Nie pisałem jeszcze o jednym z najtrudniejszych problemów działalności prawodawczej – wprowadzaniu aktów normatywnych (pojedynczych przepisów) z mocą wsteczną. Kwestia związana z naruszeniem zasady lex retro non agit przejawia się w aspekcie systemowym (aksjologicznym), odnoszącym się do dopuszczalności stosowania rozwiązań przewidujących działanie prawa wstecz oraz w aspekcie techniki prawodawczej, czyli jak poprawnie zredagować w takim przypadku przepis o wejściu w życie.

Zasada niedziałania prawa wstecz jest bodaj najlepiej znaną zasadą tworzenia (i stosowania) prawa. Funkcjonuje ona jako aksjomat powszechnie rozumiany i akceptowany. Każdy, (z góry przepraszam za uproszczenia) także nieprawnik wie, że prawo można wprowadzić z mocą wsteczną tylko gdy prawodawca chce polepszyć sytuację adresatów regulacji. Odrębnym problemem jest natomiast, że retroaktywność ma też inny przejaw niż literalne wskazanie, że przepis wszedł w życie przed ogłoszeniem ustawy – retrospektywność, czyli sytuację, w której poprzez bezpośrednie (niewsteczne) zastosowanie nowego prawa pogarsza się sytuacja adresata praw powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów. Ta kwestia jednak nadaje się na odrębny wpis.

W dalszej części wpisu odniosę się jedynie do kwestii technicznej – redakcji przepisu o wejściu w życie z mocą wsteczną. W tym zakresie posiadamy, jak na pozór się wydaje, precyzyjne narzędzie w postaci § 52 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej.

Przed 1 marca 2016 r. brzmiał on:

  1. Przepisowi nadającemu moc wsteczną ustawie lub jej części nadaje się brzmienie: „Ustawa wchodzi w życie z dniem ….. i ma zastosowanie do zdarzeń (stanów rzeczy)….., które powstały przed dniem …..” albo „Ustawa wchodzi w życie z dniem ….. i ma zastosowanie również do zdarzeń (stanów rzeczy) ….., które powstały przed dniem …..”, albo też „Ustawa wchodzi w życie z dniem ….., z mocą od dnia …..”.

Od 1 marca obowiązuje treść:

 

  1. Przepisowi o wejściu ustawy w życie, który nadaje moc wsteczną ustawie albo jej poszczególnym przepisom, można nadać brzmienie: „Ustawa wchodzi w życie…, z mocą od dnia…” albo „Ustawa wchodzi w życie…, z tym że art…. z mocą od dnia…”, albo „Ustawa wchodzi w życie…, z wyjątkiem art…., który wchodzi w życie z dniem…, z mocą od dnia…”.

Jak łatwo zauważyć, zawężono dopuszczalne (możliwe) formuły redakcyjne „łamiące” zasadę lex retro non agit, zachowując wyłącznie jedną: wchodzi w życie z dniem…, z mocą od dnia … . Generalnie pochwalam to uproszczenie, tym bardziej, że jest zgodne z przeważającą wcześniejszą praktyką. Nawiasem mówiąc poprzednia treść ust. 1 pokrywała się moim zdaniem z niezmienioną treścią ust. 2 stanowiącego, że:

  1. Przepisy ustawy inne niż te, którym przepisy końcowe nadały wsteczną moc obowiązującą, a posiadające moc wsteczną wynikającą z ich treści i odnoszące się do zdarzeń lub stanów rzeczy, które powstały przed dniem wejścia w życie ustawy, redaguje się w sposób jednoznacznie wskazujący te zdarzenia lub stany rzeczy.

Ta dyrektywa pozwala na „uwstecznienie” przez zastrzeżenie, że niektóre nowe normy mają zastosowanie do określonych zdarzeń z przed dnia wejścia w życie ustawy, z tym że nie wyraża się tego w przepisie o wejściu w życie, a w przepisie de facto przejściowym.

W tym wszystkim jest jednak pewien szkopuł. Oto jak w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 24 października 1995 r. (K 14/95 ) w sprawie przepisu art. 41 ustawy budżetowej z 1995 r. (ogłoszonej 16 marca 1996 r.) brzmiącego ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2015 r.  wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny:

(TK) … już niejednokrotnie dawał wyraz krytycznemu stosunkowi do takiej techniki. Czyni to po raz kolejny. Art. 54 ustawy budżetowej zawiera dwie normy, na wzajem się wykluczające. Jedna, która oznacza wejście w życie ustawy z dniem jej ogłoszenia i druga, która określa jej moc obowiązującą od dnia 1 stycznia 1995 r. Wejście w życie może być rozumiane jedynie jako nadanie mocy obowiązującej określonemu aktowi (przepisowi) normatywnemu. Jakkolwiek przy dwu wykluczających się normach prawnych, należy dać prymat normie, która zgodna jest z ustrojową aksjologią (zasadami państwa prawnego) i założeniem racjonalnego ustawodawcy, to jednak powtarzalność takiej wadliwej techniki legislacyjnej nie można pozostawić bez krytycznej wzmianki.

Tak, Trybunał jednoznacznie kwestionuje możliwość oddzielenia wejścia w życie od nabrania mocy obowiązującej. (Problem tak postawiony jest dyskutowany w doktrynie i przejawia się w podziale środowiska teoretyków na szkołę poznańską i warszawską. Zainteresowanych bardziej szczegółowo, odsyłam do artykułu M. Jędrzejczak Wejście w życie a obowiązywanie  aktu normatywnego.)

Ja jestem bliższy stanowisku Trybunału Konstytucyjnego (szkoła warszawska). Dlatego też uważam, że najlepszym rozwiązaniem redakcyjnym dla nadania mocy wstecznej ustawie lub poszczególnym jej przepisom byłoby używanie formuły najprostszej: ustawa wchodzi w życie … i potem wskazania dnia od kiedy weszła w życie. Taki przepis jest „najuczciwszy”; rozwiązuje problem fikcji, że ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia albo z dniem następującym po dniu ogłoszenia i ma moc od daty wcześniejszej. Nie liczę, że mój pogląd się przyjmie i póki co redagujmy jednolicie wg wzorca z § 51 ust. 1 ZTP. Nie róbmy natomiast tak, jak uczyniono to w ustawie z dnia 14 września 2016 r. o zmianie ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592) ogłoszonej 30 września 2016 r., która zawiera przepis o wejściu w życie o treści następującej.

Art. 13. Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z wyjątkiem:

  • 5 w zakresie art. 38a, oraz art. 8, które wchodzą w życie z dniem 1 kwietnia 2016 r.;
  • 1 pkt 2 w zakresie art. 11f, art. 20a i art. 24–26, oraz pkt 3 lit. a i pkt 4, a także art. 3 pkt 4, które wchodzą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2016 r.

Spróbujmy rozebrać to na części proste:

  • przepisy ustawy mają trzy terminy wejścia w życie, w tym dwa z mocą wsteczną,
  • terminy z mocą wsteczną określone są na dwa sposobu, jeden mówi wprost, że dwa przepisy weszły w życie od 1 kwietnia, a drugi, że kilka innych przepisów wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia z mocą od dnia 1 stycznia 2016 r.
  • żeby było jeszcze ciekawiej art. 5, o którym mowa w pkt 1 nowelizuje nowelizację dodając do niej przepis przejściowy art. 38a będący wsteczną (!?) delegacją ustawową; art. 8 też jest wsteczną delegacją.

Dlaczego jedne przepisy wchodzą wstecznie a inne – wstecznie z mocą obowiązującą? Dlaczego przepisy z pkt 2 wchodzą dwa razy z dniem następującym po dniu ogłoszenia? Trzeba wejść w „piąty wymiar”, żeby to wszystko objąć rozumem. Czy naprawdę nie dało się tego prościej rozwiązać?

WZ