Przepis o wejściu w życie z vacatio legis określoną w dniach.

Dzisiaj znowu w konwencji nomen omen wakacyjnej. Piszę o łatwiźnie – przepisie o wejściu w życie, w którym wakacje ustawy określone są liczbą dni. To bodaj najczęściej stosowana technika prawodawcza, uznawana zarazem za najprostszą. Bo cóż prostszego od napisania, że „Ustawa wchodzi w życie po upływie … dni od dnia ogłoszenia.”. Tu nie ma żadnych niuansów, tu nie ma rozbieżności interpretacyjnych. Po co więc ten wpis? Jak zazwyczaj w legislacji, sprawa jest bardziej skomplikowana, niż na pozór mogłoby się wydawać. Widzę trzy problemy związane z formułowaniem takich przepisów.

Problem pierwszy – o charakterze fundamentalnym.

To jaką liczbę wstawi się w miejsce trzech kropek w schemacie podanym w § 45 ust. 1 pkt 2 Zasad techniki prawodawczej nie jest decyzją automatyczną. Vacatio legis ustawy i każdego innego aktu normatywnego jest pochodną ich treści i stanu prawnego do jakiego się one odnoszą. Wyjątkowo, obowiązujące ustawodawstwo rozwiązuje ten problem, co do zasady stanowiąc w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej „uoan”): Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Podstawowa długość vacatio legis w naszym porządku prawnym jest więc 14-dniowa i jest wystarczająca jeśli mamy do czynienia z regulacjami prostymi, których wdrożenie nie wymaga czasu albo, które przez swoje wejście w życie nie ingerują zbytnio w dotychczasowe prawa i obowiązki ich adresatów. Problem zaczyna się gdy trzeba ten okres skrócić albo wydłużyć. W pierwszym przypadku znowu uoan „pomaga” legislatorowi dopuszczając skrócenie wakacji ustawy w uzasadnionych przypadkach (art. 4 ust. 2), z tym że jeśli owo skrócenie miałoby się skurczyć do dnia ogłoszenia, to musi być to uzasadnione ważnym interesem Państwa i nie może naruszać zasady demokratycznego państwa prawnego. Dla przypadku wydłużenia vacatio legis nie ma już ustawowych regulacji. Odwołując się do dorobku Trybunału Konstytucyjnego, można w pewnym (dużym na potrzeby wpisu) uproszczeniu powiedzieć, że długość vacatio legis powinna być odpowiednia, co oznacza, że „(…) „odpowiedniość” vacatio legis rozpatrywać należy w związku z możliwością pokierowania przez adresatów norm prawnych – po ogłoszeniu nowych przepisów – swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść nowej regulacji. Wymóg zachowania vacatio legis należy bowiem odnosić nie tylko do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, lecz także do możliwości zapoznania się z nowym prawem i możliwości adaptacyjnych (…).”. (Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Warszawa 2015 s. 55) W praktyce określenie odpowiedniej vacatio legis jest często niezwykle trudne i wymaga szczególnie dogłębnej znajomości stosunków regulowanych przez nowe przepisy. Najważniejsza, tak czy inaczej, jest dla mnie sama świadomość konieczności podjęcia decyzji w tej sprawie. Nie piszmy automatycznie … wchodzi po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Za każdym razem zastanówmy się nad liczbą jaka w konkretnym przypadku powinna tam się pojawić, a jak trzeba, użyjmy innego szablonu, czym płynnie przechodzę do kolejnego problemu.

Problem drugi – z liczeniem.

Stoję na stanowisku, że szablon zawarty w § 45 ust.1 pkt 2 ZTP powinien być używany jedynie w przypadku liczby dni 14 i mniejszych. Na swoich szkoleniach i zajęciach ze studentami apeluję, żeby nie pisać przepisu o wejściu w życie używając liczby 30 i większych. Przyczyna tego apelu jest prozaiczna. Trudno się ustala dzień wejścia w życie aktu, którego przepis o wejściu w życie stanowi że wchodzi on po upływie 30, 45, czy 60 dni, nawet znając wszystkie tajniki tego procesu (patrz problem trzeci). Na zajęciach dotyczących przepisów końcowych udowadniam, to dając zadanie ustalenia daty wejścia w życie z 45-dniowymi wakacjami. Naprawdę wiele trudu trzeba sobie zadać żeby to policzyć, a wyniku i tak nie można być pewnym, czego doświadczyłem na aplikacji legislacyjnej, kiedy okazało się, że mimo trzykrotnego liczenia i tak się pomyliłem. Z rozbawieniem patrzę na mozół kursantów skrzętnie liczących na palcach, knykciach smartfonach, kalendarzykach i wszystkim co popadnie. To ich skutecznie leczy z pomysłów z ustanawiania takiej vacatio legis. Ale takich przepisów wcale nie jest mało. Dla przykładu rzucę:

  • art. 65 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o rezerwach strategicznych (Dz. U. Nr 229, poz. 1496), który stanowi: „Art. 65. Ustawa wchodzi w życie po upływie 60 dni od dnia ogłoszenia.”;
  • art. 38 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. poz. 768), który stanowi: „Art. 38. Ustawa wchodzi w życie po upływie 60 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem:
  • art. 39 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 i Nr 99, poz. 826), który stanowi: „Art. 39. Ustawa wchodzi w życie po upływie 45 dni od dnia ogłoszenia, ….”;

W przypadkach 30 i 60 dni spokojnie można by to określić przez formułę ustawa wchodzi po upływie miesiąca/dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia. Z moich analiz wynika że 45 dni nie ma jakiegoś głębszego uzasadnienia merytorycznego (pewną regułą było swego czasu to, że występowała ta liczba w przepisach o wejściu w życie ustaw z zakresu podatków i finansów). Najczęściej jednak mamy do czynienia z vacatio legis 30-dniowym. Powiecie, że to łatwo obliczyć. Ja mówię, że o wiele prościej po prostu stwierdzić dzień wejścia w życie przy formule wchodzi w życie po upływie miesiąca – merytorycznie wychodzi właściwie na to samo. Ale jestem zdaje się w mniejszości. Do tego stopnia, że jak zredagowałem poprawkę do przepisu o wejściu w życie w jednym z projektów ustaw procedowanych w tej kadencji Sejmu wydłużającą termin 14 dni i zaproponowałem treść: Ustawa wchodzi w życie po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia, to w zestawieniu poprawek opracowanych w Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu było już: Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Z uporem, być może godnym lepszej sprawy będę twierdził, że po mojemu było lepiej.

Problem trzeci – niewiedza

Języczkiem u wagi, związanym z omawianym schematem przepisu jest właściwa jego interpretacja co do skutku, czyli ustalenia dnia wejścia w życie. Jeszcze parę lat temu na zadanie polegające na podaniu dnia wejścia w życie ustawy ogłoszonej 1 marca z przepisem, że wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia miewałem grupy, w których większość odpowiadających wskazywała 7 albo 8 marca. Dzisiaj ten błąd zdarza się w większym rozmiarze tylko na szkoleniach dla nieprawników i coraz rzadziej mam to poczucie dydaktycznego spełnienia, jak widzę w oczach kursantów błysk zrozumienia kiedy czytają treść art. 6 uoan.

Hola, z takiej błahostki i łatwizny zrobił się całkiem długi wpis i z tego powodu pasjonuję się legislacją

 

WZ

Jednostronicowe ustawy – małe nie zawsze jest piękne.

Jest kanikuła więc może trochę lżej o legislacji, choć cały czas na poważnie. Fascynują mnie krótkie, całkowicie nowe ustawy. Takie co mieszczą się mniej więcej na jednej stronie formatu A4. W takim przypadku zawsze pojawia się ciekawość, jak ustawodawca poradził sobie na tak małej powierzchni papieru z jakimś doniosłym problemem prawnym, społecznym lub gospodarczym, bo przecież tylko w takich przypadkach konieczna jest jego ingerencja. Oczekuję aktu doskonałego, kondensującego w nielicznych przepisach całość norm prawnych jakie niezbędne są, aby ich adresaci nie mieli wątpliwości jakie prawa i obowiązki z nich wynikają.

Rzeczywistość jednak rozczarowuje. Zazwyczaj, krótka z racji objętości, lektura takiego aktu pozwala już po chwili skonstatować, że mam do czynienia z jakimś legislacyjnym nieporozumieniem, zaprzeczającym rudymentarnym zasadom tworzenia prawa i funkcji ustawy. Pisałem już zresztą o takim przypadku we wpisie z dnia 13 11 2015 r. pod znamiennym tytułem Ustawa o osobach starszych – regulacyjny uwiąd, czyli „beznormatywność” w prawie czystej postaci.

Tym razem, przeglądając Dziennik Ustaw, natknąłem się na ustawę z dnia 13 maja 2016 r. o dokończeniu budowy Zbiornika Wodnego Świnna Poręba (poz. 927).

Już sam tytuł zdaje się wołać „to nie powinna być ustawa”. Ale może nie, może problem jest rzeczywiście na tyle poważny, że Sejm Rzeczypospolitej musiał się nim zająć i rozwiązać. Art. 1 stanowi wszak, że ustawa określa zasady (podkreślenie WZ) dokończenia budowy Zbiornika Wodnego Świnna Poręba, zwanego dalej „Zbiornikiem”. Niestety w dalszej treści, co do zasady, tych zasad brak. Ustawa odnosi się właściwie tylko do źródeł i sposobu finansowania przedsięwzięcia. Nawiasem mówiąc jest sprzeczność między art. 1, który mówi tylko o Zbiorniku, a art. 3 stanowiącym, że w ramach dokończenia budowy Zbiornika realizuje się zadania dotyczące Zbiornika, przebudowy dróg, przeciwdziałania osuwiskom ziemi i likwidowania ich skutków dla środowiska.

Ciekawą jednostką redakcyjną jest art. 2: Dokończenie budowy Zbiornika jest finansowane w latach 2016–2017. Przesądza to o „epizodyczności” ustawy. Symptomatyczne jest, że ustawodawca posłużył się myślnikiem między liczbami 2016 i 2017, czyżby podświadomie przewidział, że sprawa się rozciągnie w czasie i myślnik wstawił „na zapas”. Dowodem na takie „chytre” podejście jest art. 7 ust. 2, który stanowi: Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej przedkłada Radzie Ministrów oraz Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej, nie później niż do dnia 31 maja roku kalendarzowego, roczną informację o realizacji zadań określonych w ustawie za rok ubiegły. Czyli do końca świata i jeden rok dłużej biedny minister będzie się opowiadał rządowi i Sejmowi z dokonań dotyczących realizacji. Jak się patrzy na historię zbiornika Świnna Poręba (początek budowy 1986 r.) to pewnie tak będzie.

Jak rozumiem, jedyną realną przyczyną, dla której powstała omawiana ustawa było wskazanie źródła finansowania, w sytuacji gdy skończyło się ono w związku z nomen omen wyschnięciem źródła przewidzianego ustawą z dnia 4 marca 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Program budowy Zbiornika Wodnego Świnna Poręba w latach 2006–2015” . Tamta ustawa w załączniku przewidywała nakłady na budowę zbiornika w wysokości ponad 1,6 mld złotych. Tymczasem ustawa o dokończeniu … przewiduje wydatki w wysokości ok. 53 mln i też – nie wiedzieć po co – ma załącznik. Czy rzeczywiście Państwo nie było w stanie sobie poradzić z taką drobnostką, czy rzeczywiście musiało przyjmować ustawę? Wreszcie jak już się tak zdecydowało, to czy nie mogło tego zrobić poprzez nowelizację ustawy z 2005 r., zamiast literalnie powtarzać jej przepisy w nowej ustawie (patrz art. 3a ustawy o ustanowieniu programu).

Może ktoś powiedzieć, że czepiam się, że są inne ważniejsze problemy, o których mógłbym pisać (akurat przysłuchuję się trzeciemu czytaniu projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym) ale takie ustawy pokazują istotę problemów, które przekładają się potem na negatywne oceny systemu tworzenia prawa i deprecjację działalności legislacyjnej. Ustawy, które rozwiązują problemy błahe, ustawy, które zaspokajają chwilowy, partykularny interes, nie powinny być przyjmowane.

Na koniec nie mam jakiegoś ciekawego bon mot. Wystarczy sam tytuł. Będzie tylko jedno życzenie – takich ustaw jak najmniej.