Legislacja w służbie budżetu – rzecz o przepisach art. 50 ust. 1a-1c i 4-8 ustawy o finansach publicznych.

Opublikowano: czwartek, 07, kwiecień 2016 12:17

Legislacja zajmuje się stanowieniem prawa – norm do bezwzględnego (zazwyczaj) stosowania przez adresatów przepisów. Przepisy są stanowione po to, żeby wywrzeć określony skutek społeczny lub gospodarczy. Nic bardziej nie deprecjonuje prawa jak przepisy, które są stosowane wybiórczo czy normy, które prowadzą do skutków nieracjonalnych lub sprzecznych z innymi przepisami. Takimi przepisami są przepisy przywołane w tytule wpisu.

Już dawno o nich chciałem napisać albowiem niezmiennie budzą one we mnie bunt, zażenowanie, a czasem rozbawienie. Wprowadzone zostały z dniem 1 stycznia 2011 r. ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1726). Promulgację przywołuję już bez numeru zgodnie z nową modłą, o której pisałem w poprzednim wpisie. Rzeczone art. 50 ust. 1a-1c i 4-8 wprowadziły, zasadę, że w przyjmowanych przez Radę Ministrów projektach ustaw, których skutkiem finansowym może być zmiana poziomu wydatków jednostek sektora finansów publicznych w stosunku do wielkości wynikających z obowiązujących przepisów, określa się w treści projektu maksymalny limit tych wydatków wyrażony kwotowo, na okres 10 lat budżetowych wykonywania ustawy, oddzielnie dla każdego roku. Zasady tej nie stosuje się do niektórych wydatków sztywnych oraz wydatków na świadczenia z zabezpieczenia społecznego oraz o charakterze socjalnym. Każdy projekt rządowy powinien więc zawierać 10-letnią projekcję wydatków w rozbiciu na poszczególne lata i na budżet państwa, jednostki samorządu terytorialnego oraz pozostałe jednostki sektora finansów publicznych. Nadto, ustawa o finansach publicznych wymaga wprowadzenia mechanizmów korygujących na wypadek gdy nastąpi przekroczenie albo zagrożenie przekroczenia limitu na dany rok. Mechanizmy korygujące to limitowanie świadczeń, ustalenie kryterium dochodowego, podniesienie istniejącego kryterium uprawniającego do nabycia świadczeń lub obniżenie wydatków administracyjnych. Ustawa nakazuje określenie organu właściwego do wdrażania mechanizmów korygujących.

Stosowanie powyżej opisanych regulacji nastręcza w praktyce szereg problemów i wątpliwości stawiających pod znakiem zapytania sens ich obowiązywania, w kontekście celu dla jakiego zostały one przyjęte.

Obowiązek określania limitów wydatków dotyczy tylko projektów rządowych; prezydenckie, senackie i poselskie nie muszą zawierać limitu wydatków. Regulację łatwo więc „ominąć” bez narażania się na jakiekolwiek skutki prawne. Poza tym i tak największe wydatki budżetowe emerytury, pomoc społeczna, świadczenia rodzinne, a ostatnio świadczenia wychowawcze, są poza limitowaniem.

Istnieją prawne i praktyczne trudności w określaniu limitu wydatków w stosunku do samorządu terytorialnego. Jeśli jakieś nowe zadanie zostanie wyznaczone samorządowi, to za tym powinny iść odpowiednie środki, a samorząd ma zagwarantowaną samodzielność w ich wykonywaniu. Poza tym, jak agregować i rozliczyć wydatki gmin, powiatów i województw? Rzadko widywałem samorządowe limity wydatków.

Przewidziane w ustawie mechanizmy korygujące w większości wypadków mogą być wątpliwe z punktu widzenia konstytucyjnego, Jak organ właściwy do wprowadzania mechanizmu, zazwyczaj minister, ma limitować świadczenia przyznane ustawą albo wprowadzać kryterium dochodowe dla uprawnionych – to rozwiązanie prima facie niekonstytucyjne. Najczęściej ustawodawca ogranicza się do przewidzianego w art. 50 ust. 4 pkt 3 obniżenia kosztów wykonywania zadań publicznych poprzez ograniczenie kosztów administracyjnych, które w skali całych wydatków mają zazwyczaj mały udział. W praktyce mechanizm korygujący jest częstokroć iluzoryczny.

W efekcie w ustawach pojawiają się kuriozalne przepisy o limitach wydatków, jak art. 130 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o pracy na morzu

Art. 130. 1. W latach 2016–2025 maksymalny limit wydatków budżetu państwa będący skutkiem finansowym ustawy wynosi w:

1)        2016 r. – 48 300,00 zł;

2)        2017 r. – 1 400,00 zł;

3)        2018 r. – 1 400,00 zł;

4)        2019 r. – 1 400,00 zł;

5)        2020 r. – 48 300,00 zł;

6)        2021 r. – 1 400,00 zł;

7)        2022 r. – 1 400,00 zł;

8)        2023 r. – 1 400,00 zł;

9)        2024 r. – 48 300,00 zł;

10)      2025 r. – 1 400,00 zł.

  1. W przypadku przekroczenia lub zagrożenia przekroczenia przyjętego na dany rok budżetowy maksymalnego limitu wydatków, o których mowa w ust. 1, zostaną zastosowane mechanizmy korygujące, polegające na racjonalizacji wykonywania działań.
  2. Organem właściwym do monitorowania wykorzystania limitu wydatków, o którym mowa w ust. 1, oraz wdrożenia mechanizmów korygujących, o których mowa w ust. 2, jest minister właściwy do spraw gospodarki morskiej.

 

Ustawodawca zajmując się niebłahymi kwotami (całe 1400 zeta w siedmiu z dziesięciu lat) nakazuje stosować mechanizm polegający na racjonalizacji (!) wykonywania zadań. Pierwsze pytanie, czy racjonalizacja ma nastąpić od momentu zagrożenia przekroczenia czy od momentu faktycznego zagrożenia. Do wyboru do koloru; adresat może rzucić monetą. Tak czy inaczej, przed tym momentem nie ma ustawowego obowiązku racjonalizacji wykonywania zadań? Chyba nie potrzeba lepszego dowodu na nieracjonalność omawianych przepisów ustawy o finansach publicznych.

Za jakiś czas, o ile omawiane przepisy nie zostaną szczęśliwie uchylone, czekają nas jeszcze większe dylematy i legislacyjna woltyżerka. Otóż art. 50 ust. 1c stanowi: Rada Ministrów przedstawia Sejmowi, trzy lata przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1a, projekt zmiany ustawy określającej maksymalne limity wydatków jednostek sektora finansów publicznych, wyrażone kwotowo, na kolejnych 10 lat budżetowych wykonywania ustawy. Czyli, jak obliczam, za rok (pierwsze limity wydatków pojawiły się w 2011 r.) powinny się pojawić pierwsze nowelizacje przepisów zawierających limity wydatków. To jest absurd. Jak to robić kiedy ustawa została zmieniona od czasu wejścia w życie piętnaście albo więcej razy. Zmieniono zakres zadań, właściwość organów. Jak i po co zmieniać takie przepisy w ustawach nowelizujących, których jest gross. Nie ogarniam tego moją wyobraźnią

Na koniec sięgnę do źródeł – uzasadnienia projektu ustawy, która wprowadziła omawiane przepisy w art. 50, gdzie stwierdzono że, dążąc do wzmocnienia samodyscypliny fiskalnej autorów projektów ustaw generujących skutki finansowe, w ust. 1a zaproponowano, aby w treści projektu ustawy przyjmowanej przez Radę Ministrów zostały określone maksymalne limity wydatków jednostek sektora finansów publicznych, wyrażone kwotowo. Cel określono tyleż górnolotnie, co nie do końca adekwatnie. Zamiast podniesienia samodyscypliny zestresowano raczej autorów rządowych projektów, bo moje doświadczenie wskazuje, że w wielu przypadkach pozostaje wybór – udać, że nie zauważyli problemu albo opracować przepisy mające niewiele wspólnego ze zdrowym rozsądkiem.

 

WZ