Tytuły aktów prawa miejscowego – praktyka prawie ujednolicona

Dawno nie było o legislacji samorządowej. Aktualizując materiały na jedno z ostatnich szkoleń szukałem dobrych przykładów dotyczących praktyki formułowania tytułów aktów prawa miejscowego. Przegląd wojewódzkich dzienników urzędowych potwierdził moje dotychczasowe spostrzeżenia w temacie. Sprowadzają się one do następujących wniosków:

  • Tytuły aktów prawa miejscowego są prawie znormalizowane w części określającej formę i numer aktu oraz w sposobie formatowania poszczególnych części nagłówka aktu.
  • Określenie organu wydającego akt jest niejednolite i odbiega od nazewnictwa, które wynika z przepisów ustrojowych regulujących nazwy jednostek samorządu terytorialnego.
  • Zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej pisana jest data aktu.
  • Określenie przedmiotu aktu nowego nie spełnia często wymogu zwięzłości.
  • Tytuł aktu nowelizującego sprawia najwięcej problemów samorządowym legislatorom.

Poprawność tytułów aktów prawa miejscowego należy oceniać pod kątem zgodności z ustawami ustrojowymi i Zasadami techniki prawodawczej, a w szczególności ich § 120. Niewątpliwie najbardziej zgodną z ZTP praktyką jest umieszczanie wszystkich elementów tytułu w oddzielnych wierszach Trudno znaleźć wyjątek od tej reguły w wojewódzkim dzienniku urzędowym, choć pewnie jest to zasługa służb prawnych wojewody i programów wspomagających publikowanie aktów.

Wszystkie uchwały publikowane w dziennikach mają oznaczenia numerów według zbliżonych reguł opartych na kolejnym numerze porządkowym (cyfry arabskie), numerze posiedzenia w danej kadencji (cyfry rzymskie) i roku podjęcia. Numerowanie aktów nie jest literalnie zgodne z Zasadami techniki prawodawczej i niektórzy kwestionują tę praktykę, ale ja uznaję ją za poprawną i dopuszczalną, choćby z tego powodu, że numerowanie stosują także organy administracji rządowej w uchwałach Rady Ministrów i zarządzeniach ministrów resortowych. Na przyszłość należałoby tę zasadę wprowadzić po prostu do ZTP.

Pewne problemy pojawiają się na poziomie drugiego wiersza tytułu – określenia organu wydającego uchwałę. Po pierwsze, brak jednolitości w nazewnictwie samorządowych organów uchwałodawczych, Są: Rady Miasta … i Rady Miejskie w … , Rady Powiatu i Rady Powiatu w … . Takich rozbieżności terminologicznych jest więcej. Wynikają one przede wszystkim z braku jednoznacznych, bezwzględnie obowiązujących przepisów. Szerzej o przyczynach takiego stanu rzeczy i uwarunkowaniach prawnych można przeczytać na stronie publiczni.pl we wpisie I. Krześnickiego – praktyka i znawcy problemu. O ile pierwszy problem dotyczy nazewniczej rozbieżności pomiędzy takimi samymi z punktu widzenia ustrojowego rodzajami jednostek samorządu terytorialnego, to drugi problem dotyczy rozbieżności w nazwach tych samych organów. Zupełnie przypadkiem odkryłem, że bardzo dużo rad gmin i powiatów występuje w tytułach aktów publikowanych w wojewódzkich dziennikach pod różnymi nazwami. Przykładowo, w Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego opublikowane zostały uchwał Rady Powiatu Legionowskiego i Rady Powiatu w Legionowie. Z kolei po wpisaniu w wyszukiwarce organów frazy „mław” pojawia się Rada Miasta Mławy, Rada Miasta Mława i Rada Miejska w Mławie. Przyczyn owych rozbieżności może być kilka: zmiana statutu, świadoma zmiana praktyki (bo sekretarz albo radca prawny się zmienił) albo po prostu nieuwaga. Jeśli przyczyną jest pierwszy przypadek, to nie ma problemu prawnego. Jeśli jest inaczej, to należy rzecz zakwalifikować jako naruszenie prawa, zapewne nieistotne, choć nie wszyscy być może by się zgodzili z taką konkluzją. Ale takie nazewnicze rozbieżności rodzą duży problem praktyczny. Nie mając świadomości, że organ uchwałodawczy danej j. s. t. występuje pod różnymi nazwami, osoba zainteresowana konkretnym aktem może do niego nie dotrzeć i nie poznać treści obowiązujących przepisów albo dotrzeć jedynie do przepisów już uchylonych uchwałą tego samego organu tylko pod inną nazwą.

Jedynym elementem tytułu całkowicie ujednoliconym, znormalizowanym i zgodnym z ZTP jest sposób zapisania daty aktu. Zapewne jest to zasługą programów obsługujących proces ogłaszania aktów w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

Po kolei wypada omówić teraz kwestię określenia w tytule przedmiotu aktu. Ta część tytułu aktu prawa miejscowego powinna rozpoczynać się od wyrazów „w sprawie” (§ 120 ust. 5). Powinna być sformułowana jak najzwięźlej i nie powinna powtarzać treści całego zakresu upoważnienia, chyba że samo upoważnienie jest zwięzłe, a tytuł wyczerpująco określa zakres treści aktu (§ 120 ust. 5). Jak wykazała moja kwerenda zwrot „w sprawie” jest powszechnie i prawie bez wyjątków używany na początku określenia przedmiotu aktu nowego i trzeba przyznać, że jest w tym zakresie postęp, bo wcześniej różnie bywało. Więcej problemów przysparza samorządowym legislatorom ciąg dalszy. Niektóre tytuły nie grzeszą zwięzłością. Trudno uznać za odpowiadający wymogowi zwięzłości tytuł uchwały (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2015 r. poz. 8048):

„w sprawie zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla dyrektorów, wicedyrektorów, nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze oraz przyznawania zwolnień od obowiązku realizacji tych zajęć, określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych oraz zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej”

Zawsze powtarzam, tytuł, który ma więcej niż 3 wiersze nie ma sensu. Od opisania co zawiera akt normatywny, jeśli w ogóle jest taka potrzeba, są przepisy ogólne. Mam świadomość niedoskonałości niektórych upoważnień ustawowych do wydania aktów prawa miejscowego, ale długi tytuł nie rozwiąże żadnego problemu dotyczącego treści aktu, a tylko utrudnia korzystanie z niego. Tymczasem twórcy aktów prawa miejscowego zdają się przypisywać tytułowi jakąś normatywną wartość i z „ostrożności procesowej” boją się uronić czegokolwiek z literalnego brzmienia upoważnienia. Inną „manierą” jest przywoływanie w tytule aktu przepisów ustawy zawierającej upoważnienie ustawowe, a przecież, zaraz niżej w podstawie prawnej do wydania aktu, te przepisy są przywołane i nie potrzeba ich powtarzać.

Odrębną kwestią są tytuły uchwał zmieniających. I tutaj miłe zaskoczenie. Zawsze narzekałem na niski poziom uchwał nowelizujących w każdej ich części. Tymczasem jeśli chodzi o sam tytuł to nastąpiła w ostatnim czasie znaczna poprawa. Określenie przedmiotu aktu  coraz częściej zaczyna od zwrotu zgodnego z ZTP „zmieniająca uchwałę …”. Relatywnie rzadko używa się zwrotów: „w sprawie zmiany uchwały …, „o zmianie uchwały …” albo „w sprawie: wprowadzenia zmian w uchwale …” (Różnie to się rozkłada zależnie od województwa). Jeżeli nowelizacja dotyczy samego załącznika, to nader często powtarzają się też przypadki rozpoczynania określenia przedmiotu uchwały według schematu „w sprawie zmiany załącznika do uchwały …”.

Często stosowaną techniką jest przywoływanie w tytule uchwały nowelizującej numeru, daty uchwały nowelizowanej i jeszcze nazwy organy, który ją wydał. Czasami dochodzi do tego jeszcze informacja o poprzedniej nowelizacji nowelizowanej uchwały, jak w Dz. Urz. Woj.  Św. z 2017 r. poz. 762:

„w sprawie zmiany uchwały nr XXII/193/09 Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 17 grudnia 2009r. w sprawie stawek opłaty targowej, zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w Skalbmierzu nr XV/74/2016 z dnia 03 marca 2016r.”

Zgodnie z ZTP tytuł tej uchwały powinien brzmieć „zmieniająca uchwałę w sprawie stawek opłaty targowej”. Ze względu na dość powszechną praktykę dopuściłbym jeszcze wersję „zmieniająca uchwałę nr XXII/193/09 w sprawie stawek opłaty targowej”. Zupełnie zbędne są natomiast pozostałe elementy, a zwłaszcza część „informująca” o wcześniejszej nowelizacji. Redaktorzy projektów uchwał samorządowych nie zawsze mają świadomość, że nowelizacja wchodzi do tekstu nowelizowanego i „znika” z obrotu prawnego innymi słowy nie obowiązuje po wejściu w życie.

I jeszcze drobnostka. W tytułach aktów normatywnych nie obowiązuje zasada „koniec i kropka”, a te jeszcze zdarzają się na końcu uchwał publikowanych w wojewódzkich dziennikach urzędowych, choć co optymistyczne, coraz rzadziej.

Refleksja na koniec – jest progres, ale trochę do zrobienia pozostało.

WZ