Nowelizacja Zasad techniki prawodawczej – zmiany nieoczywiste ale ważne dla praktyki legislacyjnej.

Przedstawiciel firmy, w której nająłem się do przeprowadzenia szkolenia, prezentując ostatnio moją sylwetkę przedstawił mnie uczestnikom szkolenia między innymi jako „publicystę”. Piszę w cudzysłowie jako cytat, bo powiedziane było to całkiem na poważnie. Zakładam, że zasłużyłem sobie na to tym blogiem. Mało tego, miałem też sygnały, że czytelnicy niepokoją się kiedy zbyt długo nie pojawia się nowy wpis. Przyjmijmy więc, że wiosna mnie w tym zakresie uaktywni.

Minęły trzy tygodnie obowiązywania Zasad techniki prawodawczej po zmianie, która weszła w życie 1 marca. Być może niektórzy nie wiedzą jeszcze, że pojawił się już tekst jednolity w Dzienniku Ustaw pod pozycją 283. Analizuję wprowadzone zmiany, odkrywam ich konsekwencje. Nie wszystkie są oczywiste na pierwszy rzut oka. Niektórymi jestem wstrząśnięty, a niektórymi zmieszany (że nie „załapałem” ich istoty) Dzisiaj omówię dwie zmiany z drugiej z wyżej wymienionych kategorii.

Nowelizacja wprowadziła wiele nowości dotyczących odnośników.

  • Wprowadzono pewną systematyzację „materii odnośnikowej” przesądzając w nowej treści § 163, że dotyczy on wszystkich odnośników, a nie jak przedtem tylko odnośników do przepisu.
  • Przesądzono kolejność odnośników, jednoznacznie określając, że odnośnik nowelizacyjny należy umieszcza się jako drugi, jeżeli w tytule jest także odnośnik „europejski”.
  • Dopuszczono nowelizację odnośnika, wcześniej niedopuszczalną.
  • W dodanym paragrafie 19a określono szablony odnośników „europejskich”, czy też „implementacyjnych”. Podkreślić jednak trzeba, że katalog zaproponowanych tam szablonów jest niepełny i nie obejmuje np. przypadku odnośnika informującego o notyfikacji na podstawie przepisów o krajowym systemie notyfikacji norm i aktów prawnych (notyfikacja techniczna).
  • I w mojej ocenie najważniejsza zmiana, bo wyżej wymienione, są po prostu konsekwencją dotychczasowej praktyki legislacyjnej. Otóż jak wynika z dodanego § 19b w tytułach ustaw, które zawierają przepisy zmieniającelub uchylające inne ustawy, po określeniu przedmiotu ustawy „zamieszcza się odnośnik, w którym podaje się odrębnie tytuły ustaw zmienianych lub uchylanych”. (Do tej pory w odnośniku nowelizacyjnym podawano jedynie tytuły ustaw zmienianych.)

Mimo doprecyzowania wielu szczegółów dotyczących odnośnika nie podano szablonu redakcyjnego odnośnika nowelizacyjnego. Do tej pory był on jednak w zasadzie jednolicie formułowany. Moim zdaniem nowa formuła odnośnika nowelizacyjnego w przypadku ustaw zawierających przepisy nowelizujące i przepisy uchylające powinna wyglądać jak poniżej:

1)    Niniejszą ustawą:

1) zmienia się ustawy: ustawę z dnia …., ustawę z dnia …, ustawę z dnia …, ustawę z dnia …, ustawę z dnia …,

ustawę z dnia …, ustawę z dnia … oraz ustawę z dnia …;

2) uchyla się ustawy: ustawę z dnia …, ustawę z dnia …oraz ustawę z dnia ….

 

I jeszcze jedna zmiana, której konsekwencje nie były dla mnie oczywiste, a wiem, że inni też mieli problem z jej właściwą interpretacją. Otóż nowa treść § 158 ust. 7, uwzględniając obecny stan prawny, wyeliminowała oznaczanie numeru dziennika urzędowego przy formułowaniu adresu publikacyjnego („metryczki”) aktu normatywnego. Nie sądziłem, że nowa zasada stosuje się do aktów z przed 2012 r., nieposiadających tekstu jednolitego opublikowanego po 1 stycznia 2012 r. Tymczasem intencją zmiany było to aby w każdym przypadku pisać jedynie pozycję w dzienniku, nawet wtedy gdy akt jest np. z 2007 r. nie był nowelizowany albo nowelizacja była ogłoszona przed 2012 r. Na dowód, link do świeżutkiej pozycji 379 w Dz. U. Spójrzcie na odnośnik 1 i metryczkę ustawy, do której się odnosi. Czyli nie: ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173) tylko ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. poz. 173).

Naprawdę byłem lekko wstrząśnięty i zarazem trochę zmieszany, że nie wpadłem sam na taką interpretację omawianej zmiany.

 

WZ

Nowelizacja Zasad techniki prawodawczej weszła w życie.

Trudny to czas dla mnie. Ćwiczę właśnie w praktyce konsekwencje pytania jakie postawiłem sobie w pierwszym wpisie tego bloga. Czy legislacja może wybić się na niezależność? Cóż, pytanie to postawiłem z pełną świadomością, że odpowiedź nie jest prosta i sprawdzenie tego na własnej skórze może być doświadczeniem trudnym. Będę sprawdzał dalej.

Po blisko czternastu latach od wejścia w życie Zasad techniki prawodawczej z 2002 r. wchodzi w życie ich nowelizacja. Zmiana jest niebagatelna – § 1 rozporządzenia nowelizującego liczy 85 punktów, podczas gdy ZTP składały się dotychczas ze stu sześćdziesięciu trzech paragrafów. W pracach nad projektem pojawił się nawet postulat aby ze względu na zakres zmian wydać zupełnie nowe Zasady techniki prawodawczej. W swej masie zmian jest dużo, ale czy są one zasadnicze i głębokie – nie.

W mojej ocenie większość zmian ma charakter porządkujący lub doprecyzowujący. Bo jakże inaczej traktować korekty w § 8 czy § 82 albo zmianę sformułowania „wygaśnięcie mocy obowiązującej” na sformułowanie „utrata mocy obowiązującej”. Znaczna część zmian jest jedynie literalnym usankcjonowaniem jednolitej praktyki legislacyjnej – np. zmiany w dziale III dotyczącym tekstu jednolitego, czy wprowadzenie nowej jednostki redakcyjnej – podwójne tiret. W większości przypadków ten kto do tej pory praktycznie uprawiał legislację nie będzie miał problemów z dostosowaniem się do tych „nowości”.

Jedynie kilka zmian jest autentyczną nowością normatywną. Są też niestety zmiany, które jak podejrzewam, będą różnie interpretowane przez adresatów i co do których nie wiadomo jak się ukształtuje się praktyka.

Oto takie zmiany i pytania jakie u mnie wywołują.

  • § 1 pkt 9 i 15 noweli w zakresie dotyczącym § 26 i § 35, czyli przepisów ustrojowych i dostosowujących (przeniesienie zwrotu o utworzeniu do przepisów dostosowujących). Czy w końcu na szkoleniach i zajęciach z ZTP, które prowadzę przestanie padać pytanie: Czy i gdzie powinno pisać się zwrot „tworzy się …”? Czy praktyka w tym względzie ujednolici się?
  • § 1 pkt 10 noweli – dodanie nowego rodzaju przepisów – przepisów epizodycznych i liczne konsekwencje w treści ZTP z tym związane. Powtórzę tylko za moim wpisem z 9 października ubiegłego roku. Czy nowy rodzaj przepisów „przyjmie się” w praktyce? Czy legislatorzy będą je prawidłowo identyfikowali i umiejscawiali?
  • § 1 pkt 11 i 12 noweli w zakresie nakazującym formułować przepisy przejściowe również w przypadku gdy przedmiotem ich rozstrzygnięcia ma być stosowanie przepisów nowych, z zaleconym schematem: „W sprawach … stosuje się art. … (oznaczenie przepisu nowej ustawy)”. Czy spowoduje to wysyp niepotrzebnych przepisów stwierdzających wg cytowanego schematu, że pod rządami nowego prawa stosuje się nowe prawo. Czy może ukształtuje dobrą praktykę potwierdzania stosowania nowego prawa do spraw z przed dnia wejścia w życie nowej ustawy tylko wtedy, gdy rzeczywiście jest to niezbędne?
  • § 1 pkt 44 noweli zmieniający § 87 w zakresie dotyczącym niewielkich zmian w przepisach, dopuszczający stosowanie techniki zastępowania, dodawania i skreślania pojedynczych wyrazów bez nadawania nowego brzmienia jednostce redakcyjnej, w której się one znajdują. Jak będzie interpretowana ta dyrektywa w praktyce legislacyjnej? Czy powrócimy do stanu z przed 2002 roku kiedy ustawy wyglądały jak misterna koronka?
  • § 1 pkt 76 i 77 wprowadzające zmiany w obrębie działu VII dotyczącego aktów prawa miejscowego, co do których – jeszcze publikując ostatni wpis – byłem przekonany że zmiany dotyczące tego działu mają charakter czysto porządkujący (uchyla się jedynie „beznormatywny” par. 142 i dokonuje zmiany w par. 143 rozszerzając odpowiednie stosowanie na rozdział 1 z działu I). Tymczasem jak mnie uświadomiono ich intencją jest wyłączenie z zakresu regulacji ZTP aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. I znowu – jaka będzie praktyka? Jak będą traktować ZTP organy nadzoru i sądy administracyjne?

Niestety nie wszystkie powyższe pytania są retoryczne. Czuję, że niektóre sygnalizowane problemy mogą wywoływać rozbieżności w praktyce legislacyjnej, choć ich rzeczywistą wagę pewnie subiektywnie przeceniam. Poza tym, na szczęście Zasady techniki prawodawczej są przede wszystkim zespołem reguł (dyrektyw) wskazujących jak poprawnie konstruować akty normatywne, włączać je do systemu prawa i eliminować z niego. Ponad nimi stoją zasady prawidłowej legislacji, określoności przepisów prawa i inne konstytucyjne i systemowe zasady dotyczące tworzenia prawa i jego interpretowania To dzięki nim legislator może rozstrzygnąć w konkretnym przypadku każdą wątpliwość.

 

WZ