Legislacja samorządowa, prawo miejscowe – skoro jest tak źle, to dlaczego jest tak dobrze (albo odwrotnie)

Skończyłem właśnie pisać artykuł do Wspólnoty na temat tekstów jednolitych aktów prawa miejscowego. W najbliższą sobotę mam prowadzić w Lublinie pierwsze zajęcia na rozpoczynającym się Podyplomowym Studium Legislacji na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej, którego słuchaczami mają być głównie samorządowcy. Skłoniło mnie to do głębszej refleksji nad legislacją samorządową i jakością prawa miejscowego. Co do zasady, moja ocena w tym względzie jest negatywna, a w wielu szczegółowych aspektach – bardzo negatywna i jako legislator oraz samorządowiec (dla tych co nie wiedzą, byłem radnym w I kadencji samorządu) niezmiennie nad tym ubolewam.

Oto kilka „grubszych” dowodów na słuszność mojej oceny.

W legislacji samorządowej nie przestrzega się podstawowych zasad tworzenia prawa i „Zasad techniki prawodawczej”. Widać to w aktach opublikowanych w wojewódzkich dziennikach urzędowych, a to przecież materiał, który przeszedł przez ręce radców prawnych obsługujących urzędy samorządowe i nadzór prawny wojewody. Pełniejszy obraz tego, jak w rzeczywistości jest źle daje lektura rozstrzygnięć nadzorczych wojewody publikowanych w tych samych dziennikach.

Nieprzestrzegane są obowiązki ustawowe związane ze stanowieniem aktów prawa miejscowego;

  • od 1 stycznia 2012 r. w art. 16 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wprowadzono obowiązek ogłaszania tekstu jednolitego aktu prawa miejscowego (APM) „nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, jeżeli był on nowelizowany”. Tekstów jednolitych powinno być w wojewódzkich dziennikach tysiące. Od 1 stycznia do 20 października 2017 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego opublikowano po 2 ( słownie: dwa) teksty jednolite APM. „Rekordzistą” jest woj. Śląskie -121; bez komentarza,
  • 28 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nakłada na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i starostę obowiązek prowadzenia w postaci elektronicznej zbiorów aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę i powiat. Albo te zbiory de facto nie istnieją, albo te, które są, zawierają także inne niż APM akty (czasami wszystkie uchwały organu uchwałodawczego).

W administracji samorządowej brak jest zainteresowania szkoleniami z zakresu legislacji i techniki prawodawczej. Na 11 umówionych w tym roku terminów prowadzenia jednodniowych, otwartych szkoleń z zakresu legislacji samorządowej w firmie o największym doświadczeniu w oferowaniu szkoleń dla samorządu, „wypalił” jeden termin. Koszt uczestnictwa w takim szkoleniu nie przekracza 400 złotych od osoby, a organizowane są one już od 10 chętnych osób w różnych województwach. Czy naprawdę, prawie nikt nie widzi potrzeby podniesienia wiedzy i kompetencji pracowników samorządowych w zakresie prawidłowej legislacji.

Powyższym konstatacjom towarzyszy jednak inna, ambiwalentna do tej podstawowej refleksji, konkluzja – ta z tytułu wpisu. Skoro jest tak źle, to dlaczego jest tak dobrze. Przecież, nie słyszałem o żadnym większym problemie związanym z marną jakością aktów prawa miejscowego. Nie słyszałem też o żadnej aferze o podłożu korupcyjnym. Nikt nie narzeka na niejasne, nieprecyzyjne prawo miejscowe. Mogę się mylić, ale nikt nie stawiał samorządowemu prawodawcy zarzutów stanowienia prawa „na zamówienie”, czy pod dyktando lobbystów, jak w przypadku niektórych ustaw stanowionych przez parlament. Nie słyszałem, żeby jakiś organ próbował konsekwentnie egzekwować wykonywanie obowiązków w zakresie ogłaszania tekstów jednolitych albo prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego. Nic mi nie wiadomo, żeby ktoś został pociągnięty do odpowiedzialności bezpośrednio za źle redagowane projekty aktów prawa miejscowego. Czyli, jest dobrze albo problem można skwitować nazwą rockowego zespołu z mojej gminy – „Kogo to obchodzi” (bez znaku zapytania).

Przyczyny powyższego stanu rzeczy wielokrotnie już opisywałem. Trywializując problem – legislacji samorządowej nie traktuje się poważnie. Mimo, że w Konstytucji akty prawa miejscowego zaliczono do wąskiego zamkniętego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, to już w ustawach podchodzi się do nich „po macoszemu”. Przykładem tego są cytowane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu …, które nie uwzględniają specyfiki lokalnej działalności prawotwórczej. (Testy jednolite APM mają ogłaszać organy, które je wydały, czyli organy kolegialne, a w przypadku ustaw i rozporządzeń zawsze jest to organ jednoosobowy, który kieruje danym organem kolegialnym – stąd zapewne „rozmycie” odpowiedzialności za wykonanie obowiązku ustawowego w samorządzie.) Wedle mojego osobistego doświadczenia małą wagę przywiązuje się na poszczególnych etapach procesu ustawodawczego do właściwego sformułowania upoważnień ustawowych, co później skutkuje trudnościami w kwalifikacji uchwał organów jako akty prawa miejscowego. Wreszcie, „Zasady techniki prawodawczej” nie zawierają dyrektyw, technik, wzorców, schematów, szablonów redakcyjnych bezpośrednio odnoszących się do APM.

Czy powyższe – niewątpliwie obiektywne – uwarunkowania usprawiedliwiają stan legislacji samorządowej? Jeśli ktoś twierdzi, że – „tak”, to szkoda. Wszystko co opisałem powinno raczej motywować do działania ku polepszeniu jakości samorządowego prawa w ramach tego co wynika z przepisów i dostępnych środków. Niezależnie od tego, powinien się w końcu znaleźć jakiś podmiot, który formalnie zaproponuje niezbędne zmiany ustawowe. Póki co, do zobaczenia na szkoleniach, warsztatach, konferencjach, webinariach, podyplomowych studiach … .

WZ