Podyplomowe Studia Legislacji Samorządowej – wpis promocyjny, niekomercyjny.

Za każdym razem kiedy piszę o legislacji samorządowej utyskuję na złą jakość aktów normatywnych stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie powątpiewam w możliwość realnej zmiany tego stanu rzeczy, gdyż oceniam, że jego przyczyny są złożone i leżą zarówno na płaszczyźnie systemowo-prawnej, jak i mentalnej.

Ostatnio w moich przemyśleniach i wnioskach pojawiają się jednak także wątki pozytywne, pozwalające optymistycznie patrzeć w przyszłość. Coraz więcej gmin i powiatów zaczyna stosować prawie prawidłowo Zasady techniki prawodawczej. Ba, można nawet w wojewódzkich dziennikach urzędowych wypatrzeć poprawne metryczki do ustaw.

Z czego samorządowcy mają czerpać dobre wzorce, by utrwalać dobre praktyki. Jest nawet sporo poradników dla redaktorów projektów samorządowych aktów normatywnych. Są gotowe wzorce w komercyjnych bazach tekstów prawnych, a także na różnych stronach i portalach internetowych. Są one jednak często niedoskonałe i utrwalają błędne praktyki. Przykładowo na stronach internetowych Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego umieszczono materiały pomocnicze dla opracowujących projekty aktów normatywnych pod zakładką: Działalność uchwałodawcza organów jednostek samorządu terytorialnego województwa łódzkiego . Materiał co do zasady jest niezły ale częściowo nieaktualny i zaleca np. w materiale dotyczącym nowelizacji używanie w poleceniu nowelizacyjnym formuły „§ … skreśla się” na równi z formułą „uchyla się § …”, a we wzorcowych projektach w metryczce ustawy z tekstem jednolitym używa skrótu „t.j.”, że o powoływaniu zbędnych przepisów w podstawach prawnych aktów prawa miejscowego nie wspomnę. (Dostęp do http://www.lodzkie.eu 24 06 2016 r.).

Cieszy każda inicjatywa mogąca podnieść poziom samorządowej legislacji, zwłaszcza gwarantująca zgodność ze standardami ustalonymi w Zasadach techniki prawodawczej. Od wielu lat obserwuję propozycje studiów podyplomowych skierowanych do osób zajmujących się legislacją samorządową, oferowanych przez niektóre szkoły wyższe. Nie jest tego dużo, biorąc od uwagę liczbę osób parających się redagowaniem samorządowych aktów normatywnych, i mam wrażenie, że poszczególne oferty nie utrzymują się zbyt długo na rynku edukacyjnym. Uczciwie też przyznaję, że nie mogę się wypowiedzieć co do ich poziomu i przydatności, bo nie miałem bezpośredniej styczności z tymi przedsięwzięciami ale zakładam, że jeżeli organizują je uznane ośrodki szkolnictwa wyższego zapewniają one właściwe nauczanie tajników legislacji samorządowej.

Czas przejść do meritum – nowopowstałych Podyplomowych Studiów Legislacji Samorządowej. Oferuje je Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Zielonogórskiego. Skierowane są do osób zajmujących się legislacją samorządową w praktyce, a ich program obejmuje kompendium wiedzy i umiejętności praktycznych, związanych ze stanowieniem prawa samorządowego. Bliższe szczegóły na stronie http://www.wpa.uz.zgora.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=95:podyplomowe-studia-legislacji-samorzadowej&catid=14&Itemid=127 . Nie będę ukrywał, że wśród prowadzących zajęcia na tych studiach znajduje się nazwisko Włodzimierz Zając, ale nie tylko z tego powodu pozwalam sobie na tak jawną prywatę. Pomysłodawcą i kierownikiem PSLS jest dr Maciej Kłodawski, którego miałem okazję poznać jako wnikliwego legislatora, a wśród pozostałych prowadzących zajęcia większość to osoby, które od wielu lat czynnie zajmują się legislacją w jej wymiarze praktycznym. Liczę, że jest to dobra gwarancja właściwych efektów kształcenia i studia przyczynią się choć trochę do podnoszenia jakości stanowionych przez samorząd aktów normatywnych.

Promuję więc, zapewniając, że nie chodzi o komercję, a poza tym zielonogórskie jest piękne i mam nadzieję, że będę musiał tam jeździć.

 

WZ

Załączniki w aktach prawa miejscowego – „nadużywana” technika prawodawcza.

Załącznik to narzędzie niezwykle pożyteczne przy opracowywaniu projektów aktów normatywnych ale powinno być wykorzystywane tylko wtedy, kiedy jego użycie jest rzeczywiście konieczne. Przypominam, że z § 29 Zasad techniki prawodawczej wynika, iż odesłania do załącznika znajdują się w przepisach merytorycznych i że w załączniku do aktu normatywnego zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Załącznik jest więc swoistym „przedłużeniem” przepisów merytorycznych, ich uzupełnieniem o elementy, które trudno umieścić bezpośrednio w treści artykułowanej (paragrafowanej). Załącznik pozwala zachować zwartość, zwięzłość i w konsekwencji czytelność przepisów.

Czy zawsze powyższe uwarunkowania są przestrzegane? Odpowiedź brzmi – oczywiście nie. Praktyka legislacyjna przyjęła, że przedmiotem załączników są także statuty, regulaminy i inne akty o charakterze ustrojowo-porządkowym. Być może ZTP powinny uwzględniać tę praktykę.

Z moich obserwacji wynika, że załączniki są „nadużywane” zwłaszcza w aktach prawa miejscowego, poprzez zamieszczenie w nich treści niespełniających warunków wynikających z § 29 ust. 2 ZTP. Zakres aktów prawa miejscowego ma różny charakter ale zawsze wykonawczy do ustaw. Zawierają one materię szczegółowo regulującą jakiś zakres spraw i nie ma problemu, jeżeli załącznik zawiera wzór formularza, skomplikowane tabele, czy grafikę. Tymczasem, w wojewódzkich dziennikach urzędowych nader często promulgowane są akty prawa miejscowego z załącznikami zawierającymi de facto przepisy merytoryczne będące przedmiotem danego aktu. Oto dwa przykłady:

  • uchwała Nr XX/111/2016 Rady Gminy Poronin z dnia 23 maja 2016 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społęcznych (pisownia oryginalna: WZ) z mieszkańcami Gminy Poronin ( Dz. Urz. Woj. Mał. poz. 3252 ),
  • uchwała nr XIX/140/16 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 13 maja 2016 r. w sprawie zasad i trybu nadawania tytułu „Honorowy Obywatel Miasta Mońki” ( Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 2262 ).

W jednym i drugim przypadku zdecydowano się na załączniki i w nich zamieszczono całe merytoryczne regulacje, ograniczając treść uchwały do odesłania do załącznika. W jednym i drugim przypadku załączniki podzielono na paragrafy i jednostki redakcyjne niższego rzędu, tak jak zwykłe przepisy merytoryczne. Dodatkowo załączniki posiadają załączniki zawierające właściwe dla załączników treści (wzory, formularze, grafika). Jest oczywiste, że „nadużyto” tu instytucji załącznika. Zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji, nadawania tytułu honorowego obywatela to materia, które ewidentnie powinna być przedmiotem przepisów merytorycznych zawartych bezpośrednio w uchwale, a nie w załączniku do niej. I naprawdę jest to praktyka dość częsta. Czasami zależna od „mody” panującej w danych okolicach dla przyjmowania uchwał na tej samej podstawie prawnej.

W związku z powyższym proponuję przestrzeganie prostej zasady, odnoszącej do każdego rodzaju aktu normatywnego. Jeżeli treść załącznika da się „zapisać” w paragrafach, ustępach, punktach, literach i tiret, to znaczy, że treść ta nie nadaje się na załącznik i trzeba ją po prostu umieścić w przepisach merytorycznych aktu.

Innym problemem związanym załącznikami w aktach samorządowych jest ich nowelizacja. Ze świecą szukać zgodnej z regułami techniki prawodawczej uchwały zmieniającej załącznik do innej uchwały. Zazwyczaj paragraf pierwszy takiej uchwały zaczyna się od formuły „W załączniku do uchwały …” albo „Załącznik nr 1 do uchwały ….  otrzymuje brzmienie:”, a zdarzają się i takie kurioza:

 

UCHWAŁA Nr XLIII/404/2013

RADY MIEJSKIEJ W KARCZEWIE

z dnia 3 września 2013 r.

w sprawie zmiany Statutu Gminy Karczew

( Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 9825 )

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.z 2013 r., poz. 594 ze zm.) uchwala się, co następuje:

  • 1. Zmienia się dotychczasową treść Statutu Gminy Karczew, w ten sposób, że otrzymuje on nowe brzmienie jak w załączniku do niniejszej uchwały.
  • 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Karczewa.
  • 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego.
  • 4. Z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały traci moc dotychczasowe brzmienie Statutu Gminy Karczew nadane uchwałą Nr XXIV/169/2008 Rady Miejskiej w Karczewie z dnia 19 czerwca 2008 r.

 

Tak to przyjęto i ogłoszono w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Porażający przykład legislacyjnej nieporadności i nieznajomości podstawowych zasad tworzenia prawa.

Nie będę już wspominał o umieszczaniu w załącznikach przepisów przejściowych do uchwał i innych defektach aktów samorządowej legislacji z załącznikami. Cały problem polega na tym, że zdaje się, wszystko to są nieistotne naruszenia prawa w rozumieniu przepisów samorządowych ustaw ustrojowych i nie ma podstaw do stwierdzania nieważności uchwał zawierających takie błędy. Jeśli tak, to „w temacie” załączników nie jest to obraz optymistyczny.

 

WZ