Zmiany w statutach jednostek samorządu terytorialnego – uwagi ogólne

Konieczność wprowadzenia zmian w statutach jst wynika z ustawy z dnia z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130). O tej ustawie pisałem już 27 stycznia br. we wpisie zatytułowanym Zmiany w prawie samorządowym – krytyka merytoryczna i legislacyjna. Dokonałem w nim ogólnej analizy nowości jakie ustawodawca wprowadził w ustroju jednostek samorządu terytorialnego nazywając je „wspomagaczami” demokracji. Dzisiaj, po prawie 5-ciu miesiącach wejścia/niewejścia w życie ustawy (patrz wpis z 27 01), używam już innego określenia dla radosnej twórczości zawartej w rzeczonej ustawie. Wszystkie nowe regulacje określam jako „dopalacze demokracji”. Dopalacz to coś, co dla potencjalnego adresata ma być fajne, ale nie wiadomo jaki ma skład, kto toto wytworzył i jakie rzeczywiste skutki będzie miało zażycie specyfiku. Różnica między dopalaczami w znaczeniu w jakim zazwyczaj to pojęcie jest używane najczęściej, a „dopalaczami demokracji” jest taka, że te pierwsze zażywa się na własne życzenie, a te drugie ustawodawca zafundował samorządowi na siłę. Cała reszta jest podobna. Działania owych „dopalaczy demokracji” może niektórym jst przynieść poważne kłopoty, a w skrajnych przypadkach doprowadzić do paraliżu. Tak oceniam możliwe skutki wprowadzanych z mocy prawa, a właściwie z mocy państwa, nowych instytucji. W rzeczywistości zwiększenie udziału obywateli w procesie funkcjonowania i kontrolowania organów, w formach zaproponowanych w ustawie jest pozorne albo dubluje już istniejące regulacje ustawowe lub lokalne. Natomiast poziom merytoryczny i legislacyjny przepisów, na podstawie których mają działać nowe rozwiązania ustrojowe jest, jak wykazałem to wcześniej, naprawdę słaby. Przejawem tej słabości jest zaniepokojenie i zdezorientowanie osób, które mają wdrażać zmiany „zafundowane” przez ustawodawcę na poziomie aktów normatywnych przyjmowanych przez organy samorządu terytorialnego. Prowadzę szkolenia dla samorządu blisko 20 lat (pierwsze przeprowadziłem w październiku 1998 r.), a nigdy jeszcze nie miałem sytuacji, że na szkoleniu trzeba było dostawiać stoły i krzesła !!!

Niezależnie od powyższych uwarunkowań gminy, powiaty i samorządy województwa muszą do końca obecnej kadencji dostosować swoje statuty do nowego brzmienia ustaw ustrojowych. Na ten temat popełniłem nawet artykuł we „WSPÓLNOCIE” – Zmiany w statutach jst po nowelizacji ustaw ustrojowych – uwarunkowania legislacyjne .

Kwestiami związanymi ze statutami zajmuję się już 28 lat. Jako radny pierwszej kadencji samorządu redagowałem projekt Tymczasowego Statutu Gminy Nieporęt. Tytuł mojej pracy magisterskiej brzmiał „Statut gminy jako narzędzie sprawowania lokalnej władzy publicznej”. Statut to specyficzny akt prawa miejscowego, dla którego źródłem kompetencji prawotwórczej jest sama Konstytucja, która w art. 169 ust. 4 stanowi: Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Specyfika statutu przekłada się niestety na rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie co do zakresu swobody prawotwórczej samorządowych prawodawców. Jedni są za interpretacją zawężającą, akceptując tylko takie zapisy statutowe, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane i uznając za nieważny każdy przepis statutu, dla którego nie można wskazać szczegółowej, wyraźnej podstawy prawnej. Drudzy, przyznają jst samodzielność statutową, twierdząc, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych tzw. „milczenie ustawodawcy” nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie. Moje obserwacje prowadzą do wniosku, że w praktyce rozstrzygnięcie dylematu, czy przepisy konkretnego statutu mieszczą się w ramach ustawowych, zależy od przypadku, „nastawienia” danego wojewody, pracownika wydziału nadzoru lub składu sądu orzekającego w WSA albo NSA.

Statut jst jest też specyficzny pod względem legislacyjnym. W większości przypadków przyjmowany jest jako załącznik do uchwały, co powoduje dalsze nieporozumienia i problemy. Jeżeli statut będący załącznikiem do uchwały, ma kolejne załączniki, to można się pogubić w ich oznaczaniu i przywoływaniu. Nader często uchwały nowelizujące taki statut zatytułowane są: „w sprawie zmiany statutu …”, zamiast „zmieniająca uchwałę …”. Paragraf 1 uchwał nowelizujących statut – załącznik też zaczyna się od zwrotu: „W statucie …” albo „W załączniku do uchwały…” zamiast: „W uchwale .. w załączniku …”. Nierzadko także w załączniku „lądują” przepisy uchylające poprzedni statut albo przepis o wejściu w życie. Ostatecznym efektem „upodmiotowienia” załącznika ze statutem jest ogłaszanie tekstów jednolitych statutów bez treści uchwały, którą statut był przyjęty.

Rada – rozważyć, czy rzeczywiście statut musi być przyjmowany jako załącznik do uchwały, ale tak czy inaczej ograniczyć liczbę załączników do statutu. Część z nich okazuje się mało potrzebna albo można ją zastąpić odrębnymi uchwałami. Większość nowelizacji statutów pojawiających się w wojewódzkich dziennikach urzędowych to zmiany załączników zawierających wykaz jednostek organizacyjnych gminy lub powiatu, jako skutek zmian ustawowych. Tymczasem, z żadnego przepisu ustawy nie wynika obowiązek prowadzenia takiego wykazu jako elementu statutu. Może go prowadzić organ wykonawczy i uaktualniać w miarę potrzeby, tym bardziej, że nowelizacja wykazu jest tylko skutkiem wcześniejszych zdarzeń – wydania/przyjęcia aktu powołującego do życia daną jednostkę organizacyjną.

Inny no omen nagminny problem statutów jst to powtarzanie i modyfikacja przepisów ustawowych. Powtarzanie przepisów jest wyraźnie zakazane w „Zasadach techniki prawodawczej”, a źródłem tego zakazu są przepisy Konstytucji i określona w niej hierarchia źródeł prawa. Mimo, że organy nadzoru i sądy administracyjne dość konsekwentnie „tępią” powtarzanie, w praktyce trudno spotkać statut jst bez jakiegokolwiek powtórzenia przepisów ustrojowych, albowiem zazwyczaj konstrukcja legislacyjna statutu tworzona jest wokół instytucji prawnych opisanych w ustawach samorządowych. Uczciwie należy też przyznać, że powtarzanie jest także dopuszczane przez doktrynę i orzecznictwo. Jak pisze prof. Wronkowska: „Wyjątkowo … mogą zdarzyć się takie sytuacje, że potrzebny jest przepis zapowiadający dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne.” (Komentarz do Zasad techniki prawodawczej S. Wronkowska, M. Zieliński Warszawa 2012 s. 240 i 241) Należy, taką możliwość dopuścić także w statucie jst, ze względu na jego specyfikę związaną z potrzebą nadania temu aktowi pewnej podniosłości i kompletności regulacji ustrojowej, ale z dwoma ważnymi zastrzeżeniami. Powtórzenie jest dopuszczalne, jeżeli jest dosłowne i jednostka redakcyjna, w której zostało ono użyte zawiera w sobie pewną normatywną „wartość dodaną”. Innymi słowy nie można zamieszczać literalnych powtórzeń ustawy o charakterze wyłącznie informacyjnym. Statut nie może też modyfikować normy ustawowej np. statut stanowi: Wszystkie osoby, które na stałe zamieszkują na obszarze Gminy XYZ, z mocy ustawy o samorządzie gminnym, stanowią gminną wspólnotę samorządową, podczas gdy art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym brzmi: Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Treści te różnią się merytorycznie, co dyskwalifikuje przepis statutowy, niezależnie od tego, że nie zawiera on żadnej nowości normatywnej.

Inne niedostatki i ułomności statutów powielają się z błędami, które opisywałem we wcześniejszych wpisach traktujących o aktach prawa miejscowego. Wystarczy przestrzegać ZTP, a statut będzie poprawny. O szczegółowych rozwiązaniach legislacyjnych związanych z wdrożeniem do statutów zmian wprowadzonych ustawą z 11 stycznia 2018 r. (zasady działania klubów radnych, komisja skarg, wniosków i petycji czy interpelacje i zapytania) będę pisał w odrębnych wpisach.

WZ