Prawo pod iluzorycznym nadzorem

Aleksandrów Kujawski, Bydgoszcz, Dobre Miasto, Grodzisk Mazowiecki, Hajnówka, Jakubów, Koszalin, Lublin, Łomża, Olsztyn, Olsztynek, Radom, Rzeszów, Szczytno, Zielonka, Żabia Wola, Żyrardów. To dalece niepełna lista miejscowości, w których od początku roku prowadziłem szkolenia dla samorządowców. W związku ze zmianą przepisów ustrojowych w ustawach samorządowych – jak zresztą to przewidywałem we wpisach z 27 stycznia 2018 r.  i  28 czerwca 2018 r. – powstało wiele wątpliwości co do ich „użycia” w praktyce. Swego czasu nadałem owym zmianom miano „dopalaczy demokracji”. Radni, wójtowie, burmistrzowie, sekretarze i pracownicy samorządowi chcą poznać skutki wprowadzonych zmian i dowiedzieć się jak je wdrażać. Szczególne zainteresowanie budzą instytucje raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego i wotum zaufania. Nie wnikając w szczegóły, raport jest dokumentem podsumowującym działalność organu wykonawczego, po rozpatrzeniu którego, organ stanowiący podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia albo nieudzielenia wotum zaufania. Problem polega tylko na tym, że nie bardzo wiadomo, jak raport ma wyglądać, a wotum zaufania zostało zupełnie inaczej ukształtowane, niż w dotychczasowej tradycji ustrojowej – głosowane jest z urzędu, co roku, a nie na wniosek zainteresowanego organu. Niezależnie od szkoleń w sprawie raportu i wotum zaufania miałem też kilkanaście szkoleń dla rad gmin i powiatów na temat nowości ustrojowych obowiązujących od kadencji 2018-23. Bardzo, bardzo ciekawe spotkania, dające wiele satysfakcji. Do tego kilkanaście tysięcy kilometrów przejechanych autem i tylko 3 punkty karne.

Przy okazji przygotowań do poszczególnych szkoleń przejrzałem setki statutów gmin i powiatów oraz najświeższych rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów. Z tej lektury wynika obiektywna, mało krzepiąca refleksja. Chodzi o sprawę, którą najczęściej podnoszę przy okazji omawiania kwestii związanych z legislacją samorządową, ale w szczególnym aspekcie. To, że prawo samorządowe jest redagowane niezgodnie z zasadami prawidłowej legislacji i zasadami techniki prawodawczej jest z wielu względów zjawiskiem złym i niedobrym z punktu widzenia adresatów przepisów. W trakcie moich gminnych i powiatowych peregrynacji dotarło jednak do mnie, że być może największą wadą samorządowego prawa jest jego niejednolitość, czyli różne prawo w różnych jednostkach samorządu terytorialnego. Ktoś może powiedzieć, że taka teza to nieporozumienie, bo istotą prawa miejscowego jest jego zróżnicowanie zależnie od potrzeb i uwarunkowań w konkretnych jednostkach samorządu terytorialnego. Oczywiście, tak. Tylko, że w naszym systemie prawnym podstawową przyczyną niejednolitości, o której piszę, jest „nierówny” nadzór nad samorządową działalnością prawodawczą. W jednym województwie taki sam akt wykonawczy do ustawy jest aktem prawa miejscowego, a w innym województwie traktowany jest jako akt prawa wewnętrznego. W jednej gminie można zapisać w statucie, że wójt ma obowiązek uczestniczyć w sesjach lub ma obowiązek zapewnić organizacyjne warunki funkcjonowania klubom rady, a w innej gminie jest to niedopuszczalne, bo wojewoda zakwestionował takie rozwiązania jako naruszające ustawowo określone relacje między organami gminy. W jednej gminie interpelacje mogą składać także sołtysi, albo kluby radnych a w innej nie, bo zakwestionowane to zostało w świetle nowych ustawowych przepisów. W jednej gminie głosowanie jawne uchwał odbywa się tak jak literalnie zapisano to w nowych regulacjach ustawowych nakazujących głosowanie za pomocą urządzenia umożliwiającego sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych, a w innej następuje to z jednoczesnym podniesieniem ręki, bo taki sposób nie został zakwestionowany, jak uczynili to wojewodowie w licznych rozstrzygnięciach nadzorczych, zarzucających, że takie rozwiązanie modyfikuje przepisy ustawowe  Przykłady takich niejednolitości można by mnożyć właściwie w nieskończoność.

Przyczyn powyższego stanu rzeczy jest wiele i pisałem o tym wielokrotnie, nie tylko na blogu, ale szczególnym powodem jest fakt, że w tym zakresie państwo działa tylko teoretycznie. Prawie 30 lat temu stworzyło system nadzoru oparty na badaniu aktów normatywnych organów samorządu terytorialnego według kryterium zgodności z prawem. Tak więc każdy niezgodny z prawem powinien być uznany za nieważny. Jeśli prawo ma być równe i takie samo dla wszystkich jst, jednolicie powinny być eliminowane wszystkie akty naruszające Konstytucję i ustawy, zwłaszcza jeśli naruszenie jest identyczne. Jednak w praktyce wojewodowie nie są w stanie wykonywać tego zadania. Pomijając kwestię niedoskonałości przepisów ustawowych stanowiących podstawę do wydawania aktów prawa samorządowego i problem kompetencji osób zatrudnionych w nadzorze, zadanie to nie może być wykonywane ze względu na praktyczny brak możliwości zapewnienia właściwej kontroli wszystkich aktów normatywnych podejmowanych przez samorząd. Widać to szczególnie w takich okresach jak obecny, kiedy samorządy w krótkim czasie musiały wydać tysiące nowych i nowelizujących aktów. Analiza wojewódzkich dzienników urzędowych jasno wykazuje, że wojewodowie nie dają rady. „Puszczają” naprawdę ewidentne „knoty” legislacyjne, które już po samym tytule można ocenić jako niedopuszczalne, a tylko pobieżna lektura musiałaby być powodem do wydania oczywistego (najczęściej niezbyt skomplikowanego w wywodzie prawnym) rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyraźnie widać, że część wojewodów mniej lub bardziej świadomie abdykowała z poważnego traktowania swoich obowiązków w zakresie zapewnienia zgodności z prawem aktów publikowanych w wojewódzkich dziennikach. Jeśli jeden z wojewodów w ciągu ostatniego roku nie wydał nawet 1 (słownie: jednego) rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie statutów, nie zakwestionował, choćby jednego najdrobniejszego przepisu w nowelizowanych lub przyjmowanych na nowo statutach ponad dwustu jst, które podlegają jego nadzorowi, to trudno o inny wniosek. Większość wojewodów „zaliczyła” ledwie kilka rozstrzygnięć w sprawie statutów. Podkreślić także trzeba, że niektórzy wojewodowie wykazują nawet sporą aktywność, konsekwentnie (choć nie do końca i wybiórczo) „tępiąc” złe legislacyjne rozwiązania, co tylko pogłębia jaskrowość niejednolitości samorządowego prawa. Tak czy inaczej, mam wrażenie, że w tym przypadku zasłonięcie Temidzie oczu – tutaj  mam na myśli organ nadzoru sądzący zgodność z prawem – nie ma żadnego znaczenia, skoro i tak nie czyta tego co (nie)sądzi.

Jest jeszcze jeden osobliwy niuans. Otóż, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Akt samorządowy może zatem naruszać Konstytucję lub ustawę, ale jeśli czyni to w sposób mniej niż istotny, to nie jest przyczyna do jego eliminacji z obrotu prawnego. Czy to jeszcze praworządność, czy już dialektyka, doprawdy nie wiem.

Prawo samorządowe jest naprawdę pod iluzorycznym nadzorem. Model nadzoru, jego efektywność, jakość, skuteczność, sprawiedliwość nijak się ma do zasady państwa prawnego. Kiedy wreszcie państwo weźmie odpowiedzialność za ujednolicenie orzecznictwa nadzorczego i jednolite egzekwowanie istniejących ustawowych mechanizmów i wprowadzi zmiany pozwalające urealnić istotę i tryb funkcjonowania nadzoru. Czy szesnastu wojewodów nie może się dogadać drogą wideokonferencji jak traktować poszczególne „tematy” pojawiające się w legislacji samorządowej? Czy centrala nie może dołożyć kilku etatów do komórek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu nadzoru? To naprawdę nieduże pieniądze w porównaniu z ważkością problemu jaki jest do rozwiązania. Pewnie ułamek ceny jednego helikoptera bojowego lub samobieżnego moździerza i już byłaby większa wiarygodność państwa – bezcenne.

WZ