Kończąc ostatni wpis byłem przekonany, że do ustawy o Sądzie Najwyższym wrócę. Nie sądziłem jednak, że powodem napisania kolejnego wpisu będzie polemika z zarzutem niekonstytucyjności ustawy!!! Niemożliwe? Zaiste, nieprzewidywalne są skutki legislacyjnego chaosu jaki towarzyszył jej uchwaleniu. Drugi powód powstania wpisu, jest już „standardowy”. Otóż, zamieszanie wokół ustawy o Sądzie Najwyższym po raz kolejny pokazuje, że świat legislacji to terra incognita nie tylko dla nieprawników.

Bezpośrednim źródłem tej dziwnej dla mnie sytuacji jest artykuł zamieszczony w Dzienniku Gazeta Prawna z dnia 24 lipca br. zatytułowany „Senat przyjął nie tę ustawę” oraz materiały z nim związane, wydrukowane i dostępne na stronach internetowych gazetaprawna.pl. Zasadniczą tezą tych materiałów jest zarzut niekonstytucyjności ustawy o Sądzie Najwyższym przez wykazanie, że „senatorowie głosowali nad inną wersją ustawy o Sądzie Najwyższym niż ta przyjęta przez posłów. To złamanie art. 121 ust. 1 Konstytucji” – twierdzą autorzy artykułu. Uważam, tę tezę za nieuprawnioną i wypływająca z głębokiego niezrozumienia zasad tworzenia prawa.

Podstawowym argumentem dla uzasadnienia niekonstytucyjności ustawy z dnia 20 lipca o Sądzie Najwyższym jest wskazanie różnic (jak to skrupulatnie wyliczyli autorzy, 11 różnic) powstałych pomiędzy tym co zawierała treść przyjętych przez Sejm poprawek, a treścią ustawy przesłaną do Senatu. Na przykładzie poprawki 46, której przedmiotem było dodanie do projektu ustawy nowych artykułów oznaczonych w poprawce jako art. 87a-87c podniesiono, że w tekście przesłanym do Senatu art. 88 „jak za dotknięciem czarodziejskiej różdżki” stał się art. 91 (była jeszcze jedna przyjęta poprawka dodająca nowy artykuł, stąd „przeskok” o cztery numery). Materiałom autorów artykułu towarzyszyły opinie autorytetów prawniczych, które częściowo potwierdzają główną tezę i przyczynę niekonstytucyjności takiej ustawy. W szczególności prof. E. Łętowska stwierdziła, że „do Senatu ma iść tekst taki jak go uchwalił Sejm” i odwołała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 38/01 dotyczącego „dostawienia” przez Sejm przecinka w artykule Kodeksu karnego. Z kolei prof. R. Piotrowski twierdził, że „na treść ustawy składa się oznaczenie poszczególnych przepisów” i konkluduje, że „tekst ustawy przekazanej Senatowi nie odzwierciedla rezultatów głosowań, co jest nieprawidłowe z punktu widzenia konstytucyjnego oraz regulaminu Sejmu”.

Powyższe tezy i argumenty, w mojej ocenie, są nietrafne lub zbyt daleko idące. Są też niestety kolejnym dowodem na sygnalizowany przeze mnie wielokrotnie rozdźwięk pomiędzy środowiskiem legislatorów i pozostałych środowisk prawniczych. W tym przypadku dla mnie tym bardziej przykry, że oto przychodzi mi nie zgadzać się z największymi autorytetami prawniczymi i naukowymi.

Przecież, to była ta ustawa. Dokładnie ta uchwalona przez Sejm. Przyjął on całkowicie nową ustawę. Jednostki redakcyjne takiej ustawy (artykuły) zgodnie z § 57 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej oznacza się z zachowaniem ciągłości numeracji. Jeżeli w toku prac nad projektem dodawane są nowe artykuły albo skreślane są znajdujące się w projekcie artykuły, to na kolejnym etapie procedury musi być ona „przenumerowana”. Takie „przenumerowanie” odbywa się czasami kilkakrotnie. W sprawozdaniu podkomisji lub komisji, po II czytaniu, a czasami, po przyjęciu poprawek Senatu do ustawy przyjętej przez Sejm. Z artykułu w DGP wynikało, że autorzy artykułu i cytowani profesorowie twierdzą, że nie można tego robić. Ich zdaniem wychodzi na to, że skoro Sejm przyjął poprawkę dodaje się art. 87a-87c to tak oznaczone jednostki redakcyjne powinny znaleźć się w tekście ustawy przesłanej Senatowi.

Do tej pory było oczywiste, że ustawa po przyjęciu poprawek musi być zredagowana z uwzględnieniem poprawek, ale nie przez mechaniczne, literalne ich wklepanie do tekstu, tylko z uwzględnieniem wszystkich konsekwencji dla tego tekstu. Czyniono tak setki, jeśli nie tysiące razy. Dlatego też, swego czasu w regulaminie Sejmu znalazł się w art 44 ust. 2 zdanie drugie przepis: „Poprawki powinny zawierać wynikające z nich konsekwencje dla tekstu projektu ustawy”. W prawidłowo prowadzonej procedurze do poprawki 46 powinna być dodatkowa uwaga informująca, że jej przyjęcie powoduje odpowiednią zmianę numeracji i odesłań. W praktyce parlamentarnej różnie z tym bywa. W tym przypadku takiej klauzuli w sprawozdaniu komisji rozpatrującej poprawki, zawartym w druku nr 1769 zabrakło, co nie oznacza, że przy redagowaniu ustawy przekazywanej do Sejmu nie można było dokonać odpowiednich zmian.

Faktem jest, że kwestie redagowania poprawek, sposobu ich zapisywania nie są uregulowane, ani w regulaminie Sejmu, ani nigdzie indziej. Przy dodawaniu nowych artykułów są dwie możliwości. Technika zastosowana w omawianym przypadku albo technika polegająca na użyciu formuły „po art. 87 dodać nowy art. … .” bez podania nowego numeru. Ta druga technika jest przydatna właściwie tylko kiedy dodaje się pojedyncze artykuły. Teoretycznie, jest też trzecia technika, która zgodna byłaby z prezentowanym w DGP poglądem. Można podawać jako jedną poprawkę wszystkie artykuły z przenumerowanymi do końca ustawy oznaczeniami, ale przyjęcie takiej poprawki wykluczałoby inne zmiany cząstkowe w niezmienianych przepisach. Byłoby to co najmniej nieracjonalne, nie mówiąc o tym, że blokowałoby rozpatrywanie pozostałych poprawek zgłaszanych do poszczególnych „przenumerowanych” artykułów. Nota bene, podobne problemy występują przy dodawaniu ustępów (punktów) w artykułach, a jeszcze więcej komplikacji i to naprawdę zawiłych, powstaje przy poprawkach polegających na dodawaniu nowych artykułów w artykułach dodawanych w ustawie nowelizowanej – tam przecież dodaje się artykuły z literami.

Krótko mówiąc, technika przyjęta przy opracowaniu tekstu ustawy o Sądzie Najwyższym była prawidłowa i zgodna z obowiązującym przepisami i praktyką. Zastosowanie się do sposobu redakcji wynikającego z tez artykułów i cytowanych opinii byłoby niezgodne z ZTP, zasadami prawidłowej legislacji i wreszcie dobrą praktyką oraz zdrowym rozsądkiem. Nawet nie chcę sobie wyobrażać, jak wyglądałyby nasze ustawy, przy stosowaniu techniki wynikającej z treści artykułów.

Argument o niekonstytucyjności ustawy z odwołaniem do kazusu w sprawie „przecinkowej”, przywoływany z opinii prof. Łętowskiej, jest w tym przypadku nieuzasadniony. Dodanie przecinka w Kodeksie karnym była to rzeczywista, realna i merytoryczna zmiana przepisu przyjętego przez Sejm. Treść rzeczywiście różniła się. W przypadku ustawy o SN nie ma żadnej różnicy merytorycznej w treści przyjętej przez Sejm. Jest różnica brzmienia, ale wynika ona ze zmian czysto redakcyjnych, dostosowujących merytoryczną treść do treści zgodnej z merytorycznym rozstrzygnięciem Sejmu. Nie można też przywoływać na udowodnienie tak stawianych tez, podawanego w artykule przykładu nieszczęsnej pomyłki Wicemarszałek Kidawy-Błońskiej popełnionej w trakcie wygłaszania formułki przed głosowaniem poprawki Senatu. To naprawdę zupełnie inna sprawa.

Nie ma mowy o żadnej niekonstytucyjności z powodu przedstawienia Senatowi „innej” ustawy niż uchwalona przez Sejm. Z wielu innych przyczyn jest ona niekonstytucyjna, ale nie z tego powodu. Zakładam też, że część wypowiadających się w sprawie autorytetów prawniczych nie do końca miała świadomość, do jakiego stanu faktycznego formułują opinie. Charakterystyczne jest też, że w treści jednej z opinii drukowanej w papierowej wersji DGP w tym samym dniu co artykuł główny, ZTP trzykrotnie przywoływane są z nazwy własnej jako – „Zasady techniki legislacyjnej”.

Faktycznie, w jednym miejscu ustawa przesłana do Senatu zawierała błąd. W art. 110 w pkt 2 nie „przenumerowano” odesłania do art. 107, który wskutek przyjęcia poprawek dodających nowe artykuły stał się art. 111. Ale to tylko skutek, skandalicznego (to naprawdę jedyne parlamentarne określenie, którego mogę użyć) trybu procedowania ustawy o SN. Jestem legislatorem ponad 20 lat. Widziałem różne rzeczy, ale nigdy nie widziałem, żeby po pierwszym czytaniu nowej, sporej ustawy przystąpiono bezpośrednio do II czytania, bez odsyłania do komisji. To się musiało tak skończyć. Po prostu jest jakaś granica odpowiedzialności za to co można zrobić, żeby ustawa była poprawna pod względem legislacyjnym. W tym przypadku została ona przekroczona. Przecież legislatorzy w Senacie i senatorowie informowali o konieczności wprowadzenia poprawek naprawiających błędy w ustawie. Normalnie zgłaszane są poprawki, a błędy duże i małe – czyszczone. Tutaj tak być nie mogło(?).

Niestety całe nieporozumienie wynika też z niedostatecznego umocowania udziału legislatorów w procesie legislacyjnym oraz zakresu ich uprawnień i obowiązków. Stąd w takich przypadkach jak opisany przez DGP, wątpliwości i mnożenie zarzutów o bezpodstawnych działaniach. To co dla opracowujących projekty aktów normatywnych i dbających poprawność jest oczywistością, dla innych jest abstrakcją. Cały czas postuluję, by wprowadzić do przepisów powszechnie obowiązujących regulacje umocowujące legislatorów w czynnościach, które faktycznie wykonują przy obróbce projektów i już przyjętych aktów normatywnych. Niech wreszcie się skończą się hamletowskie dylematy, czy można poprawić wyraz „pomiot” na „podmiot”, czy legalne jest przenumerowanie odesłań, czy można dostawić przecinek w miejscu, gdzie jest konieczny ze względów poprawności językowej a nie zmienia treści merytorycznej przepisu.

Znaczna część treści tego wpisu powstała na bazie pisma skierowanego mailem do autorów artykułu w DGP, które było polemiką z tezami zawartymi w artykule. Uznałem, że sprawy nie powinno się tak pozostawić, skoro nie przyjęto oficjalnych wyjaśnień przekazywanych przez marszałków obu izb. Tym bardziej, że śródtytuły artykułu do dzisiaj dostępnego na stronach internetowych DGP grzmią: „przekroczenie uprawnień”, „nie można kombinować”, „legitymizowanie bałaganu”. Na razie nie otrzymałem pełnej odpowiedzi w tej sprawie, a w „międzyczasie” pojawiło się weto Prezydenta, które nawiasem mówiąc, nie zawiera argumentów wykorzystanych w artykule. I tutaj kolejny paradoks – żałuję, bo temat nie będzie pewnie miał dalszego ciągu i dalej pozostaniemy w punkcie wyjścia, czyli – dla większości społeczeństwa, w tym znacznej części środowiska prawniczego – w sferze abstrakcyjnej.

WZ