Ten i dwa poprzednie wpisy układają się niestety w swoisty pesymistyczny tryptyk. W pierwszym afirmowałem potrzebę śmiałych, szybkich działań legislacyjnych przeciwdziałających skutkom pandemii, zastrzegając że powinno być to czynione z przestrzeganiem rudymentarnych zasad państwa prawnego i zasad prawidłowej legislacji. W ostatnim wpisie stwierdziłem, że spełniły się moje obawy co do wykorzystywania tej szczególnej sytuacji do przyjmowania przepisów, które pod maską zagrożenia zarazą, zawierają rozwiązania niekoniecznie z nią związane. Wcale nie zdziwił mnie fakt, że przy lekturze projektu ustawy tzw. „tarczy 3.0” bodaj dopiero na 18 stronie przeczytałem przepis, który bez żadnej wątpliwości mogłem zakwalifikować jako bezpośrednio odnoszący się skutków wywołanych koronawirusem, a już rząd przyjął „tarczę 4.0”. Na dzisiaj w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych znajduje się art. 15zzzzzz (dla leniwych – 6 x z). Nawiasem mówiąc przepis ten wszedł w dniu 16 maja przesuwając o 60 dni obowiązek przedstawienia raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego ustawowo określony na 31 maja, w sytuacji gdy zdecydowana większość raportów była gotowa, a w niektórych jst przeprowadzono już debatę nad nim i przegłosowano wotum zaufania.
To już istne pandemonium przepisów epizodycznych, jednorazowych incydentalnych, nadzwyczajnych, ekstraordynaryjnych i innych okołokoronawirusowych. Miały być wybory bez prawa, nie było. Mają być nowe przepisy w sprawie wyborów, ale nie wiadomo kiedy będą wybory. Najważniejsze w procesie ustawodawczym jest niezmienne – interes partyjny, a główny szafarz zmian legislacyjnych gra z suwerenem w trzy kubki (lub jak kto woli w trzy karty). Niby wszyscy uczestniczą w grze, ale wygrany może być tylko jeden – ten który miesza kubkami.
Przepisy epizodyczne stały się przyczynkiem osobliwych aktów i najsmutniejszych wydarzeń. Dość wspomnieć absolutne kuriozum zamieszczone w Monitorze Polskim pod poz. 404 . To nie error, to polski rząd bez żadnego trybu zamieszcza w dzienniku urzędowym kuriozalne tłumaczenie, że mu nie wyszło, coś czego nie miał prawa robić. Osobistym, dołującym wyjątkowo głęboko, wydarzeniem jest dla wielu sytuacja w „Trójce” wywołana w gruncie rzeczy na tle stosowania przepisów epizodycznych. Mój ból z powodu odejścia z kultowej stacji tylu głosów towarzyszących mi przez całe świadome życie jest naprawdę wielki.
Niezależnie od powyższego warto przypomnieć reguły, które dotyczą formułowania przepisów epizodycznych. Obserwuję je od samego początku, kiedy formalnie zostały wprowadzone do ZTP (1 marca 2016 r.). We wpisie z 16 września 2017 Przepisy epizodyczne w praktyce opisywałem dlaczego uważam, że nie powinno się ich wyróżniać ich w ZTP i poświęcać im odrębny rozdział oraz dlaczego będą one mylone z innymi rodzajami przepisów o charakterze czasowym. Te obawy potwierdziły się w całej rozciągłości.
Moim zdaniem istotą przepisów epizodycznych jest to że wyłączają one na określony czas już obowiązujące przepisy, które „powracają” do swojego pierwotnego obowiązywania po upływie tego czasu. Przepisy epizodyczne modyfikują na określony czas wcześniej obowiązujące przepisy, ale nie wdrażają nowego prawa. Nie są więc przepisami epizodycznymi:
- przepisy wprowadzające na jakiś czas regulacje odmienne od przepisów nowych (nie obowiązujących wcześniej), jeżeli sprawy objęte tymi przepisami nie były w ogóle uregulowane albo były uregulowane inaczej,
- przepisy wyznaczające inne niż określone w przepisach nowych (zmienionych) terminy na wykonanie określonych czynności lub okres w jakim niektórych nowych (zmienionych) przepisów nie stosuje się,
- przepisy przyjęte na czas określony w sprawach, które wcześniej nie były w ogóle regulowane.
Ponieważ funkcja przepisów epizodycznych a priori wchodzi w kolizję z podstawowymi zasadami państwa prawnego: zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadą pewności prawa, zasadą bezpieczeństwa prawnego, trzeba je stosować wyjątkowo. Łatwo też można nimi naruszyć zasadę ochrony interesów w toku, a nawet zasadę określoności przepisów, jeżeli chaotycznie wprowadzane rozwiązania epizodyczne nakładają się na inne przepisy.
Z tego względu muszą one spełniać konstytucyjnie określone standardy i odpowiadać zasadom prawidłowej legislacji:
- mogą być wprowadzane wyłącznie w przypadkach uzasadniających ich stosowanie i w zgodzie z zasadami demokratycznego państwa prawnego,
- okres i zakres obowiązywania przepisów powinien być kształtowany sposób proporcjonalny,
- w każdym przypadku należy odróżniać przepisy epizodyczne od czasowych i przejściowych i dostosowujących,
- powinny być umiejscowione zgodnie z § 29a ZTP.
Ostatnie tygodnie pokazały, że ten rodzaj przepisów jest nader chętnie wykorzystywany. Nadto, do ustaw zawierających przepisy epizodyczne, „przy okazji” wtłaczane są zmiany nieepizodyczne mające usprawnić funkcjonowanie różnych instytucji. Przepisy epizodyczne powinny być przyjmowane ze szczególną ostrożnością, oglądane ze wszystkich stron, czy rzeczywiście są niezbędne w danym momencie do osiągnięcia deklarowanego celu. Powinny też być przyjmowane na możliwie najkrótszy okres. Tymczasem, obecna praktyka ich procedowania nie zapewnia w żaden sposób wypełnienia żadnego z tych wymogów. Nie będę pokazywał przykładów merytorycznych wątpliwych rozwiązań, które co chwila w przestrzeni publicznej są odkrywane. Przewiduję jednakże pewną prawidłowość. Ograniczenia najważniejszych publicznych praw obywatelskich (np. prawo do zgromadzeń) zniesione zostaną najpóźniej.
Odrębną kwestią jest problem stosowania technik prawodawczych dotyczących przepisów epizodycznych. „Zasady techniki prawodawczej” nakazują umieszczać te przepisy w określonym miejscu. Obecna ich „popularność” potwierdza jedynie jak wiele na tym tle powstaje nieporozumień, a popełniane błędy jeszcze bardziej odkrywają niezrozumienie istoty i miejsca tych przepisów.
Z ZTP wprost wynika, że przepisy epizodyczne mogą stanowić samodzielny przedmiot ustawy nowej, wtedy są na jej początku, a ustawę można określić jako ustawę epizodyczną (§29c):
Mogą znajdować się ustawie nowej, wtedy układ przepisów zgodnie z § 15 wygląda tak:
1) tytuł;
2) przepisy merytoryczne ogólne i szczegółowe;
3) przepisy zmieniające;
3a) przepisy epizodyczne;
4) przepisy przejściowe i dostosowujące;
5) przepisy uchylające, przepisy o utracie mocy obowiązującej ustawy oraz przepisy o wejściu ustawy w życie (przepisy końcowe).
Zgodnie z § 48 przepisy ustawy wprowadzającej zamieszcza się w następującej kolejności:
1) przepisy o wejściu w życie ustawy „głównej”;
2) przepisy zmieniające;
3) przepisy uchylające;
4) przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące;
5) przepisy o wejściu w życie ustawy wprowadzającej.
Natomiast jeśli przepisy epizodyczne wprowadzane są w ustawie nowelizującej, to stosuje się regułę z § 93 ust. 1 ustawa zmieniająca może zawierać jedynie przepisy uchylające, przepisy zastępujące lub przepisy uzupełniające przepisy ustawy zmienianej, a w razie potrzeby – także przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące, konieczne ze względu na dokonywaną nowelizację.
Wynika z tego, że przepisy epizodyczne mają w akcie normatywnym swoje określone miejsce, ze względu na ich charakter i funkcjonalną odmienność od innych przepisów, w tym intertemporalnych (przejściowych i dostosowujących). W praktyce legislacyjnej stale popełniane są dwa błędy ukazujące istotę niezrozumienia funkcji i miejsca w przepisów epizodycznych.
Pierwszy polega na tym, że określa się nimi przepisy będące w rzeczywistości przepisami przejściowymi lub dostosowującymi. Podkreślam, że jeśli przepisy wcześniej nie obowiązywały, a dla ich wdrożenia wprowadzane są przepisy o charakterze przejściowym lub dostosowującym, to nie można im nadać przymiotu epizodyczności w rozumieniu ZTP. Ujmując rzecz najprościej. Jeśli w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych jest określona stawka 20% i obowiązuje ona od dawna, ale ustawodawca z jakichś (usprawiedliwionych) względów podwyższa ją na dwa lata do 25% albo na dwa lata obniża ją do 15%, a potem ma obowiązywać z powrotem stawka 20%, to bez wątpienia jest to przepis epizodyczny. Natomiast, jak ustawodawca wprowadza nową ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych w ten sposób, że stary podatek wynosił 20%, a nowy ma wynosić 15%, ale przez 2 lata ma wynosić 18%, to ten przepis nie jest przepisem epizodycznym a przejściowym, czyli nie zmieniającym czasowo (epizodycznie) już obowiązujące prawo, a tylko wdrażającym nowe przepisy. Niestety część środowiska legislacyjnego nie rozróżnia tego niuansu i dochodzi na tym tle do nieporozumień. Odzwierciedleniem tego nieporozumienia jest drugi błąd, który nasilił się w „tarczach” okołokoronawirusowych. Chodzi o fakt, że w przepisach zmieniających umieszcza się zmiany polegające na nadaniu nowego brzmienia tytułowi rozdziału w zmienianych ustawach (obowiązujących już wiele lat), zawierającego pierwotnie przepisy przejściowe i dostosowujące, dodając wyrazy „przepisy epizodyczne”, przy okazji dodając nowe przepisy do ustawy „matki” albo w obowiązujących (wiele lat) ustawach dodaje się rozdziały z przepisami epizodycznymi.
Wygląda to tak:
Art. 25. W ustawie z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 568 oraz z 2020 r. poz. 425) wprowadza się następujące zmiany:
1) oznaczenie tytułu X otrzymuje brzmienie:
„Tytuł X Przepisy zmieniające, epizodyczne, przejściowe i końcowe”;
2) po art. 130 dodaje się art. 130a w brzmieniu:
„Art. 130a. W okresie obowiązywania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonych na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, z późn. zm. ) w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 oraz w okresie od dnia odwołania tych stanów do dnia 31 grudnia 2020 r.:1) nie przeprowadza się szkoleń, o których mowa w art. 79 ust. 3 i 5; nie stosuje się przepisów:
a) art. 64 ust. 6,
b) art. 79 ust. 4 i 6.”.
Art. 28. W ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2019 r. poz. 667) po rozdziale 6 dodaje się rozdział 6a w brzmieniu:
„Rozdział 6a
Przepisy epizodyczne …
Art. 29. W ustawie z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz. U. z 2020 r. poz. 140 i 285) po rozdziale 7 dodaje się rozdział 7a w brzmieniu:
„Rozdział 7a
Przepisy epizodyczne …”
Takie rozwiązania oceniam jako niedopuszczalne z punktu widzenia przedstawionych wyżej przepisów ZTP i naruszające zasady prawidłowej legislacji, w tym zasadę określoności przepisów. To jest „upychanie” w ustawach „matkach”, przepisów, które utrudniają ich czytelność. Osoba zapoznająca się z tekstem ujednoliconym lub jednolitym (drugim od wprowadzenia zmiany) uzyskuje zniekształconą informację. Ma np. prawo przypuszczać, że od początku obowiązywania ustawy o nasiennictwie (od 2012 r.) miała ona w sobie rozdział zatytułowany: Przepisy zmieniające, epizodyczne, przejściowe i końcowe. Mam świadomość, że takie umieszczanie przepisów epizodycznych tłumaczone jest potrzebą zgromadzenia w jednym miejscu wszystkich przepisów dotyczących danej kwestii, ale istotą poprawności legislacyjnej jest możliwość poprawnej interpretacji przepisów przez właściwie ich umiejscowienie w czasie i nie powinno się wprowadzać takich pozornych ułatwień, właśnie ze względu na szczególny charakter przepisów opisanych w rozdziale 4a ZTP.
Wpis wyszedł dość długi, także dlatego, że z mojego kalendarza zniknęły rezerwacje terminów szkoleń jakie miałem prowadzić, więc nie narzekam na niedobór czasu. Ta sytuacja też ma pewien paradoksalny związek z przepisami epizodycznymi. W sumie nie zabraniają i właściwie (chyba) nigdy nie zabraniały prowadzenia szkoleń stacjonarnych, a jednak mimo uruchamiania wielu dziedzin ten temat na razie stoi. Będzie można bawić się na weselach, kibicować na stadionach, okładać się pięściami na ringu, Można w ścisku, wśród dziesiątków innych entuzjastów, witać kandydata na Prezydenta, można się ostrzyc podpisując wcześniej deklarację, że nie ma się gorączki powyżej 37 stopni Celsjusza i w ciągu ostatnich 14 dni nie wróciło się z zagranicy (co zresztą w ogóle nie jest uregulowane przepisami), ale szkolenia uruchomią się zapewne jeszcze później niż zniesiony zostanie zakaz zgromadzeń.
Z życzeniami wszystkiego nieepizodycznego
WZ