Ustawa o osobach starszych – regulacyjny uwiąd, czyli „beznormatywność” w prawie czystej postaci.

Nowa kadencja Sejmu rozpoczęta i pojawił się nawet pierwszy projekt ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (druk nr 6), który sam w sobie mógłby stanowić przedmiot kilku „mięsistych” wpisów ale ponieważ rzecz jest ultrapolityczna, wypada z zakresu moich blogowych rozważań.

Póki co, wracam więc do końcowych osiągnięć regulacyjnych Sejmu VII kadencji – ustawy z dnia 11 września 2015 r. o osobach starszych (Dz. U. poz, 1705) ogłoszonej 26 października, z datą wejścia w życie wyznaczoną na 1 stycznia 2016 r. Dlaczego ta ustawa zasłużyła sobie na wpis o tak wiele i jednoznacznie mówiącym tytule? Otóż jest to spektakularny przykład naruszenia fundamentalnych zasad tworzenia prawa w naszym systemie prawnym.

Zacznijmy od spraw widocznych gołym okiem. Ustawa liczy sobie całe siedem artykułów, w tym ten o wejściu w życie i spokojnie można ją zmieścić na jednej stronie A4. Owa szczupłość regulacji, w niektórych przypadkach byłaby chwalebna, więc co mi nie pasuje? Po prostu, tej ustawy nie powinno być. Nie powinna się przydarzyć ciału ustawodawczemu, nawet pod koniec kadencji w ferworze przedwyborczej gorączki legislacyjnej (o problemie traktuje wpis z 11 sierpnia W upale o legislacji). Ta ustawa wystawia na szwank instytucję ustawy, jako najważniejszego po Konstytucji źródła prawa, zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące. Źródła prawa regulującego sprawy najważniejsze z punktu widzenia wolności i praw obywatelskich. Źródła prawa, zastrzeżonego do regulowania najistotniejszych spraw społecznych i gospodarczych. Ustawa o osobach starszych nie spełnia tych kryteriów. Sam tytuł jeszcze tego nie przesądza. Po samym tytule możnaby przypuszczać, że oto ustawodawca, uznając doniosłość problemów związanych z żywotem ludzi w podeszłym wieku, postanowił kompleksowo ustawowo je uregulować. Albowiem, jak stanowi § 2 Zasad techniki prawodawczej, ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny. Oczywiście, biorąc pod uwagę objętość przepisów ustawy z dnia 11 września, nie wypełniono tej dyrektywy. Co zatem ona zawiera. Zgodnie z art. 1 ustawa określa zakres monitorowania i przedstawiania informacji o sytuacji osób starszych, podmioty uczestniczące w realizacji tego zadania oraz źródła jego finansowania. Czyli góra urodziła mysz. Trzeba całej, odrębnej ustawy, żeby uregulować czysto logistyczną procedurę „monitorowania i przedstawiania informacji”. Najważniejsze organy administracji rządowej, a to, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie mają „monitorować”, tak jakby to nie wynikało już z innych obowiązujących przepisów. Sejm i Senat, z całym szacunkiem dla problemów osób starszych, nie mają nic innego roboty jak „przerabiać” 158. informację o czymś tam.

Uwaga trzymajcie się: Informacja Rady Ministrów podawana jest do wiadomości publicznej (art. 5 ust. 3); na to też trzeba było ustawy. I jeszcze jedna niezwykle ważna norma wypełniająca zakres przedmiotowy ustawy: Monitorowanie sytuacji osób starszych oraz przygotowanie informacji … jest finansowane z budżetu państwa (art. 6 ust. 4).

Mówiąc bez ogródek, ustawa o osobach starszych to nieporozumienie, akt który jest normatywną wydmuszką, legislacyjnymi plewami (czyżby nowy termin z moim copyright?), niezasługującymi na regulację ustawową. Mam nadzieję, że taka ustawa się już nigdy nie przydarzy, nie obniży rangi materii ustawowej i powagi parlamentu. Szczęściem moim byłoby jej uchylenie w okresie vacatio legis.

 

WZ

Zasady techniki prawodawczej znowelizowane – rzutem na taśmę.

Przedostatni wpis, dotyczący nowelizacji ZTP, również odwoływał się do terminologii sportowej. Zastanawiałem się czy prace na projektem, ciągnące się blisko rok, zakończą się finiszem, czyli ogłoszeniem w Dzienniku Ustaw. I oto stało się dzisiaj. Pod pozycją nr 1812 ogłoszono rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2015 r.

zmieniające rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” .

Tak, w tytule tego wpisu jest złośliwość. Uważam, że nie powinna być ta sprawa załatwiana w takim stylu, na ostatnią chwilę, Zasady techniki prawodawczej jako wzorzec stanowienia prawa powinny zmieniane bez odium czasowego dyskomfortu, „dopychania” na siłę, w ostatnim możliwym momencie. I pewnie moje rozżalenie byłoby mniejsze gdyby nowelizacja zawierała zmiany drobne i niekontrowersyjne. Ale tak nie jest. We wpisie z 9 października przedstawiłem swoje ogólne i najważniejsze zastrzeżenia do zmian będących jej przedmiotem. Będę – jeśli czas pozwoli – jeszcze wielokrotnie szczegółowo analizował poszczególne zmiany zawarte w nowelizacji. Dzisiaj, na początek, zacznę od końca, czyli od mojego ulubionego tematu – przepisów przejściowych. Albowiem rozporządzenie z dnia 5 listopada przepis przejściowy zawiera. Brzmi on następująco:

  • 2. Do projektów aktów prawnych podlegających uzgodnieniom, które przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia zostały skierowane do uzgodnień, a w przypadku projektów aktów prawnych niepodlegających uzgodnieniom – które przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia zostały skierowane do podpisu, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Po pierwsze, moim zdaniem jest on zbędny. Skoro ZTP są zbiorem dyrektyw jak formułować projekty aktów normatywnych (redagować przepisy prawa) to legislatorzy powinni sami rozstrzygać, które z tych dyrektyw stosować w odniesieniu do konkretnego projektu aktu normatywnego będącego w danym etapie procesu legislacyjnego.

Po drugie, nieprecyzyjny i niepełny jest jego zakres. Ani obecna treść ZTP, ani treść po zmianie nie posługuje (!) się pojęciem „aktu prawnego” (z wyjątkiem przywoływania tytułu ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych). Adresaci tego przepisu mają także prawo nie wiedzieć, co autor miał na myśli używając pojęcia „uzgodnień”. Ja wiem, że chodzi o uzgodnienia międzyresortowe w rządowym procesie legislacyjnym, ale kwestie te nie są regulowane na poziomie ustawowym, a znajomość procedur rządowych powszechną aż tak nie jest. Poza tym jaką regułę intertemporalną przyjęto dla „projektów aktów prawnych” innych niż rządowe”.

Po trzecie, zwracam uwagę na niewątpliwy paradoks. Znaczna część zmian jest jedynie usankcjonowaniem jednolitej, powszechnie przyjętej praktyki, która w paru przypadkach jest niezgodna z literalnym brzmieniem obecnie obowiązujących przepisów ( np. §96 ust. 4 lub §126 ust. 1). Czy rzeczywiście legislator pracujący nad rządowym projektem ustawy, będącym już po uzgodnieniach, ma 1 marca 2016 r. stosować Zasady techniki prawodawczej w starym brzmieniu i zmienić odnośnik nowelizacyjny, wpisując w nim metryczki jak expressis verbis wymaga tego obecnie obowiązująca treść § 96 ust. 4. Pytanie jest retoryczne i ma podkreślić jedynie zbędność opisywanego przepisu przejściowego.

To tyle na początek, od końca. Póki co, od północy przechodzimy – i to będzie ostatnia złośliwość na dzisiaj – w przydługi okres vacatio legis.

 

WZ