Przepisy o wejściu w życie z mocą wsteczną – uwagi prowokujące.

Nie pisałem jeszcze o jednym z najtrudniejszych problemów działalności prawodawczej – wprowadzaniu aktów normatywnych (pojedynczych przepisów) z mocą wsteczną. Kwestia związana z naruszeniem zasady lex retro non agit przejawia się w aspekcie systemowym (aksjologicznym), odnoszącym się do dopuszczalności stosowania rozwiązań przewidujących działanie prawa wstecz oraz w aspekcie techniki prawodawczej, czyli jak poprawnie zredagować w takim przypadku przepis o wejściu w życie.

Zasada niedziałania prawa wstecz jest bodaj najlepiej znaną zasadą tworzenia (i stosowania) prawa. Funkcjonuje ona jako aksjomat powszechnie rozumiany i akceptowany. Każdy, (z góry przepraszam za uproszczenia) także nieprawnik wie, że prawo można wprowadzić z mocą wsteczną tylko gdy prawodawca chce polepszyć sytuację adresatów regulacji. Odrębnym problemem jest natomiast, że retroaktywność ma też inny przejaw niż literalne wskazanie, że przepis wszedł w życie przed ogłoszeniem ustawy – retrospektywność, czyli sytuację, w której poprzez bezpośrednie (niewsteczne) zastosowanie nowego prawa pogarsza się sytuacja adresata praw powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów. Ta kwestia jednak nadaje się na odrębny wpis.

W dalszej części wpisu odniosę się jedynie do kwestii technicznej – redakcji przepisu o wejściu w życie z mocą wsteczną. W tym zakresie posiadamy, jak na pozór się wydaje, precyzyjne narzędzie w postaci § 52 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej.

Przed 1 marca 2016 r. brzmiał on:

  1. Przepisowi nadającemu moc wsteczną ustawie lub jej części nadaje się brzmienie: „Ustawa wchodzi w życie z dniem ….. i ma zastosowanie do zdarzeń (stanów rzeczy)….., które powstały przed dniem …..” albo „Ustawa wchodzi w życie z dniem ….. i ma zastosowanie również do zdarzeń (stanów rzeczy) ….., które powstały przed dniem …..”, albo też „Ustawa wchodzi w życie z dniem ….., z mocą od dnia …..”.

Od 1 marca obowiązuje treść:

 

  1. Przepisowi o wejściu ustawy w życie, który nadaje moc wsteczną ustawie albo jej poszczególnym przepisom, można nadać brzmienie: „Ustawa wchodzi w życie…, z mocą od dnia…” albo „Ustawa wchodzi w życie…, z tym że art…. z mocą od dnia…”, albo „Ustawa wchodzi w życie…, z wyjątkiem art…., który wchodzi w życie z dniem…, z mocą od dnia…”.

Jak łatwo zauważyć, zawężono dopuszczalne (możliwe) formuły redakcyjne „łamiące” zasadę lex retro non agit, zachowując wyłącznie jedną: wchodzi w życie z dniem…, z mocą od dnia … . Generalnie pochwalam to uproszczenie, tym bardziej, że jest zgodne z przeważającą wcześniejszą praktyką. Nawiasem mówiąc poprzednia treść ust. 1 pokrywała się moim zdaniem z niezmienioną treścią ust. 2 stanowiącego, że:

  1. Przepisy ustawy inne niż te, którym przepisy końcowe nadały wsteczną moc obowiązującą, a posiadające moc wsteczną wynikającą z ich treści i odnoszące się do zdarzeń lub stanów rzeczy, które powstały przed dniem wejścia w życie ustawy, redaguje się w sposób jednoznacznie wskazujący te zdarzenia lub stany rzeczy.

Ta dyrektywa pozwala na „uwstecznienie” przez zastrzeżenie, że niektóre nowe normy mają zastosowanie do określonych zdarzeń z przed dnia wejścia w życie ustawy, z tym że nie wyraża się tego w przepisie o wejściu w życie, a w przepisie de facto przejściowym.

W tym wszystkim jest jednak pewien szkopuł. Oto jak w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 24 października 1995 r. (K 14/95 ) w sprawie przepisu art. 41 ustawy budżetowej z 1995 r. (ogłoszonej 16 marca 1996 r.) brzmiącego ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2015 r.  wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny:

(TK) … już niejednokrotnie dawał wyraz krytycznemu stosunkowi do takiej techniki. Czyni to po raz kolejny. Art. 54 ustawy budżetowej zawiera dwie normy, na wzajem się wykluczające. Jedna, która oznacza wejście w życie ustawy z dniem jej ogłoszenia i druga, która określa jej moc obowiązującą od dnia 1 stycznia 1995 r. Wejście w życie może być rozumiane jedynie jako nadanie mocy obowiązującej określonemu aktowi (przepisowi) normatywnemu. Jakkolwiek przy dwu wykluczających się normach prawnych, należy dać prymat normie, która zgodna jest z ustrojową aksjologią (zasadami państwa prawnego) i założeniem racjonalnego ustawodawcy, to jednak powtarzalność takiej wadliwej techniki legislacyjnej nie można pozostawić bez krytycznej wzmianki.

Tak, Trybunał jednoznacznie kwestionuje możliwość oddzielenia wejścia w życie od nabrania mocy obowiązującej. (Problem tak postawiony jest dyskutowany w doktrynie i przejawia się w podziale środowiska teoretyków na szkołę poznańską i warszawską. Zainteresowanych bardziej szczegółowo, odsyłam do artykułu M. Jędrzejczak Wejście w życie a obowiązywanie  aktu normatywnego.)

Ja jestem bliższy stanowisku Trybunału Konstytucyjnego (szkoła warszawska). Dlatego też uważam, że najlepszym rozwiązaniem redakcyjnym dla nadania mocy wstecznej ustawie lub poszczególnym jej przepisom byłoby używanie formuły najprostszej: ustawa wchodzi w życie … i potem wskazania dnia od kiedy weszła w życie. Taki przepis jest „najuczciwszy”; rozwiązuje problem fikcji, że ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia albo z dniem następującym po dniu ogłoszenia i ma moc od daty wcześniejszej. Nie liczę, że mój pogląd się przyjmie i póki co redagujmy jednolicie wg wzorca z § 51 ust. 1 ZTP. Nie róbmy natomiast tak, jak uczyniono to w ustawie z dnia 14 września 2016 r. o zmianie ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592) ogłoszonej 30 września 2016 r., która zawiera przepis o wejściu w życie o treści następującej.

Art. 13. Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z wyjątkiem:

  • 5 w zakresie art. 38a, oraz art. 8, które wchodzą w życie z dniem 1 kwietnia 2016 r.;
  • 1 pkt 2 w zakresie art. 11f, art. 20a i art. 24–26, oraz pkt 3 lit. a i pkt 4, a także art. 3 pkt 4, które wchodzą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2016 r.

Spróbujmy rozebrać to na części proste:

  • przepisy ustawy mają trzy terminy wejścia w życie, w tym dwa z mocą wsteczną,
  • terminy z mocą wsteczną określone są na dwa sposobu, jeden mówi wprost, że dwa przepisy weszły w życie od 1 kwietnia, a drugi, że kilka innych przepisów wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia z mocą od dnia 1 stycznia 2016 r.
  • żeby było jeszcze ciekawiej art. 5, o którym mowa w pkt 1 nowelizuje nowelizację dodając do niej przepis przejściowy art. 38a będący wsteczną (!?) delegacją ustawową; art. 8 też jest wsteczną delegacją.

Dlaczego jedne przepisy wchodzą wstecznie a inne – wstecznie z mocą obowiązującą? Dlaczego przepisy z pkt 2 wchodzą dwa razy z dniem następującym po dniu ogłoszenia? Trzeba wejść w „piąty wymiar”, żeby to wszystko objąć rozumem. Czy naprawdę nie dało się tego prościej rozwiązać?

WZ

Legislacja „w ciemno” – proceder dopuszczalny pod pewnymi warunkami.

W Sejmie kolejna „naprawcza” (ci co liczą podali, że piąta) ustawa w sprawie Trybunału Konstytucyjnego. Nowość ma tytuł ustawa o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Projekt o tyle ciekawy, że zapowiada nowe legislacyjne podejście do ustawowego uregulowania funkcjonowania TK. Jak wynika z projektu, który już ekspresowo poddano I czytaniu, będzie jeszcze ustawa o postępowaniu przed Trybunałem i odrębna ustawa z przepisami wprowadzającymi.

Zadano mi pytania. Czy można procedować projekt ustawy bez niektórych elementów przesądzających o jej stosowaniu? Czy można ogłosić ustawę w sytuacji, gdy nie wiadomo kiedy i na jakich zasadach wejdzie w życie? Odpowiadam – można, sam uczestniczyłem w pracy nad projektami, które procedowane były samodzielnie i odrębnie od ustaw je wprowadzających. Taka sytuacja miała miejsce przy wprowadzaniu reformy administracyjnej z 1999 r. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym była ogłoszona 27 lipca 1998 r., ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie była ogłoszona 4 sierpnia 1998r., a ustawę z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ogłoszono dopiero 29 października 1998 r.

Nie ma żadnych formalnych przeciwwskazań przeciwko takiemu procedowaniu ustaw. Nie ma przepisu, który tego by zakazywał. Natomiast, sprzeciwiają się temu podstawowe zasady tworzenia prawa i jego aksjologii. Przepis ustawy nie jest zawieszony w próżni. Norma prawna, która z niego wynika jest w danym momencie elementem określonego systemu prawnego. Powinno się, więc tworzyć przepisy ustawowe kompleksowo, równolegle z tak ważnymi elementami, jak przepisy przejściowe z nimi związane, czy przepisy o ich wejściu w życie. Jest całe mnóstwo zagrożeń wynikających z „rozczłonkowania” procesu legislacyjnego ustaw ściśle ze sobą związanych. Co będzie, jak mimo ogłoszenia ustawy, ustawodawca nie zdoła przyjąć (i ogłosić) pozostałych aktów z nią związanych. Ile problemów powstanie, gdy ustawodawca uzna na etapie rozstrzygania problemów intertemporalnych, że rozwiązanie merytoryczne już przyjęte w ustawie należy zmienić. Dlatego nie powinno dochodzić do takich sytuacji, a jeśli już to tylko w sytuacji konsensusu wszystkich sił i stron uczestniczących w procesie legislacyjnym. Tak właśnie było w przypadku reformy administracyjnej z 1999 r. Mimo merytorycznych różnic i sporów, co do szczegółowego kształtu i zakresu wprowadzanych nowych rozwiązań, ustawy samorządowe powstawały przy aktywnym współudziale rządzącej koalicji (AWS) i partii opozycyjnych. Potężna praca na komisjach prowadzona była wspólnie,

Czyżbym wywodził, że to co dzieje się obecnie z projektem ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego jest dopuszczalne i poprawne. Absolutnie nie. Stanowczo uważam, że projekt ustawy nie powinien być procedowany bez wszystkich innych przepisów z nim powiązanych merytorycznie i legislacyjnie. Obecna sytuacja jest zupełnie inna niż ta przy uchwalaniu ustaw reformujących administrację publiczną. Po pierwsze, przy uchwalaniu ustaw reformujących administrację działały normalne, demokratyczne parlamentarne procedury. Po drugie, działał mechanizm kontrolny procesu stanowienia prawa – możliwość zaskarżenia (i była gwarancja rozpatrzenia skargi) przepisów do Trybunału Konstytucyjnego. A dzisiaj, rzeczony projekt jest tylko i wyłącznie elementem politycznej rozgrywki. W tym blogu, zbędne jest argumentowanie o jego niekonstytucyjności – jest oczywista. Powiem tylko, że projekt jest po prostu nieprzyzwoity (miejscami obraźliwy wobec sędziów TK), cyniczny i jestem przekonany – nie dojdzie do skutku.

Swoją drogą nastąpił progres, albowiem projekt jest o niebo lepszy z punktu widzenia Zasad techniki prawodawczej, niż poprzednie wyroby legislacyjnopododne przedstawiane w sprawie TK w drukach nr 558, 122 i 12. O niebo lepszy, a jednak daleki od doskonałości. Niezbyt przekonujący podział na jednostki systematyzacyjne, przepisy szczegółowe w przepisach ogólnych (art. 2-5), przepis merytoryczny w przepisach końcowych (art. 30), przepis karny w złym miejscu z niedopuszczalnym odesłaniem do innej ustawy (art. 25). Są też średnioliczne, drobne niedoróbki legislacyjne. Nie jestem do końca pewien, czy pomagał w jego redakcji legislator. Legislator nie napisałby … podstawie przepisów wydanych w celu wykonania art. … .

Tytułowa legislacja „w ciemno” jest co najmniej niewskazana, a jeśli już, to tylko pod pewnymi warunkami. O ile warunki te mogą zaistnieć na etapie procedury parlamentarnej, to dużo trudniej wyobrazić sobie, że mogą wystąpić podczas procedowania projektów ustaw na etapie rządowego procesu legislacyjnego. Fakt, że trudno to sobie wyobrazić nie przesądza, że taki sposób procedowania tu nie występuje. Bardzo proszę. Oto 30 września br. pojawił się na stronie RPL projekt ustawy – Kodeks urbanistyczno-budowlany. Projekt monumentalny (607 artykułów), który powstawał kilka lat. Projekt znacząco wpływający na wiele innych ustaw i z którym wiążą się liczne problemy intertemporalne do rozwiązania w przepisach przejściowych. Próżno szukać na stronach RPL projektu ustawy wprowadzającej nowy Kodeks. Nie ma ich, a minister wnioskodawca projektu Kodeksu w piśmie przewodnim kierującym projekt do uzgodnień przyznaje wprost, że przepisy wprowadzające skierowane zostaną do konsultacji w terminie późniejszym, po ustabilizowaniu treści projektu Kodeksu. Doprawdy, rozbrajająca szczerość, ale uzgadnianie tego projektu bez przepisów wprowadzających to nieporozumienie. Pomijając kwestie intertemporalne nie sposób przecież przewidzieć zakres zmian, jakie będą konsekwencją w innych ustawach. W tym przypadku legislacja w ciemno (legislacja hipotetyczna) będzie nadzwyczaj nieefektywna i wcale nie usprawni procesu prawotwórczego, a pewnie i nie wpłynie na wyższą końcową jakość projektów.

Na koniec refleksja ogólna. Wszystko już było. Każde naruszenie standardów procedury ustawodawczej już się wydarzyło. To podstawowy argument sprawców takich deliktów. Są jednak granice, których prawodawca nie powinien przekraczać po żadnym pozorem, choćby to była jedyna droga do skutecznej realizacji interesu politycznego.

WZ

Bloglegislatora.pl nowe otwarcie

Dzisiaj, z pomocą mojego kolegi (jeszcze z licealnej ławy) Artura Śliwińskiego działającego w branży e-marketingu ( emarketer.edu.pl ) blog rusza w nowej szacie graficznej „postawionej” w programie WordPress. Jak zapowiadałem w pierwszym wpisie traktuję ten blog nie tylko jako miejsce wyrażania moich indywidualnych (subiektywnych) poglądów na temat szeroko rozumianej legislacji ale także miejsce, w którym można znaleźć pomoc w rozwiązaniu problemów legislacyjnych, tych bieżących i bardziej ogólnych. Zmianom uległa także strona mojej firmy www.kancelarialegislacyjnawz.pl .

Dziękuję za wszystkie głosy otuchy, wsparcia, ciepłe pozdrowienia, gratulacje i inne serdeczności. Tak jak się spodziewałem, ich liczba i przychylność nie odzwierciedla się bezpośrednio na stronie, w postaci komentarzy. Legislatorzy z różnych powodów unikają upubliczniania się. Mimo to i dlatego dodałem i dodawać będę nowe funkcjonalności. Przede wszystkim stworzyłem możliwość dodatkowego kontaktu przez panel „zadaj pytanie bezpośrednio”. Ci, którzy nie chcą (nie mogą) korzystać z opcji komentarza będą mieli inny prosty sposób kontaktu, zwłaszcza kiedy chcą rozwiązać jakiś konkretny problem. Dodałem też link do pliku z tekstami Zasad techniki prawodawczej (docelowo chcę udostępnić wszystkie ZTP od 1939 roku) oraz informacje na temat bibliografii i źródeł internetowych. To głównie z myślą o tych, którzy chcą rozwijać swoją wiedzę teoretyczną i praktyczną o legislacji. W miarę opracowywania, będą się pojawiały nowe materiały.

Zapraszam serdecznie. Czekam na komentarze, pytania, podpowiedzi, konstruktywne sugestie.

 

WZ