli ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118 ( sygn. akt K 9/12 ) sędzi M. Gintowt – Jankowicz. Argumentowała ona w kontekście uznania ustawy epizodycznej za zgodną z Konstytucją tak: Pragnę wyrazić zaniepokojenie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego może przyczynić się do nadużywania przez ustawodawcę już nazbyt pochopnie wykorzystywanych ustaw epizodycznych. Wyrok ten stanowi przyzwolenie dla prawa nieprzemyślanego, nietrwałego, naruszającego prawa jednostek. Konstytucja nie przewiduje wartości w postaci „epizodyczności”. Wprost przeciwnie, demokratyczne państwo prawne urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej powinno opierać się na trwałych fundamentach. Podpisuję się pod tymi słowami. Niestety formalne wprowadzenie nowych pojęć – przepisów epizodycznych i ustaw epizodycznych do ZTP „pomoże” tylko w deprecjacji jednej z podstawowych wartości każdego systemu prawa – trwałości i pewności regulacji.

Jestem głęboko przekonany, że w praktyce legislacyjnej niezwykle trudnym zadaniem będzie kwestia identyfikacji przepisów epizodycznych. Przywołana wyżej definicja w 100% pokrywa się z definicją przepisów przejściowych. Każdy klasyczny przepis przejściowy wprowadza odstępstwa od określonych przepisów i jego zakres albo okres obowiązywania jest wyraźnie określony. Nie widzę żadnego szczególnego wyróżnika w dodawanych w § 29a i §29b, pozwalającego wyodrębnić przepisy epizodyczne. To, czy przepis ma charakter przejściowy albo epizodyczny, jeżeli znajduje się on tak jak przewiduje projekt wśród przepisów przejściowych i dostosowujących, będzie niezwykle trudno ustalić. Powstaje tylko pytanie po co? Żeby, jak obecnie, nie „rozpychać” przepisów merytorycznych ustaw regulacjami czasowymi. Nie wierzę, że zmiana spowoduje, że corocznymi tzw. ustawami okołobudżetowymi nie będzie się dodawało incydentalnych (w moim rozumieniu – przejściowych) przepisów zmieniających na kolejne lata zasady finansowania niektórych zadań publicznych.

Na koniec wypada odnieść się do znaku zapytania postawionego w tytule wpisu. Użyłem go trochę prowokacyjnie. Uzgodnienia projektu rozpoczęły się dokładnie 26 listopada 2014 r. i jeszcze się nie skończyły. Jeśli prace nad projektem zakończą się ogłoszeniem w Dzienniku Ustaw to nastąpi zapewne w szybkim tempie, pod presją czasu. We wpisie z 11 sierpnia traktującym przede wszystkim o głównej bolączce legislatorów – braku czasu – pisałem, że legislacyjny urobek wielokroć powstaje w czasowym dyskomforcie, a mimo to efekt pracy legislatorów jest całkiem dobry. Liczę, że tak będzie i w tym przypadku.

 

WZ