Dzisiaj znowu w konwencji nomen omen wakacyjnej. Piszę o łatwiźnie – przepisie o wejściu w życie, w którym wakacje ustawy określone są liczbą dni. To bodaj najczęściej stosowana technika prawodawcza, uznawana zarazem za najprostszą. Bo cóż prostszego od napisania, że „Ustawa wchodzi w życie po upływie … dni od dnia ogłoszenia.”. Tu nie ma żadnych niuansów, tu nie ma rozbieżności interpretacyjnych. Po co więc ten wpis? Jak zazwyczaj w legislacji, sprawa jest bardziej skomplikowana, niż na pozór mogłoby się wydawać. Widzę trzy problemy związane z formułowaniem takich przepisów.
Problem pierwszy – o charakterze fundamentalnym.
To jaką liczbę wstawi się w miejsce trzech kropek w schemacie podanym w § 45 ust. 1 pkt 2 Zasad techniki prawodawczej nie jest decyzją automatyczną. Vacatio legis ustawy i każdego innego aktu normatywnego jest pochodną ich treści i stanu prawnego do jakiego się one odnoszą. Wyjątkowo, obowiązujące ustawodawstwo rozwiązuje ten problem, co do zasady stanowiąc w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej „uoan”): Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Podstawowa długość vacatio legis w naszym porządku prawnym jest więc 14-dniowa i jest wystarczająca jeśli mamy do czynienia z regulacjami prostymi, których wdrożenie nie wymaga czasu albo, które przez swoje wejście w życie nie ingerują zbytnio w dotychczasowe prawa i obowiązki ich adresatów. Problem zaczyna się gdy trzeba ten okres skrócić albo wydłużyć. W pierwszym przypadku znowu uoan „pomaga” legislatorowi dopuszczając skrócenie wakacji ustawy w uzasadnionych przypadkach (art. 4 ust. 2), z tym że jeśli owo skrócenie miałoby się skurczyć do dnia ogłoszenia, to musi być to uzasadnione ważnym interesem Państwa i nie może naruszać zasady demokratycznego państwa prawnego. Dla przypadku wydłużenia vacatio legis nie ma już ustawowych regulacji. Odwołując się do dorobku Trybunału Konstytucyjnego, można w pewnym (dużym na potrzeby wpisu) uproszczeniu powiedzieć, że długość vacatio legis powinna być odpowiednia, co oznacza, że „(…) „odpowiedniość” vacatio legis rozpatrywać należy w związku z możliwością pokierowania przez adresatów norm prawnych – po ogłoszeniu nowych przepisów – swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść nowej regulacji. Wymóg zachowania vacatio legis należy bowiem odnosić nie tylko do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, lecz także do możliwości zapoznania się z nowym prawem i możliwości adaptacyjnych (…).”. (Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Warszawa 2015 s. 55) W praktyce określenie odpowiedniej vacatio legis jest często niezwykle trudne i wymaga szczególnie dogłębnej znajomości stosunków regulowanych przez nowe przepisy. Najważniejsza, tak czy inaczej, jest dla mnie sama świadomość konieczności podjęcia decyzji w tej sprawie. Nie piszmy automatycznie … wchodzi po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Za każdym razem zastanówmy się nad liczbą jaka w konkretnym przypadku powinna tam się pojawić, a jak trzeba, użyjmy innego szablonu, czym płynnie przechodzę do kolejnego problemu.
Problem drugi – z liczeniem.
Stoję na stanowisku, że szablon zawarty w § 45 ust.1 pkt 2 ZTP powinien być używany jedynie w przypadku liczby dni 14 i mniejszych. Na swoich szkoleniach i zajęciach ze studentami apeluję, żeby nie pisać przepisu o wejściu w życie używając liczby 30 i większych. Przyczyna tego apelu jest prozaiczna. Trudno się ustala dzień wejścia w życie aktu, którego przepis o wejściu w życie stanowi że wchodzi on po upływie 30, 45, czy 60 dni, nawet znając wszystkie tajniki tego procesu (patrz problem trzeci). Na zajęciach dotyczących przepisów końcowych udowadniam, to dając zadanie ustalenia daty wejścia w życie z 45-dniowymi wakacjami. Naprawdę wiele trudu trzeba sobie zadać żeby to policzyć, a wyniku i tak nie można być pewnym, czego doświadczyłem na aplikacji legislacyjnej, kiedy okazało się, że mimo trzykrotnego liczenia i tak się pomyliłem. Z rozbawieniem patrzę na mozół kursantów skrzętnie liczących na palcach, knykciach smartfonach, kalendarzykach i wszystkim co popadnie. To ich skutecznie leczy z pomysłów z ustanawiania takiej vacatio legis. Ale takich przepisów wcale nie jest mało. Dla przykładu rzucę:
- art. 65 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o rezerwach strategicznych (Dz. U. Nr 229, poz. 1496), który stanowi: „Art. 65. Ustawa wchodzi w życie po upływie 60 dni od dnia ogłoszenia.”;
- art. 38 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. poz. 768), który stanowi: „Art. 38. Ustawa wchodzi w życie po upływie 60 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem:
- art. 39 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 i Nr 99, poz. 826), który stanowi: „Art. 39. Ustawa wchodzi w życie po upływie 45 dni od dnia ogłoszenia, ….”;
W przypadkach 30 i 60 dni spokojnie można by to określić przez formułę ustawa wchodzi po upływie miesiąca/dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia. Z moich analiz wynika że 45 dni nie ma jakiegoś głębszego uzasadnienia merytorycznego (pewną regułą było swego czasu to, że występowała ta liczba w przepisach o wejściu w życie ustaw z zakresu podatków i finansów). Najczęściej jednak mamy do czynienia z vacatio legis 30-dniowym. Powiecie, że to łatwo obliczyć. Ja mówię, że o wiele prościej po prostu stwierdzić dzień wejścia w życie przy formule wchodzi w życie po upływie miesiąca – merytorycznie wychodzi właściwie na to samo. Ale jestem zdaje się w mniejszości. Do tego stopnia, że jak zredagowałem poprawkę do przepisu o wejściu w życie w jednym z projektów ustaw procedowanych w tej kadencji Sejmu wydłużającą termin 14 dni i zaproponowałem treść: Ustawa wchodzi w życie po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia, to w zestawieniu poprawek opracowanych w Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu było już: Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Z uporem, być może godnym lepszej sprawy będę twierdził, że po mojemu było lepiej.
Problem trzeci – niewiedza
Języczkiem u wagi, związanym z omawianym schematem przepisu jest właściwa jego interpretacja co do skutku, czyli ustalenia dnia wejścia w życie. Jeszcze parę lat temu na zadanie polegające na podaniu dnia wejścia w życie ustawy ogłoszonej 1 marca z przepisem, że wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia miewałem grupy, w których większość odpowiadających wskazywała 7 albo 8 marca. Dzisiaj ten błąd zdarza się w większym rozmiarze tylko na szkoleniach dla nieprawników i coraz rzadziej mam to poczucie dydaktycznego spełnienia, jak widzę w oczach kursantów błysk zrozumienia kiedy czytają treść art. 6 uoan.
Hola, z takiej błahostki i łatwizny zrobił się całkiem długi wpis i z tego powodu pasjonuję się legislacją
WZ