We wpisie z dnia 25 stycznia br. krzywdowałem sobie z powodu nadprodukcji tekstów jednolitych ustaw i rozporządzeń, co jest skutkiem art. 16 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, nakładającego obowiązek ogłoszenia tekstu jednolitego tych aktów nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, jeżeli były one nowelizowane. Dziennik Ustaw pełen jest pozycji z obwieszczeniami Marszałka Sejmu i ministrów ogłaszających mniej lub bardziej potrzebne teksty jednolite.

Art. 16 ust. 3 uoan przewiduje wobec aktów prawa miejscowego dokładnie taki sam obowiązek, jak wobec ustaw i rozporządzeń. (Swoją drogą, rzeczony art. 16 jest przykładem nieprawidłowej budowy artykułu, w którym samodzielne normy w postaci odrębnych zdań umieszczono po wyliczeniu.) Przepis obowiązuje już parę ładnych lat – od 1 stycznia 2012 r. (!). Organów jednostek samorządu terytorialnego jest, z grubsza licząc koło 3 tysięcy, a spora część z aktów przez nie wydawanych to nowelizacje. Wniosek – wojewódzkie dzienniki urzędowe powinny zawierać tysiące tekstów jednolitych APM. Jak jest w rzeczywistości? Zrobiłem ostatnio kwerendę wszystkich 16. wojewódzkich dzienników za cały lipiec tego roku. Teksty jednolite pojawiały się w nich w tym czasie rzadko, a nawet sporadycznie. Nie mam czasu, żeby tworzyć szczegółowe statystyki ale wierzcie, generalnie trafiły się 1, 2, góra 6 tekstów jednolitych. W Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego nie było żadnego tekstu jednolitego. (Z ciekawości, w tym przypadku sprawdziłem także czerwiec – też „0”).

Jakość ogłaszanych tekstów jednolitych APM trudno ocenić. Po pierwsze, próbka jest mała, a po drugie jest sporo wątpliwości jak je redagować. Dość częste są przypadki niepodawania w treści obwieszczenia w pkt 2 przepisów uchwał nowelizujących związanych z treścią aktu, którego tekst jednolity jest ogłaszany albo w ogóle nie zamieszcza się w obwieszczeniu tego elementu (np. Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. poz. 2707) Zdarzają się też takie „twórcze” techniki prawodawcze jak zawarcie w obwieszczeniu sakramentalnego: „Obwieszczenie wchodzi w życie w z dniem ogłoszenia.” (zob. Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 2122 )

Przyczyn opisanego stanu rzeczy jest wiele, a wszystkie poważne i zasadnicze. Należy je postrzegać w dwóch głównych aspektach.

  • Przepisy są niejasne i niedostosowane do specyfiki legislacji samorządowej.

Jak napisałem obowiązek ogłaszania tekstów jednolitych APM wynika z art. 16 ust. 3 (zdanie po wyliczeniu) uoan, gdyż mówi on: Tekst jednolity aktu normatywnego innego niż ustawa ogłasza się nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, jeżeli był on nowelizowany. Zdaje się, że nie dla wszystkich jest oczywiste, iż aktem innym niż ustawa jest w szczególności każdy APM. Jeszcze bardziej pośrednio jest „zakodowany” obowiązek publikowania tekstów jednolitych w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Art. 9 ust. 1 pkt 5 i art. 10 ust. 1 pkt 3 wprost stanowią, że Dzienniku Ustaw i Monitorze Polskim ogłaszane są teksty jednolite aktów normatywnych w nich publikowanych. W art. 13 zawierającym katalog aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku nie mówi się nic o tekstach jednolitych. Nie bez znaczenie jest też moim zdaniem pominięcie w art. 16 w ust. 3 określenia organu właściwego do wydania tekstu jednolitego APM. W przypadku Sejmu, Rady Ministrów i Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, czyli organów kolegialnych, zadanie to nałożono na jednoosobowe organy „kierownicze” – Marszałka Sejmu, Prezesa Rady Ministrów i Przewodniczącego KRRiT. A w przypadku APM mają to robić organy wydające, którymi co do zasady są organy kolegialne. Jest naturalne, że rady gmin, powiatów czy sejmiki województw „nie czują” tego obowiązku. Pewnie inaczej byłoby gdyby spoczywał on na wójtach, starostach i marszałkach województw, nie mówiąc już o tym gdyby za uchylanie się od tego obowiązku przewidziano jakieś sankcje.

Nie bez znaczenia dla opisywanego problemu jest fakt, że tekst jednolity jako instytucja prawna nie jest de facto nigdzie zdefiniowany, a legislacja samorządowa ma swoją specyfikę. Zasady techniki prawodawczej w dziele III dotyczącym tekstu jednolitego dotyczą ustaw, a § 110 stanowiący, że jego przepisy stosuje się odpowiednio do innych niż ustawa aktów normatywnych nie rozwiązuje znacznej części problemów wynikających z tej specyfiki, np. jak formułować odnośniki w różnych przypadkach będących skutkiem rozstrzygnięć wojewody czy orzeczeń sadów administracyjnych.

  • Brak wiedzy i odpowiednich narzędzi wspomagających proces redagowania tekstów jednolitych.

Stworzenie poprawnego tekstu jednolitego to sztuka skomplikowana, rzekłbym szlachetna, wymagająca doskonałej znajomości zasad legislacji w szerokim tego słowa rozumieniu. W Kancelarii Sejmu i w Rządowym Centrum Legislacji teksty jednolite „obsługują” specjalnie do tego celu powołane komórki organizacyjne, a w jednostkach samorządu terytorialnego odbywać się to musi w ramach zwykłych środków. A przecież, jak tego wielokrotnie dowodziłem, znajomość technik prawodawczych w służbach prawnych obsługujących redagowanie aktów normatywnych jest często bardzo niska. (Lepiej nawet może, że nie biorą się one za redagowanie tekstów jednolitych APM.)

Szczegółowe techniki prawodawcze są tylko w części opisane w dziale III ZTP, reszta to praktyka, ussus parlamentarnych i rządowych legislatorów. Dla tekstów jednolitych APM brak jest opracowań monograficznych, orzecznictwa, a dostępne poradniki i wzorce dalekie są od kompletności i doskonałości.

Co czynić dla poprawienia opisanego stanu rzeczy?

Przede wszystkim zmienić przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych Znieść nieprzestrzegany, nieżyciowy obowiązek ogłaszania tekstu jednego najpóźniej 12 po nowelizacji. Zmienić organ właściwy do ogłoszenia obwieszczenia.

Zmienić Zasady techniki prawodawczej, dostosowując je do specyfiki aktów prawa miejscowego.

Ujednolicić praktykę stosowaną w ramach nadzoru i publikacji w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

Wpisać do programów szkoleń, studiów podyplomowych i innych form podnoszenia kwalifikacji zawodowych teoretyczne i praktyczne elementy dedykowane szczegółowo do tekstów jednolitych APM.

Innymi słowy chcę powiedzieć coś co już wielokrotnie postulowałem – zacznijmy traktować poważnie legislację samorządową.

 

WZ