Czas mija szybko. Za dwa tygodnie upływa vacatio legis nowelizacji Zasad techniki prawodawczej. O tej zmianie pisałem we wpisach z 9 października i 6 listopada ubiegłego roku – głównie w kontekście wątpliwości jakie mam, w związku z niektórymi regulacjami zawartymi w tej nowelizacji. Odgrażałem się też, że do tematu wrócę. Czynię to więc, zaczynając znowu trochę od końca.
Wielokrotnie narzekałem na brak profesjonalizmu twórców aktów prawa miejscowego (APM). Wytykałem błędy i wskazywałem żenujące przykłady, udowodniając niski poziom legislacji samorządowej. Stan ten ma wiele złożonych przyczyn, w tym także obiektywnych. Jedną z takich przyczyn jest niedostatek i niespójność przepisów regulujących zasady tworzenia aktów prawa miejscowego. Z pełną wyrazistością odzwierciedla to treść przepisów Zasad techniki prawodawczej odnoszących się APM i to zarówno w treści jeszcze obowiązującej jak i tej od 1 marca 2016 r.
Obecnie obowiązująca treść § 143 (a nowelizacja nic w tym zakresie nie zmienia) nakazująca stosować do APM przepisy działu VI zawierającego przepisy dotyczące projektów aktów o charakterze wewnętrznym oraz działu V dotyczącego projektów rozporządzeń, budzi wątpliwości systemowe i legislacyjne. APM należą do konstytucyjnie określonego, zamkniętego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. To źródło prawa, zgodnie art. 94 Konstytucji, może być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powinny się więc do nich stosować wyłącznie przepisy (dyrektywy ZTP) dotyczące ustaw i rozporządzeń. Akty prawa wewnętrznego obowiązują przecież tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty.
Już obecnie (a po zmianie jeszcze bardziej) odesłanie do odpowiedniego stosowania do projektów APM przepisów działu VI ma znaczenie normatywne niewielkie, żadne lub wręcz prowadzące do sprzeczności. Oto praktyczny skutek omawianego odesłania w odniesieniu do poszczególnych przepisów działu VI:
- 133 – ogólny przepis o podstawach prawnych uchwał Rady Ministrów i zarządzeń wydawanych przez inne podmioty – brak znaczenia normatywnego w odniesieniu do APM, mogą one być wydane tylko na podstawie ustawy i wynika to bezpośrednio z Konstytucji (cytowany wyżej art. 94),
- 134 – stanowiący, że podstawą prawną uchwał i zarządzeń mogą być „klasyczne” przepisy upoważniające oraz przepisy wyznaczające zadania i kompetencje danego podmiotu – stosowanie „odpowiednio” do APM tego paragrafu prowadzi do oczywistej sprzeczności z art. 94 Konstytucji, gdyż przewiduje, że podstawą APM może być przepis wyznaczający zadania lub kompetencje, a więc przepis niezawierający szczególnego upoważnienia do wydania przepisów upoważniających. Organy samorządowe nagminnie przywołują jako podstawy prawne APM różne przepisy, w tym zwłaszcza ustrojowe i kompetencyjne. Rady gmin w szczególności powołują art. 7 (zadania gmin) i art. 18 (kompetencje rady gminy) ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie jest z powiatami. Literalnie wszystko się zgadza, bo jest zgodne z § 134 pkt 2 ZTP. Nota bene, taka „rozszerzona” podstawa prawna stanowi też „podłoże” do wykraczania poza właściwe upoważnienie ustawowe (liczne rozstrzygnięcia nadzorcze i sądowe). Dodatkowo, w tym kontekście należy zwrócić uwagę, iż nowela uchyla § 142, który w ust. 2 stanowi, że APM stanowione są „na podstawie przepisów upoważniających”, co może prowadzić do rozszerzania praktycznego stosowania dyrektywy zawartej w § 134 pkt 2.
- 135 – nakazający umieszczać w APM wyłącznie sprawy wynikające z przepisu upoważniającego lub przepisu określającego zadania i kompetencje – uwagi jak wyżej; z odesłania zawartego w § 143 wynika też, że do APM stosuje się § 115 dotyczący rozporządzeń i to jest norma właściwa do APM – przepisów powszechnie obowiązujących,
- 136 – zakazujący umieszczania przepisów niezgodnych z innymi aktami powszechnie obowiązującymi – jest uchylany ale i tak do APM stosuje się odpowiednio § 115 z działu V,
- 137 – zakaz powtarzania przepisów z innych aktów – odesłanie do tego przepisu „nakłada” się na odesłanie do § 118 dotyczącego rozporządzeń,
- 138 – dopuszczenie wydania jednej uchwały i zarządzenia na podstawie kilku przepisów oraz wydania kilku uchwał i zarządzeń na podstawie jednego przepisu – odesłanie do tego przepisu „nakłada” się na odesłanie do przepisu § 119; powstaje sprzeczność, którą biorąc pod uwagę charakter prawny APM, należy rozstrzygnąć na korzyść odpowiedniego stosowania § 119 jako właściwego z punktu widzenia opracowywania aktów normatywnych powszechnie obowiązujących,
- 139 – jak wyżej; „nałożenie” następuje z § 121,
- 140 – określający rodzaje aktów prawa wewnętrznego – jedyny przepis, do którego odesłanie pozornie ma charakter normatywny ale jest zbędne; forma APM wynika zawsze z przepisu szczególnego ustawy.
Jak widać odesłanie do odpowiedniego stosowania do projektów APM przepisów działu VI jest albo zbędne albo prowadzi do sprzeczności systemowych i konstytucyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę, moim zdaniem, § 143 powinien brzmieć:
- 143. Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1–7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych – również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Niestety 1 marca 2016 r. nie będzie datą, od której nastąpi wzrost poziomu samorządowej legislacji, chyba że nastąpi to z innej przyczyny niż zmiana ZTP.
WZ