Wielokroć powiadam – nie ma doskonałego aktu normatywnego. Legislacja to tylko dążenie do absolutu polegającego na zgodności warstwy normatywnej z potrzebą regulacyjną jaka pchnęła prawodawcę do wydania nowego aktu lub zmiany już obowiązującego przepisu z właściwym odbiorem tego prawa przez adresatów. Narzędziem służącym osiągnięciu tego celu są niewątpliwie „Zasady techniki prawodawczej”. Problem polega na tym, że one również nie są doskonałe. Mało tego, niektóre przepisy ZTP są wręcz niestosowalne, a niektóre niestosowane. Przyczyny tego stanu rzeczy są różne – obiektywne i subiektywne. Do tych pierwszych zaliczyłbym „wyprzedzanie” ZTP przez praktykę i ”nienadążanie” ZTP za zmianą stanu prawnego. Do drugich – prymat woli politycznej nad prawidłową legislacją i niedoskonałość treści samych zasad. Oto kilka takich przepisów, dyrektyw i szczegółowych technik prawodawczych. Sami oceńcie, które są niestosowalne, a które tylko niestosowane.
Na rozgrzewkę pytanie retoryczne, czy ktoś kiedyś uczciwie i świadomie zastosował § 1 określający przesłanki podjęcia decyzji o opracowaniu projektu ustawy? Retoryczność tego pytania jest tym bardziej oczywista w czasach kiedy o stworzeniu projektu przesądza interes partyjny i słupki poparcia w sondażowniach albo – jak to ktoś ostatnio z rozbrajającą (i smutną, przynajmniej dla mnie) szczerością przyznał zasada – vox populi vox dei.
Pomijając kolejne przepisy rozdziału pierwszego z działu pierwszego zajmę się bardziej szczegółowymi przypadkami.
§ 31 3. Jeżeli w stosunku do spraw, o których mowa w § 30 ust. 2 pkt 1-4, zamierza się stosować przepisy nowej albo znowelizowanej ustawy, zaznacza się to wyraźnie, nadając przepisowi przejściowemu odpowiednio brzmienie: „W sprawach… stosuje się art…. (oznaczenie przepisu nowej ustawy).” albo „W sprawach… stosuje się art…. (tytuł znowelizowanej ustawy), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.”.
Nie dane mi było do tej pory przeczytać w Dzienniku Ustaw przepis sformułowany wg literalnie brzmiącego schematu: W sprawach… stosuje się art…. (oznaczenie przepisu nowej ustawy). To tak, jakby w nowym Prawie wodnym był przepis przejściowy: W sprawach pozwoleń wodnoprawnych stosuje się art. 158. Innymi słowy pod rządami nowej ustawy do instytucji prawnej uregulowanej w jej przepisach stosuje się jeden artykuł tej ustawy. Już wiele razy na szkoleniach obiecywałem nagrodę za wskazanie takiego przepisu. Póki co, nie zbiedniałem z tego powodu.
§ 39 2. Jeżeli ustawa w sposób całkowity i wyłączny reguluje daną dziedzinę spraw, a wyczerpujące wymienienie przepisów ustaw dotychczas obowiązujących w danej dziedzinie napotyka znaczne trudności, można wyjątkowo w przepisie uchylającym posłużyć się zwrotem: „Tracą moc wszelkie dotychczasowe przepisy dotyczące spraw uregulowanych w ustawie; w szczególności tracą moc …..”.
3. W przypadku innym, niż wskazany w ust. 2, przepisowi uchylającemu nie nadaje się ogólnikowej treści, a w szczególności nie używa się zwrotu: „Tracą moc dotychczasowe przepisy sprzeczne z niniejszą ustawą”.
Takie przepisy jak w ust. 2 formułowano. W II Rzeczypospolitej, kiedy system prawny unifikował się z trzech systemów państw zaborczych. W PRL- u kiedy do końca nie było wiadomo co obowiązuje z czasów sanacyjnego państwa. W czasach przełomu solidarnościowego, kiedy uchylano nie tylko ustawy ale także prawo „powielaczowe” i samoistne, niepublikowane uchwały Rady Ministrów zawierające przepisy powszechnie obowiązujące. W dzisiejszych czasach napisanie przepisu: Tracą moc wszelkie dotychczasowe przepisy dotyczące spraw uregulowanych w ustawie; w szczególności tracą moc …..”. powinno się skończyć upomnieniem albo obcięciem premii dla legislatora. § 39 ust. 2 jest od wielu lat martwy i albo w ogóle nie powinien się znaleźć w ZTP z 2002 r, albo powinien być uchylony przy okazji tak gruntownej nowelizacji jak ta 5 listopada 2015 r.
§ 96 2. Jeżeli jedną ustawą zmienia się wiele ustaw i wymienienie w tytule ustawy nowelizującej tytułów wszystkich zmienianych ustaw powodowałoby, że tytuł ustawy nowelizującej byłby rażąco długi, można wyjątkowo sformułować go przy użyciu zwrotu: „ustawa o zmianie ustaw …..” i ogólnie podać ich wspólny przedmiot albo „ustawa o zmianie ustawy ….. (tytuł ustawy) oraz niektórych innych ustaw”, wymieniając tylko tytuł podstawowej ustawy nowelizowanej.
Długo szukałem, ale do tej pory nie znalazłem, ustawy nowelizującej wiele ustaw, której tytuł używałby zwrotu „o zmianie ustaw …”. Wszyscy konsekwentnie piszą w takich przypadkach: „o zmianie niektórych ustaw …”. Trzeba przyznać, że ZTP zawierają formułę redakcyjną systemowo poprawną, jeśli ustawa nowelizująca zmienia wszystkie ustawy regulujące daną materię, ale to przypadek bardzo rzadki. Tak rzadki, że nawet jak już zaistnieje, to zapomina się o formule z § 96 ust. 2.
§ 105. Jeżeli na podstawie przepisu późniejszego można ustalić w sposób niewątpliwy, że przepis wcześniejszy nie obowiązuje, w obwieszczeniu o ogłoszeniu tekstu jednolitego czyni się o tym wzmiankę w brzmieniu: „Podany w załączniku do niniejszego obwieszczenia jednolity tekst ustawy z dnia…… nie obejmuje przepisu art…. tej ustawy jako wygasłego od dnia… w związku z wejściem w życie art…. ustawy z dnia…… (Dz. U….)”. W takim przypadku w treści obwieszczenia o ogłoszeniu tekstu jednolitego, o której mowa w § 104, wzmiankę w tej sprawie zamieszcza się jako odrębny kolejny punkt (pkt 3).
Powyższy paragraf to kolejny przeżytek, który ostał się w ZTP mimo, że nie jest stosowany, bo reguluje przypadki, które w praktyce już nie występują. Poza tym de facto opisuje procedurę wątpliwą z punktu widzenia istoty tekstu jednolitego. Pozwala autorowi wprowadzać do ustawy zmiany, które nie zostały sformułowane w ustawie zmieniającej. Podkreślić także należy, że wygasłe to mogą być wulkany, a do ustaw i przepisów tego określenia w języku prawnym nie używa się.
§ 160. Jeżeli wyjątkowo przepis prawny ma odsyłać do innych przepisów jedynie w ich określonej wersji (odesłanie statyczne), zaznacza się to w przepisie odsyłającym przez nadanie mu brzmienia: „Do ….. stosuje się przepisy art. … ustawy ….. (tytuł ustawy)” oraz dodanie w nawiasie „w brzmieniu z dnia ….”, podając poza datą wejścia w życie przepisów, do których się odsyła, także oznaczenie dziennika urzędowego, w którym zostały ogłoszone te przepisy.
Zajmuję się na poważnie legislacją ponad dwadzieścia dwa lata i tak sformułowanego odesłania statycznego nie spotkałem w żadnym akcie. Nawet gdybym musiał odesłać do brzmienia obowiązującego na dany dzień, to oświadczam, że naruszyłbym § 160 ZTP i nie użył nawiasu jak wynika to z jego treści.
Powyższe przykłady to przypadki najbardziej oczywiste. Jest jeszcze wiele innych, które opisują dyrektywy i techniki prawodawcze w praktyce prawie martwe albo inaczej stosowane. Przed nowelizacją, która weszła w życie 1 marca 2016 r., było tego jeszcze więcej. Rozumiem, że dla osób zaczynających przygodę z legislacją taki stan rzeczy może być nieco frustrujący, a dla osób postronnych może być przyczynkiem do krytyki ZTP, jako aktu wyznaczającego najwyższe standardy tworzenia przepisów. Mam jedno wytłumaczenie dla takich osób. Mimo takich wad „Zasady techniki prawodawczej” to najlepsze narzędzie redagowania przepisów, a dzięki ich stosowaniu powstają akty najbliższe oczekiwaniom każdego prawodawcy i każdego adresata prawa.
WZ