To jest wpis o jednym z najtrudniejszych problemów w legislacji – nowelizowaniu przepisów zmieniających. Powstał on przy okazji ogólniejszej refleksji związanej z przerwą w pracy organu ustawodawczego. Otóż, od zawsze mam wrażenie, że im dłużej ustawodawca, z jakiejkolwiek przyczyny, przerywa proces legislacyjny, zastyga w mitrędze uchwalania nowych ustaw i zmianie już obowiązujących, to stan taki ma, co do zasady, pozytywny wpływ na system prawa i podmioty stosujące przepisy. Wszyscy stosujący prawo robią swoje, nie muszą obawiać się zaskakujących zmian, doskonalą się w interpretacji obowiązujących przepisów i dbają o to, żeby spełniały zadania dla jakich zostały przyjęte. Częsta zmiana przepisów, legislacyjna gonitwa, zmiana koncepcji merytorycznych nie robi dobrze takiemu dobrostanowi, Szczególnym tego przejawem są ustawy nowelizujące przepisy zmieniające, które jeszcze nie weszły życie.

Swego czasu nowelizacja nowelizacji była czymś wyjątkowym. Zdarzała się rzadko i był wydarzeniem nadzwyczajnym w legislacyjnym środowisku. Za każdym razem wywoływała dyskusje systemowe i techniczne. Czy to jest w ogóle dopuszczalne, jak to legislacyjnie przeprowadzić? Takiego rozwiązania legislacyjnego w ogóle nie przewidywały Zasady techniki prawodawczej z 1991 r. Z czasem sprawa nieco spowszedniała, czego efektem było w szczególności ujęcie problemu w przepisach ZTP z 2002 r. i jego doprecyzowanie w nowelizacji, która weszła w życie 1 marca 2016 r.

W praktyce nowelizowania przepisów zmieniających pojawiały się trzy dylematy. W jakim przypadku jest dopuszczalne stosowanie tego rozwiązania? Kiedy powinna wejść w życie taka ustawa? Jak powinien brzmieć tytuł ustawy będącej nowelizacją nowelizacji?

Przed odpowiedzią na powyższe pytania należy przytoczyć treść § 91 ZTP formułującego dyrektywy tym zakresie:

przed 1 marca 2016 r.:

  • § 91. 1. Nie nowelizuje się przepisów zmieniających inną ustawę.
  1. Jeżeli jest to konieczne dla wyeliminowania rażącego błędu w przepisach zmieniających ogłoszonej ustawy, można wyjątkowo znowelizować te przepisy w okresie ich vacatio legis.
  2. Nowelizację przepisów zmieniających, o której mowa w ust. 2, wprowadza się w życie najpóźniej w dniu wejścia w życie ustawy zmienianej.

od 1 marca 2016 r.:

  • § 91. 1. Nie nowelizuje się przepisów zmieniających inną ustawę.
  1. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, jeżeli jest to konieczne dla uniknięcia luki w prawie, można wyjątkowo znowelizować przepisy zmieniające ogłoszonej ustawy w okresie ich vacatio legis.
  2. Nowelizację przepisów zmieniających, o której mowa w ust. 2, wprowadza się w życie z dniem wejścia w życie tych przepisów zmieniających.

Jak widać, zasada się nie zmieniła – nie nowelizuje się przepisów zmieniających. Od tej zasady poprzednio przewidywano wyjątek dla wyeliminowania rażącego błędu w przepisach zmieniających, a obecnie dla uniknięcia luki w prawie. Jak to się ma do rzeczywistości. Ani poprzednia, ani obecna przesłanka nie pokrywa się z praktyką. Nie tylko błąd i nie tylko luka w prawie są powodem przyjmowania przez Sejm nowelizacji nowelizacji. Rzeczywiście, kiedyś było tak, że była ona ostatnią deską ratunku w przypadkach bubli, czy niedoróbek legislacyjnych Moje doświadczenie mówi jednak, że obecnie często, a może nawet najczęściej, nowelizacja nowelizacji jest po prostu skutkiem zmiany merytorycznej decyzji ustawodawcy w okresie vacatio legis lub konieczności wprowadzenia konsekwencji wynikających z innych przepisów. Jeżeli więc, nowelizacja przepisów zmieniających ma racjonalne uzasadnienie, to należy ją dopuścić. O ile oczywiście jest jeszcze możliwa.

W praktyce legislacyjnej największy problem zawsze wywoływała kwestia, kiedy powinny wchodzić w życie przepisy zmieniające przepisy zmieniające. Mówimy przecież o zmianie czegoś czego nie ma – przepisy zmieniające to metaprzepisy, które „działają” jedynie w momencie wejścia w życie. Jak więc zmieniać coś czego nie ma. Jak widać w starej i nowej treści § 91 zalecana reguła zmieniała się. Poprzednio w ust. 3 dopuszczano wyznaczenie wejścia w życie nowelizacji przepisów zmieniających na cały okres do wejścia w życie nowelizowanych przepisów, a obecnie, jako jedyny możliwy termin wskazuje się dzień ich wejścia w życie. Tę zmianę oceniam jako potrzebną, zmniejszającą potencjalne kłopoty z wyznaczaniem daty wejścia w życie nowelizacji i korelującą ze wspomnianym wyżej uwarunkowaniem, że nie możemy zmienić czegoś czego nie ma. Przy tej okazji trzeba też zwrócić uwagę na fakt, że nowelizacja ustawy zmieniającej dotyczy często nie tylko jej przepisów nowelizujących, ale także (czasami wyłącznie) przepisów przejściowych lub o wejściu w życie. W tym zakresie ZTP nie rozstrzygają reguły wprowadzania zmian. Czy też je nowelizować z dniem wejścia w życie tych przepisów? Wydaje się, że tak, chociaż w rzeczywistości bywa różnie i raczej dba się o zapewnienie spójności w stosowanych rozwiązaniach w odniesieniu do konkretnej ustawy.

I wreszcie kwestia tytułu ustawy nowelizującej nowelizację. Tutaj od pewnego czasu utrwaliła się w miarę jednorodna praktyka potwierdzona przez dodanie w § 96 ust. 1a, z którego wynika, że tytuł „klasycznej” nowelizacji nowelizacji, czyli ustawy o zmianie ustawy o zmianie ustawy powinien zaczynać się od zwrotu (ustawa) „zmieniająca ustawę o zmianie ustawy …”.

Podsumowując, dyrektywy ZTP ułatwiają opracowanie projektu ustawy będącej nowelizacją nowelizacji, ale nie rozstrzygają wszystkich dylematów, a praktyka jest nadal jest o krok przed literalnym brzmieniem § 91 i trzeba rozwiązywać legislacyjne „zagwozdki” a casu ad casum.

WZ