Przepisy uchylające po nowelizacji Zasad techniki prawodawczej.

Za tydzień miną trzy miesiące od wejścia w życie nowelizacji ZTP. Można powoli konstatować, że mój pogląd dotyczący tego, iż liczba wprowadzonych zmian jest odwrotnie proporcjonalna do ich wpływu na praktykę legislacyjną był uzasadniony. Przegląd najświeższych projektów ustaw na stronach http://legislacja.rcl.gov.pl/ pokazuje, że projekty wyglądają prawie tak jak przed 1 marca. To co się rzuca w oczy, to brak numerów Dzienników Ustaw dla aktów opublikowanych przed 1 stycznia 2012 r. ale to już sygnalizowałem we wpisie z dnia 23 marca.

Omawiając zmiany w ZTP należy podkreślić, że największe zmiany nastąpiły w regulacjach dotyczących przepisów końcowych. Na szczególną uwagę zasługują w tym zakresie nowości dotyczące przepisów uchylających, a zwłaszcza:

1)    zawężenie zakresu przepisów uchylających;

2)    zmiana formuły redakcyjnej przepisu uchylającego niecałą ustawę.

 

Ad. 1. Poniżej treść § 39 ust. 1 i § 40 ust. 1, z zaznaczeniem wprowadzonych zmian:

  • 39. 1. W przepisie uchylającym wyczerpująco wymienia się ustawy lub poszczególne przepisy, które ustawa uchyla; nie poprzestaje się na domyślnym uchyleniu poprzedniej ustawy ani jej przepisów przez odmienne uregulowanie danej sprawy w nowej ustawie.
  • 40. 1. Przepisowi uchylającemu ustawę lub poszczególne jej przepisy nadaje się brzmienie: „Traci moc ustawa … (tytuł ustawy)” albo „W ustawie …. (tytuł ustawy) uchyla się art. …  .

Nadto skreślono § 42 traktujący o uchylaniu niektórych przepisów ustawy. Wynika z tego, że z zakresu pojęcia „przepisy uchylające” wyłączono sytuacje kiedy przepisy uchylają jedynie „kawałek” ustawy. Do tej pory miałem z takim przypadkiem problem. Bo przecież przepis uchylający poszczególne przepisy ustawy, to w istocie przepis zmieniający. Niezwykle trudno było znaleźć przepis uchylający tego rodzaju umieszczony w jednostce systematyzacyjnej zawierającej przepisy końcowe, a i tak nie były to przykłady do końca najwłaściwsze tak jak ustawa z dnia 25 listopada 2010 r. o Centralnym Ośrodku Badania Odmian Roślin Uprawnych , gdzie art. 21 jest przepisem uchylającym, choć tytuł rozdziału, w którym się on znajduje wprowadza niezły zamęt. Dzięki opisywanej zmianie część wątpliwości, co jest przepisem uchylającym, a co – zmieniającym przestanie być bezproduktywnym dylematem legislatora.

 

Ad. 2. Zmiana formuły redakcyjnej przepisu uchylającego niecałą ustawę będzie miała dużo większe skutki dla praktyki legislacyjnej.

Porównajmy treść § 41 ust. 2 –

przed :

  1. Jeżeli wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą niektórych przepisów uchylanej ustawy, wyraża się to zwrotem: „Traci moc ustawa ….. (tytuł ustawy), z wyjątkiem przepisów art. … (wyczerpująco wymienia się przepisy, które pozostają w mocy)”.

i po zmianie:

  1. Jeżeli w wyniku uchylenia jednostek systematyzacyjnych ustawy lub jej przepisów wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą tylko niektórych przepisów ustawy, w ustawie zamieszcza się przepis zmieniający, w którym wyczerpująco wymienia się uchylane jednostki systematyzacyjne ustawy lub jej przepisy, wyrażając to zwrotem: „W ustawie … (tytuł ustawy) uchyla się …”.

Jakie są różnice? Jak widać nowa treść posługuje się pojęciem „przepisu zmieniającego” dla określenia techniki uchylania niecałej ustawy i konsekwentnie mówi o uchyleniu w ustawie, a nie o utracie mocy ustawy, z wyjątkiem … . Czyli ustawa dalej jest w systemie (obrocie) prawnym, tylko w jej treści pozostają wyłącznie określone w przepisie zmieniającym przepisy (jednostki systematyzacyjne lub redakcyjne).

Intencją opisanej zmiany było uniknięcie „legislacyjnego pata” kiedy to uchylono ustawę, a w systemie „wiszą” jej pojedyncze przepisy, które nie wiadomo jak uchylić, skoro uchylona już jest cala ustawa.

Jak powinno to wyglądać w praktyce postaram się pokazać na przykładzie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w której art. 144 zapisano tak

Art. 144. Traci moc ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.5) ), z wyjątkiem art. 14, art. 15b ust. 1, w zakresie dotyczącym kartonów do gry bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23.

„Po nowemu” powinno to brzmieć:

Art. 96a. W ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.5) ), uchyla się rozdział 1, rozdział 2, z wyjątkiem art. 14, art. 15b ust. 1, w zakresie dotyczącym kartonów do gry bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23 oraz uchyla się rozdziały 3-7.

Trzeba zwrócić uwagę na następujące niuanse.

Jako numer artykułu wstawiłem 96a albowiem zgodnie z opisywaną zmianą to już nie jest przepis końcowy ale zmieniający i w pierwotnej wersji ustawy powinien być w innym miejscu – właśnie po art. 96, w rozdziale „zmiany w przepisach obowiązujących”.

Posłużyłem się oznaczeniami jednostek systematyzacyjnych rozdziałów, gdyby ustawa nie była podzielona rozdziały wyszłaby z tego dość skomplikowana „wyliczanka”.

Przy takiej technice dochodzi do pewnego „przekłamania” legislacyjnego – w grupie uchylanych przepisów znalazły się także metaprzepisy, czyli uchyliłem (?!) przepisy zmieniające i przepisy końcowe, w tym przepis o wejściu w życie ustawy zmienianej. Mam wątpliwość, czy to właściwa technika, choć literalnie zgodna z § 41 ust. 2

Koniec końców, jestem ciekaw jak opisywana zmiana przyjmie się w praktyce. (Może jakieś komentarze.) Na całe szczęście konieczność uchylania niecałej ustawy pojawia się niezwykle rzadko, a pokazany przykład tym bardziej powinien zniechęcać do takich kombinacji.

 

WZ

Wpis prawie jubileuszowy – garść refleksji.

Pobiłem niechlubny rekord tego bloga. O zgrozo, nie wpisywałem nic od ponad miesiąca. Nie tak miało być. Dziękuję tym, którzy mi o tym przypomnieli (No dobra, nie było ich dużo – całe trzy osoby ale to dla mnie wystarczająca motywacja.) Poza tym dzisiaj trzynastego piątek, a jak sam pisałem, w którymś z poprzednich wpisów w taki dzień przejawiam wzmożoną aktywność, uznając go za dobrą datę do załatwiania spraw, w tym zaległych i trudnych.

Wpis ma charakter prawie jubileuszowy albowiem 15 maja ubiegłego roku wkroczyłem na nową drogę życia zawodowego ruszając z działalnością Kancelarii legislacyjnej WZ. I od razu donoszę, że nie odpowiedziałem sobie i Wam do końca na pytanie postawione w pierwszym wpisie – Czy legislacja może wybić się na niezależność? Faktem jest, że przez rok utrzymywałem się z legislacji. Faktem jest także, że działałem całkowicie niezależnie. Ale jeszcze wiele przede mną. Do tej pory nie dbałem o marketing, nie narzucałem się ze swoją ofertą. Jedna rzecz prawie w ogóle nie „zagrała”. Nie udało mi się zachęcić do skorzystania z usług szkoleniowych w zakresie legislacji samorządowców, choć tutaj starałem się z większą intensywnością. (Będę się starał dalej innymi niż do tej pory narzędziami.)

Natomiast, potwierdziłem w praktyce właściwie wszystkie refleksje, podejrzenia i przewidywania jakie towarzyszyły mi przy starcie. Legislacja to terra incognita dla prawie całej reszty świata, w tym świata prawniczego. I to często na poziomie bardzo podstawowym. Nawet doświadczeni i uznani na rynku radcowie prawni, adwokaci, prawnicy korporacyjni nader często nie odróżniają ustępu od punktu (i nie przeszkadza im to), a wytłumaczenie niuansów w sposobie „odczytywania” ustawy nowej (matki) i nowelizacji to już mission impossible.

Jak przypuszczałem komentarzy do moich wpisów nie ma wiele. I to nie dlatego, że wszyscy się ze mną zgadzają (chociaż co do zasady się zgadzają) ale raczej dlatego, że większość moich odbiorców to jednocześnie urzędnicy. Zakładałem, iż nie będą oni (bo nie mogą) zbyt aktywni. Przy tej okazji kolejna refleksja. Nie wszyscy mieli łatwość rozmawiania ze mną jako przedsiębiorcą. Zdarzały się pytania, żartobliwe sugestie albo inteligentne figury retoryczne sprowadzające się ustalenia, czy aby ich autorzy nie rozmawiają z lobbystą. Zakładałem, że tak będzie – nie przeszkadza mi to. Nota bene, ciągle zadaję sobie pytanie, czy nie zarejestrować zawodowej działalności lobbingowej. To już ostatni kawałek działalności legislacyjnej, której nie przećwiczyłem na własnej skórze. Uczestnicy procesu legislacyjnego niebędący przedstawicielami władzy publicznej są zupełnie bezbronni wobec aspektów proceduralnych i spraw związanych legislacyjną stroną procesu prawodawczego, co pośrednio ogranicza ich merytoryczny wpływ projekty, którymi są zainteresowani.

 

Przez ten rok w legislacji wydarzyło się nadzwyczaj wiele. Punktami kulminacyjnymi było opublikowanie nowelizacji Zasad techniki prawodawczej i nieopublikowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pierwszej sprawie wypowiadałem się przed i po i będę się jeszcze wypowiadał omawiając niektóre zmiany. W sprawie drugiej też się wypowiadałem. To jest jeden z pozytywnych aspektów mojej niezależności, chociaż wcale nie cieszy mnie ta satysfakcja.

Boli mnie poziom legislacyjny projektów, które proceduje i przyjmuje parlament. Projekty „poselskie” nierzadko urągają podstawowym zasadom prawidłowej legislacji i za nic mają podstawowe techniki legislacyjne. Podstawą prawa jest jego stałość, uniwersalność stosowanych technik, zachowanie systemowych prawidłowości, ciągłość instytucji prawnych, wreszcie odporność na partykularyzmy i bieżące potrzeby polityczne. Wbrew mojej praktyce nie będę podawał przykładów. Po prostu stwierdzam, fakt i już.

Niestety efektem tego stanu będzie (już jest?) deprecjacja legislacji jako narzędzia tworzenia dobrego prawa. W tworzeniu projektów, zwłaszcza ustaw, muszą pomagać profesjonaliści – legislatorzy.

Pierwszego kwietnia minęło 20 lat od kiedy poważnie zajmuję się legislacją (1. 04. 1996 r. zostałem najęty do Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu). Od tego czasu ogólny poziom legislacji stale się podnosił. Stworzono może nie system ale wiele miejsc i narzędzi podwyższających poziom kompetencji redaktorów projektów aktów normatywnych. Ten dorobek zarzuca się, nie wykorzystuje się go, bo nie może być wykorzystany do projektów wątpliwych, z szeroko rozumianego, legislacyjnego punktu widzenia. Może to nawet lepiej, że dobre zmiany serwowane są w sosie własnym.

Co dalej? Będę dalej sprawdzał, czy legislacja może wybić się niezależność? W końcu się dowiem.

 

Najbliższy wpis w terminie krótszym niż ostatnio.

 

 

WZ