Relatywnie rzadko zdarza mi się prowadzić szkolenia z zakresu legislacji wewnętrznej. Niska ranga aktów prawa wewnętrznego i ograniczony krąg adresatów sprawia, że zainteresowanie ich legislacyjną poprawnością jest niewielkie. Skoro mają dotyczyć wyłącznie podmiotów organizacyjnie podległych organowi wydającemu, to nie widzi się potrzeby doskonalenia technik legislacyjnych ich redagowania. Tymczasem, problemów jakie występują w związku z tworzeniem aktów prawa wewnętrznego jest dużo, część z nich ma wagę znacznie większą, niż wydaje się osobom odpowiedzialnym za opracowywanie projektów, wydawanie i stosowanie aktów prawa wewnętrznego (APW).
Konstytucyjne regulacje w zakresie APW są tyleż ogólne, co niepełne. Art. 93 wyznaczając standardy jakie ma spełniać APW odnosi się jedynie do uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń Prezesa Rady Ministrów i ministrów. Powszechnie przyjmuje się, że katalog APW nie jest zamknięty podmiotowo i przedmiotowo, co oznacza, że APW nie zawsze musi mieć formę uchwały lub zarządzenia i że może go wydawać każdy organ o ile spełnione zostaną następujące warunki:
- występuje podległość organizacyjna pomiędzy organem a adresatami, przejawiająca się w hierarchicznym podporządkowaniu, więzi ustrojowo-prawnej lub podległości funkcjonalnej,
- akt musi zawierać normy generalne i abstrakcyjne ale nie może zawierać norm powszechnie obowiązujących,
- przepisy aktu nie mogą być podstawą (elementem podstawy) aktu stosowania prawa rozstrzygającego o uprawnieniach i obowiązkach podmiotów niepodlegających organizacyjnie organowi wydającemu.
Powyższe przesłanki w praktyce są trudne do identyfikacji i trudne do spełnienia. Dość często mam wątpliwości co do tego, czy dany akt rzeczywiście nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących, a przykłady na takie dylematy można znaleźć w różnych dziedzinach. Prawo bankowe przewiduje w art. 34 ust. 2 wydawanie przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego zarządzenia w sprawie wymiany zużytych lub uszkodzonych pieniędzy. Jak spojrzymy do zarządzenia nr 31/2013 Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wymiany znaków pieniężnych, które wskutek zużycia lub uszkodzenia przestają być prawnym środkiem płatniczym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, to znajdziemy co najmniej kilka miejsc gdzie przesądza się o prawie do wymiany uszkodzonych pieniędzy wprowadzając warunki, które powinny być przedmiotem aktu powszechnie obowiązującego. Komendant Główny Policji wydał zarządzenie z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie prowadzenia przez Policję poszukiwania osoby zaginionej oraz postępowania w przypadku ujawnienia osoby o nieustalonej tożsamości lub znalezienia nieznanych zwłok oraz szczątków ludzkich. W jednym i drugim akcie wprowadzono wymóg podawania numeru PESEL we wnioskach o podjęcie czynności w sprawach uregulowanych zarządzeniami, co jak powszechnie wiadomo może być „wymuszone” przepisem ustawowym. Na poziomie legislacji samorządowej licznie występują zarządzenia wójtów, burmistrzów prezydentów miast w sprawie zasad udostępniania informacji publicznej, a w nich zawiera się niedozwolone regulacje dotyczące ustalania wysokości opłat i obligatoryjne wzory wniosków o udostępnienie informacji publicznej.
Odrębnym problemem w kontekście charakteru prawnego APW są różnego rodzaju akty, które z nazwy albo organu wydającego wskazują, że jest to APW a w rzeczywistości trudno je za ten rodzaj aktów normatywnych uznać. Chodzi np. o różnego rodzaju programy. Od wielu lat trwa dyskusja, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany corocznie przez radę gminy na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego czy wewnętrznego. Swego czasu w sporej liczbie gmin programy Karty dużej rodziny działały na podstawie zarządzeń wójta. Wiele rozbieżności w poglądach doktryny i orzecznictwie wywołują przypadki statutów i regulaminów, które w odniesieniu do takich samych podmiotów i przedmiotów regulacji oceniane są jako akty wewnętrzne albo akty powszechnie obowiązujące.
W APW nagminnie powtarza się przepisy ustawowe. Regulaminy korzystania w instytucji i miejsc publicznych pełne są przepisów powtarzających obowiązki nakładane ustawą, a powtórzenie te są częstokroć niepełne lub zmodyfikowane, co – jak można przypuszczać czynione jest celem „uproszczenia” powszechnego odbioru przepisów.
Rozstrzygnięcie co jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a co aktem prawa wewnętrznego, to kwestia absolutnie zasadnicza. Ustawodawca nie bardzo pomaga, albowiem większość problemów powstaje wskutek nieprecyzyjności przepisów ustaw. A przecież redaktorzy przepisów stanowiących podstawę aktów prawa wewnętrznego powinny wykazywać szczególną czujność ze względu na zagrożenia hierarchii systemu źródeł prawa. Ciekawym przykładem (nie uwierzycie ale i tak zastrzegę – naprawdę, zupełnie przypadkowo zwróciłem na tę kwestię uwagę, bez związku z obecnymi zmianami w sądach powszechnych) są w tym zakresie regulaminy bezpieczeństwa i porządku w sądach przyjmowane w drodze wspólnych zarządzeń prezesów i dyrektorów sądów powszechnych, w których zamieszczane są „śmiałe” przepisy odnoszące się do osób niebędących sędziami i pracownikami sądów. Zachęcam do lektury pisma Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Sprawiedliwości w sprawie treści takich regulaminów.
Jeszcze innym zagadnieniem trapiącym osoby stosujące APW jest wpływ zmiany przepisów stanowiących podstawę do wydania APW na ich obowiązywanie. Tutaj nie działają tak prosto reguły walidacyjne wykształcone w odniesieniu do rozporządzeń. Czasem wewnętrznym prawodawcom naprawdę trudno jest rozstrzygnąć, czy wobec uchylenia lub zasadniczej zmiany pierwotnej podstawy APW nadal obowiązuje.
W powyższym kontekście dość oczywistą konsekwencją jest nieprzykładanie dostatecznej uwagi do technik prawodawczych stosowanych w APW. Już sam sposób formatowania i nazewnictwa przepisów często daleko odbiega od reguł określonych w „Zasadach techniki prawodawczej”, a z punktu widzenia budowy wewnętrznej i systematyki nierzadko przypominają one bardziej umowę cywilnoprawną niż akt normatywny. Rzadkimi okazami są prawidłowo formułowane metryczki ustaw przywoływanych w treści APW. Nie występują, choć czasem by się przydały, przepisy przejściowe i dostosowujące. Często występują kuriozalne techniki nowelizacyjne. Źle są formułowane przepisy uchylające.
Wynika to wszystko zapewne z braku odpowiedniego warsztatu i procedur korygujących na etapie opracowywania projektów, a przede wszystkim złych przyzwyczajeń, wobec braku dostatecznych zewnętrznych mechanizmów nadzorczych i kontrolnych. To jest także problem niedostatku regulacji „Zasad techniki prawodawczej” w odniesieniu do tego rodzaju aktu. Niewątpliwie brak jednoznacznych dyrektyw rozstrzygających część dylematów dotyczących specyfiki redagowania APW utrudnia ujednolicenie praktyki.
Nie ma co liczyć, że opisywany stan rzeczy ulegnie poprawie sam z siebie i trudno spodziewać się także jakichś „odgórnych” działań poprawiających jakość prawa wewnętrznego. Pozostaje apel, żeby przy redagowaniu projektów APW uwzględniać konstytucyjne uwarunkowania ich umiejscowienia w systemie źródeł prawa oraz wymogi prawidłowej legislacji i poprawnych technik prawodawczych, które przecież „należą się” każdemu aktowi normatywnemu.
WZ