O niekonstytucyjności nieoczywistej?

Milczałem nader długo. Przy okazji zauważyłem, że długość przerwy w umieszczaniu wpisów nijak się ma do „klikalności” mojego bloga. Liczba odwiedzających zamiast spadać, podnosi się. Częściowo rozszyfrowuję to jednak jako moją nieuczciwość wobec czytelników, którzy wchodzą na stronę w oczekiwaniu nowej lektury.

Zanim przejdę do dzisiejszego meritum – kilka danych z analytics.google.com. Czytelniku nie jesteś sam, od 27 12 2017 do 27 12 2018 było ok. 7200 użytkowników i 9800 odwiedzin.  DZIĘKUJĘ! Jest progres geometryczny, bo okres od 27 12 2016 do 27 12 2017, to było odpowiednio 2,2 tys. i 3 tys. 2017. Zdaje się, że proporcje między liczbą użytkowników i odwiedzin nie są zbyt korzystne, ale jeśli nawet znaczna część ruchu na stronie jest mniej lub bardziej przypadkowa, to i tak pozostaje satysfakcja, że jest nas tak dużo.

A teraz o nieoczywistej niekonstytucyjności. Ten blog jest o legislacji. Pewnie większość wpisów dotyczy techniki prawodawczej i praktyki legislacyjnej, ale przecież podstawowym celem tworzenia prawa jest jego zgodność z podstawowymi wartościami i zasadami prawa. W naszym systemie prawnym zakodowano je w Konstytucji. Przestrzeń debaty publicznej i prawniczego  dyskursu pełna jest tego słowa – lwia część wypowiadających się broni Konstytucji  a wszyscy twierdzą, że prawo, które proponują albo stanowią jest konstytucyjne. Czyżby? Nie będę się wypowiadał na temat tych najbardziej spektakularnych przykładów. Moje stanowisko jest jasne i niezmienne. Ostatnio, trapi mnie problem mniej oczywistych przypadków, które w konsekwencji ogólnego szumu wokół Konstytucji przechodzą bez odpowiedniej refleksji. Dyskutując o sprawach fundamentalnych, roztrząsając imponderabilia  równowagi i podziału władz lub niezależności władzy sądowniczej, mniej zwracamy uwagę na bieżące zmiany w ustawach i ich zgodność ze szczegółowymi zasadami konstytucyjnymi. A być może istotą dramatyzmu tego czasu jest fakt, że deprecjonują się standardy stanowienia prawa z punktu widzenia ich zgodności z takimi zasadami jak zasada równości, proporcjonalności czy choćby określoności przepisów. W tym kontekście ze smutkiem patrzę jak rzuca się coraz to nowe, śmiałe pomysły benefitów, ulg, dopłat, zwolnień, uproszczeń dla wybranych grup społecznych i podmiotów, bez rzetelnego wykazania, że nie narusza to szczegółowych zasad konstytucyjnych. Co chwila, w imię sprawiedliwości społecznej (albo dziejowej) jedni prześcigają drugich w wyścigu na przypodobanie się korzystniejszymi obietnicami lepszego dzisiaj. Brak w tym jednak wykazania, jak te propozycje mają się do odpowiednich w danym przypadku wzorców konstytucyjnych. Zjawisko to jest tym bardziej niepokojące, że nawet ci, którzy mają jakieś wątpliwości i środki do tego żeby weryfikować konstytucyjność ustaw albo się autocenzurują, z przyczyn obiektywnych i subiektywnych, rezygnując z artykułowania swojego stanowiska na etapie procesu ustawodawczego albo ograniczają się w swoich kompetencjach konstytucyjnej kontroli obowiązującego ustawodawstwa przez Trybunał Konstytucyjny (dość liczne przypadki nieskładania lub „prewencyjnego” wycofywania skarg w obawie przed formalnym potwierdzeniem konstytucyjności wątpliwych regulacji przez TK).

Szczególnym przypadkiem funkcjonowania powyższego mechanizmu jest przyjmowanie przepisów z przesłaniem „pro-…”. Obywatele, podatnicy, konsumenci, mali przedsiębiorcy, innowatorzy, ale też początkujący, biedni, słabsi itd. są uszczęśliwiani przepisami, które ich faworyzują, dając im więcej niż innym lub zmniejszając obowiązki. Tylko czy zawsze beneficjenci  w ostatecznym rozrachunku dobrze na tym wychodzą i czy przyjmowane rozwiązania one konstytucyjne? Nikt tego na poważnie nie analizuje. Najważniejsze jest „odfajkować” kolejną pozycję na liście zatytułowanej: „Jak zdobyć i/lub utrzymać większość parlamentarną”.

Innym przykładem przepisów o nieoczywistej zgodności z Konstytucją  są przepisy, tworzone według formuły „in dubio pro…” (wątpliwości rozstrzygane są na korzyść uczestnika postępowania). Żaden szanujący się projekt systemowej nowelizacji lub nowej systemowej ustawy nie może obyć się bez wprowadzenia takiej kolizyjnej normy ogólnej, a przyjmuje się je ochoczo, bo przecież dzięki nim adresaci prawa otrzymują dodatkowe gwarancje poszanowania ich praw. Zróbmy więc studium przypadku na treści art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi:

1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

2. Przepisu § 1 nie stosuje się:

1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 

2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Na pierwszy rzut oka wspaniała reguła – organie rozstrzygaj wątpliwości na korzyść strony. Ale zagłębiając się w  treść widzę wiele sprzeczności w cytowanych przepisach i w gruncie rzeczy dość oczywistych niekonstytucyjności. Wyliczę kilka z nich.

Po pierwsze, dlaczego tylko w przypadku nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia, wątpliwości co do treści prawa należy rozstrzygać na korzyść strony, a w pozostałych przypadkach, to już nie.

Po drugie, przyznanie, że mogą istnieć „wątpliwości co do treści normy prawnej” to jawna abdykacja ustawodawcy z przestrzegania zasady określoności i przepisów, a jednocześnie zachęta do niepoprawiania niejednoznacznych przepisów, skoro przepis przewiduje, że inny przepis może wyrażać nie wiadomo jakie normy.

Po trzecie, z zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, wynika, że wątpliwości rozstrzyga się na korzyść drugiej strony w postępowaniu albo korzyść osoby trzeciej (albo nie uważałem na logice prawniczej na I roku prawa) – osobliwa postać praworządności.

Po czwarte, zgodnie z § 2 pkt 1 wątpliwości rozstrzyga się na niekorzyść w przypadku wystąpienia ważnego interesu publicznego –  nie trzeba przypominać, że pojęcie interesu publicznego nie pojęciem zbyt ostrym, czyli w przypadku nieostrych przepisów rozwiązaniem dylematu organu jest zastosowanie nieostrych przesłanek wystąpienia ważnego interesu publicznego.

Po piąte, zgodnie z § 2 pkt 2, wątpliwości w sprawach osobowych funkcjonariuszy i żołnierzy zawsze muszą być rozstrzygane na ich niekorzyść, niezależnie od pozostałych okoliczności. Pomijając kwestie co to są „sprawy osobowe” (może np. zmiana nazwiska) – dla mnie taki przepis jest oczywiście niekonstytucyjny, bo czymże biedny mundurowy jest gorszy od innych, którzy wszczęli lub są podmiotem postępowania w sprawach osobowych.

Po szóste (sporo tego „Po”), po co w ogóle powtarzać normę, która wyewoluowała (łatwiej się pisze niż wymawia) tysiące lat temu, nawet, jeśli jest po łacinie.

Nadszedł taki czas, że zbyt łatwo przyjmujemy pozornie korzystne dla adresatów rozwiązania. Nic nie zwalnia z każdorazowego ważenia konstytucyjnych wartości. Należy to czynić nie tylko gdy coś odbieramy albo uszczuplamy ale w każdym przypadku gdy adresatami są podobne (posiadające cechy relewantne) podmioty. Niestety, zwłaszcza w nadchodzącym roku wyborczym, to raczej czcze życzenie. Dlatego, niezależnie od tej okoliczności, życzę Państwu przede wszystkim spełnienia prywatnych marzeń, w rzeczywistości osobistej, domowej i rodzinnej – do siego 2019 roku.

WZ