Jednostki systematyzacyjne – proste reguły w ZTP i proste błędy w praktyce

Znowu bieżące troski o stan legislacji oddaliły mnie od praktycznych rozważań i uwag na temat szczegółowych zasad techniki prawodawczej. Uświadomiłem sobie, że nie miałem jeszcze „monograficznego” wpisu o jednostkach systematyzacyjnych. Przygotowując się do jego napisania, ze zdziwieniem stwierdziłem (po użyciu „ctrl + f”), że po nowelizacji z 1 marca 2016 r. „Zasady techniki prawodawczej” używają tego pojęcia dwudziestopięciokrotnie (myślałem, że mniej). Wychodzi na to, że temat „makrokompozycji” (pojęcie użyte w opracowaniu prof. A. Malinowskiego Systematyka wewnętrzna ustawy, Wydawnictwo Sejmowe 2007) aktu normatywnego jest wyczerpująco opisany, a ZTP dają wystarczające „oprzyrządowanie” do wprowadzania podziału na rozdziały, działy i wyższe jednostki systematyzacyjne. Ale i w tym przypadku praktyka nie jest do końca ujednolicona, a w niektórych przypadkach – mimo w miarę jednoznacznych schematów i prostych reguł – nie jest pozbawiona błędów.

Zacznijmy od problemu pierwotnego – kiedy dzielić akt normatywny na jednostki systematyzacyjne? To pytanie słyszałem wielokrotnie na swoich szkoleniach i zajęciach podyplomowych studiów. Pytanie dość kłopotliwe, zwłaszcza, że § 60 ust.  1 ZTP mówi jedynie, że w celu systematyzacji przepisów ustawy artykuły można grupować w jednostki systematyzacyjne. Nie ma w ZTP żadnej dyrektywy w tym zakresie. Na początek można powiedzieć, że długość ma znaczenie. Tylko jak ustalić granicę długości aktu, od której można/trzeba zastosować jednostki systematyzacyjne. Tutaj odpowiedź nie jest taka oczywista, bo nie da się ustalić jakiejś sensownej i racjonalnej granicy np. od dziesięciu stron, czy trzydziestu artykułów albo paragrafów. Sprawę należy ująć inaczej. Przed odpowiedzią na pytanie: Czy?, należy udzielić odpowiedzi na pytanie: Po co? Systematyzować akt normatywny powinno się po to, żeby ułatwić korzystanie z niego. Jeśli ta legislacyjna wartość dodana jest żadna albo znikoma, to nie róbmy tego.

Moim zdaniem, nie powinno się doprowadzić do sytuacji, gdy akt zawiera niedużo mniej jednostek systematyzacyjnych niż redakcyjnych. Kuriozalne są akty, w których tytuły rozdziałów są właściwie opisami pojedynczych jednostek redakcyjnych w nich się znajdujących. Jako przykład podaję często rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 grudnia 2013 r. w sprawie wystawiania faktur (Dz. U. poz. 1485) . Siedem paragrafów mieszczących się na dwóch stronach „usystematyzowano” w pięć rozdziałów. Wątpliwe jest zastosowanie systematyzacji w ustawie z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni (Dz. U. poz. 305). Mamy w niej 18 artykułów w 5 rozdziałach (pięć stron). Na tym przykładzie najlepiej przekonać do mojej zasady, jaką zalecam stosować przy podjęciu decyzji o systematyzacji. Oprócz oceny długości aktu trzeba przeanalizować jego „głębokość”, wynikającą z merytorycznego zakresu regulacji, co w konsekwencji wpływa na liczbę rodzajów przepisów używanych w danym akcie. Innymi słowy, im bardziej skomplikowany merytorycznie akt, wymagający wyodrębnienia wielu rodzajów przepisów, tym zasadniejszy jest podział na rozdziały, działy itd. Tymczasem w ustawie o zakazie handlu w niedzielę regulacja jest „płytka”, nie zawiera zbyt wielu przepisów szczegółowych (materialnych, ustrojowych, proceduralnych). Moim zdaniem systematyzacja tu jest niepotrzebna. Wrócimy jeszcze do tej ustawy. Pamiętać należy, że podział na jednostki systematyzacyjne przesądza, iż w ramach poszczególnych jednostek systematyzacyjnych znajduje się jednolita treściowo materia. Przy nowelizacji nie pasującej merytorycznie do żadnej jednostki systematyzacyjnej, może to powodować problemy z umiejscowieniem nowej treści w akcie.

Kolejnym problemem są nazwy jednostek systematyzacyjnych. Tutaj już tylko podkreślę, bo nie wynika to literalnie z ZTP, że podstawową jednostką systematyzacyjną jest rozdział. Czyli, jak decydujemy na systematyzację i ma być ona jednopoziomowa, to jednostką podziału jest rozdział. Zwrócić należy także uwagę na to, że § 62 ust. 2 wprowadza podział nazwy jednostki systematyzacyjnej na jej oznaczenie, które stanowi wyraz „część”, „księga”, „tytuł”, „dział”, „rozdział”, „oddział” z odpowiednią liczbą porządkową oraz jej tytuł, który stanowi zwięzłe określenie treści lub zakresu regulowanych spraw. Ma to znaczenie przy nowelizacji, kiedy możemy ograniczyć polecenie nowelizacyjne zależnie od zakresu wprowadzanej zmiany.

Problemy i błędy związane z jednostkami systematyzacyjnymi dotyczą głównie ich tytułów. Może najmniej rażącym błędem jest tytułowanie pierwszego rozdziału „postanowienia ogólne”. Szczególnie często taki tytuł występuje w legislacji samorządowej. Tam też występują „postanowienia końcowe” zamiast „przepisy końcowe”. Akt normatywny zbudowany jest z przepisów i na jego początku oraz końcu są przepisy i tak je zawsze (zgodnie z ZTP) nazywajmy.

Największym błędem w tytule rozdziału jest treść, która wyłącza podstawową – informacyjną funkcję tytułu. Moją irytację budzą liczne przykłady nadawania tytułu rozdziału nieadekwatnego do jego zawartości. Jest jakaś, zazwyczaj nie wiem skąd biorąca się nonszalancja, w formułowaniu zwłaszcza tytułów jednostek systematyzacyjnych zawierających przepisy zmieniające, przejściowe, dostosowujące i końcowe. Przykładów takiej dezinformującej redakcji tytułów nigdy nie trzeba długo szukać. Ot, choćby wzmiankowana wyżej ustawa o zakazie handlu w niedziele zawiera rozdział 5 zatytułowany „Zmiany w przepisach obowiązujących i przepis końcowy”. Tylko, że oprócz przepisów zmieniających i przepisu o wejściu w życie zawiera on także przepisy przejściowe (art. 16 i art. 17). Trzeba uczciwie zauważyć, że w tym konkretnym przypadku „niezgodność” powstała wskutek przyjęcia poprawki Senatu, która wprowadziła do rozdziału nowy rodzaj przepisów bez konsekwencji w postaci zmiany tytułu rozdziału, ale często ma to miejsce przez zwykłe subiektywne zaniedbanie w pracach nad kolejnymi wersjami projektu. Czasami tytuły zawierają za duży „ładunek informacyjny”. Dotyczy to zwłaszcza takich przypadków, kiedy tytuł głosi, że rozdział zawiera przepisy przejściowe i dostosowujące, a w rzeczywistości jeden z tych anonsowanych rodzajów przepisów nie występuje albo tytuł mówi, że jednostka systematyzacyjna zawiera tylko przepisy przejściowe a w treści są wyłącznie przepisy dostosowujące. (Przykład – ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o Ośrodku Studiów Wschodnich im. Marka Karpia (Dz. U. poz. 1029). Wielokrotnie spotykam też w rozporządzeniach rozdział ostatni zatytułowany „Przepisy końcowe” … z jednym przepisem o wejściu w życie.

Na koniec przypominam jeszcze „w tym temacie”, że po nowelizacji z 1 marca 2016 r. § 97 ust. 1 ZTP mówi, że jeżeli ustawa, w której artykuły pogrupowano w jednostki systematyzacyjne, zawiera liczne przepisy zmieniające, wydziela się je we wspólną jednostkę systematyzacyjną zatytułowaną Zmiany w przepisach. Jakoś to jeszcze do wszystkich nie dotarło.

Z życzeniami słodkich chwil od Wielkanocnego Zajączka

WZ