Zmiany w prawie samorządowym – krytyka merytoryczna i legislacyjna

Podstawowym kanonem pracy legislatora jest unikanie merytorycznej ingerencji w redagowany tekst. Opinie legislacyjne, ustne uwagi zgłaszane w trakcie rozpatrywania projektów powinny być odporne na zarzut merytorycznego „wtrącania się” w treść projektu. Tylko, że rzadko większa uwaga legislacyjna jest neutralna merytorycznie. Jej uwzględnienie zazwyczaj wiąże się ze zmianą zakresu przedmiotowego lub podmiotowego ocenianego przepisu. A czymże są uwagi najcięższego kalibru – konstytucyjne, które kwestionują cały projekt lub jego znaczące części. Najważniejsze jest w takich przypadkach to, aby takie uwagi miały pełne prawne uzasadnienie.

Rzadko kiedy pozwalam sobie na merytoryczną ocenę obowiązujących przepisów ale dzisiaj udzielam sobie dyspensy, bowiem chcę się wypowiedzieć na tematy, które interesują mnie także merytorycznie – prawo samorządowe, ustrój samorządu terytorialnego i mechanizmy sprawowania lokalnej władzy. Okazja ku temu jest tym bardziej zasadna, że zmiany, o których będę pisał dotyczą także sfery stanowienia prawa i opracowywania projektów aktów normatywnych.

Rzecz dotyczy ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130). Było o niej głośno w trakcie prac ustawodawczych, głównie z powodu zmian w zasadach przeprowadzania wyborów do organów samorządu terytorialnego, ale tymi kwestiami nie będę się zajmował. Pozwolę sobie jedynie na komentarz, że rzadko kiedy tytuł ustawy jest tak nieadekwatny do jej treści, jak w tym przypadku. Doprawdy, trzeba mieć dużą wiarę w naiwność obywateli, żeby ustawę, której istotą jest ubezwłasnowolnienie lokalnych wspólnot w procesie organizacji wyborów, tak zatytułować.

Rzeczona ustawa zawiera w sobie także pakiet symetrycznych zmian w samorządowych ustawach ustrojowych. Najważniejsze z nich to:

  • instytucja budżetu obywatelskiego – w ramach którego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu, a rozstrzygnięcia takie są obligatoryjne dla rady przyjmującej budżet,
  • możliwość imiennej identyfikacji głosujących radnych oraz obowiązku transmitowania obrad rady „na żywo”,
  • obligatoryjne tworzenie klubów radnych,
  • obligatoryjne powoływanie komisji skarg, wniosków i petycji rozpatrującej skargi na działania organu wykonawczego i samorządowych jednostek organizacyjnych,
  • obligatoryjne interpelacje i zapytania radnych do organu wykonawczego,
  • obowiązek składania przez organ wykonawczy raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego do dnia 31 maja każdego roku,
  • obywatelska inicjatywa uchwałodawcza.

Całość tych zmian oceniam negatywnie. W zamyśle projektodawców mają one „na celu zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania oraz funkcjonowania niektórych organów publicznych – władzy samorządowej” (cytat z uzasadnienia projektu). W rzeczywistości jednak ich skutkiem będzie zapewne zmniejszenie efektywności działania organów wykonawczych i stanowiących oraz wprowadzenie do niektórych samorządów stanu permanentnej kłótni i tworzenie pól konfliktu, tam gdzie wystarczyłyby dotychczasowe mechanizmy kontroli władzy. Większość tych nowych „wspomagaczy” demokracji dubluje już istniejące regulacje (np. instytucję skarg i wniosków, albo procedurę absolutoryjną) albo pozornie tylko wzmacnia kontrolę społeczną i gwarantuje obywatelom to co już jest zagwarantowane. To może wybory są w ogóle niepotrzebne, skoro z góry zakłada się, że obywatele źle wybierają i muszą mieć możliwość większego wpływu na tych, których dopiero co wybrali. Po co w ogóle obywatelom lokalne władze, skoro sami lepiej wiedzą jak sobą rządzić. A może wróćmy do czasów, gdy jak w demokracji ateńskiej wszystko rozstrzygało się w trakcie zgromadzeń ludowych w bezpośrednich głosowaniach w każdej sprawie.

Nie lepiej oceniam powyższe zmiany w aspekcie merytoryczno-legislacyjnym. Poszczególne nowe instytucje prawne wywołują szereg wątpliwości interpretacyjnych i napisane są językiem dalekim od precyzyjności i spójności.  Skupmy się na sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Regulacja w ustawie o samorządzie gminnym jest taka;

Art. 41a. 1. Grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą.

2. Grupa mieszkańców, o której mowa w ust. 1, musi liczyć:

1) w gminie do 5000 mieszkańców – co najmniej 100 osób;

2) w gminie do 20 000 mieszkańców – co najmniej 200 osób;

3) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców – co najmniej 300 osób.

3. Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu.

4. Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy.

5. Rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Powstaje kilka pytań. Czy projekty obywatelskie mogą dotyczyć każdego projektu  uchwały np. w sprawie budżetu, wysokości diet radnych, wysokości wynagrodzenia wójta, liczby miejsc sprzedaży alkoholu albo regulaminów wynagradzania nauczycieli? Dla utrudnienia dodam, że art. 41a „wylądował” w rozdziale 4 zatytułowanym Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę. Zatem, może inicjatywa ludowa dotyczy tylko takich aktów. Jaki charakter prawny ma komitet inicjatywy uchwałodawczej? Każda gmina będzie to sobie inaczej regulowała. Jak ma być wyrażane poparcie projektu? Wystarczy parafka, czytelny podpis, odcisk palca, a może oświadczenie przed notariuszem. Czy można wycofać poparcie projektu? Co to jest „promocja obywatelskiego projektu”? Będzie można rozdawać prezenty, dla poparcia projektu? Co jest „formalnym wymogiem” projektu? Czy musi być np. złożony na kartce formatu A4, na papierze gęstości co najmniej 80 g/m2? A może powinien też spełniać wymogi ZTP? No i wreszcie, co ustawodawca miał na myśli formułując na końcu ust. 5 tajemnicze zaklęcie z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy”? Mam pewne doświadczenie w samorządzie i wiedzę na temat stanowienia prawa samorządowego ale nie silę się nawet, żeby na te pytania odpowiedzieć. Praktyka pomnoży te pytania dziesięciokrotnie, z tym zastrzeżeniem, że każdy samorząd będzie mógł odpowiedzieć na nie dowolnie.

Nie podoba mi się takie „usprawnianie” samorządu. To jest sztuczne,  niepotrzebne, szkodliwe i mam mocne przekonanie, że w rzeczywistości to tylko dodatek mający uwiarygodnić istotę zmian wprowadzonych ustawą z 11 stycznia – skok na zawartość urn wyborczych i wynik najbliższych wyborów.

I jeszcze ostatni, już wyłącznie legislacyjny problem związany z omawianą ustawą. Otóż, zgodnie z art. 19 wszystkie zmiany w ustawach ustrojowych (art. 1-3) wchodzą po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a art. 15 stanowi: Przepisy ustaw, o których mowa w art. 1, art. 2, art. 3, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą … stosuje się do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następujących po kadencji, w czasie której niniejsza ustawa weszła w życie. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie nowelizacji (31 stycznia br.) przepisy mają nową treść, którą będzie się stosowało od następnej kadencji. Tylko co z obecnie trwającą kadencją. Mała bieda, jeśli są to przepisy dodawane. Po prostu „wiszą” i „czekają”, aż będą stosowane. Jeśli jednak wprowadzane zmiany polegały na nadaniu nowego brzmienia przepisom już obowiązującym, to – oględnie rzecz ujmując – powstaje sytuacja specyficzna. Zobaczmy na przykładach.

Art. 16 ustawy o samorządzie gminnym po zmianie brzmi: Kadencja rady gminy trwa 5 lat licząc od dnia wyboru, a dotychczasowe brzmienie to: Kadencja rady gminy trwa 4 lata licząc od dnia wyboru. Czyli, przepis zmieniono ale się jeszcze go nie stosuje, więc ile trwa kadencja obecnych rad gmin – nieskończoność, bo nie ma przepisu, który określa długość kadencji. Wychodzi na to, że po listopadzie będziemy mieli dwa garnitury radnych.

Równie ciekawie jest z art. 24f ust. 2. Tutaj nadano nowe brzmienie przepisowi antykorupcyjnemu (sam go swego czasu redagowałem) rozszerzając jego zakres podmiotowy. Przy okazji „zlikwidowano” go do końca trwania obecnej kadencji. (Nowa treść zgodnie z art. 15 noweli stosowana będzie od kadencji następnej, a dotychczasowa treść od 31 stycznia już nie obowiązuje.) Panie i Panowie radni oraz Wasi małżonkowie, małżonkowie wójtów, zastępców wójtów, sekretarzy gminy, skarbników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy oraz osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, do końca obecnej kadencji możecie być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych lub pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby.

Takie są prawne konsekwencje przywoływanych przepisów. Zaprawdę, zawsze podkreślam, trudna i zdradliwa jest sztuka różnicowania terminu wejścia w życie poszczególnych przepisów ustawy.

Na sam koniec coś optymistycznego. Już widzę jak puchnie portfel zamówień Kancelarii legislacyjnej WZ (i mój) od setek zleceń na opracowanie prawidłowych pod względem legislacyjnym obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych.

WZ