Przepisy uchylające po nowelizacji Zasad techniki prawodawczej.

Za tydzień miną trzy miesiące od wejścia w życie nowelizacji ZTP. Można powoli konstatować, że mój pogląd dotyczący tego, iż liczba wprowadzonych zmian jest odwrotnie proporcjonalna do ich wpływu na praktykę legislacyjną był uzasadniony. Przegląd najświeższych projektów ustaw na stronach http://legislacja.rcl.gov.pl/ pokazuje, że projekty wyglądają prawie tak jak przed 1 marca. To co się rzuca w oczy, to brak numerów Dzienników Ustaw dla aktów opublikowanych przed 1 stycznia 2012 r. ale to już sygnalizowałem we wpisie z dnia 23 marca.

Omawiając zmiany w ZTP należy podkreślić, że największe zmiany nastąpiły w regulacjach dotyczących przepisów końcowych. Na szczególną uwagę zasługują w tym zakresie nowości dotyczące przepisów uchylających, a zwłaszcza:

1)    zawężenie zakresu przepisów uchylających;

2)    zmiana formuły redakcyjnej przepisu uchylającego niecałą ustawę.

 

Ad. 1. Poniżej treść § 39 ust. 1 i § 40 ust. 1, z zaznaczeniem wprowadzonych zmian:

  • 39. 1. W przepisie uchylającym wyczerpująco wymienia się ustawy lub poszczególne przepisy, które ustawa uchyla; nie poprzestaje się na domyślnym uchyleniu poprzedniej ustawy ani jej przepisów przez odmienne uregulowanie danej sprawy w nowej ustawie.
  • 40. 1. Przepisowi uchylającemu ustawę lub poszczególne jej przepisy nadaje się brzmienie: „Traci moc ustawa … (tytuł ustawy)” albo „W ustawie …. (tytuł ustawy) uchyla się art. …  .

Nadto skreślono § 42 traktujący o uchylaniu niektórych przepisów ustawy. Wynika z tego, że z zakresu pojęcia „przepisy uchylające” wyłączono sytuacje kiedy przepisy uchylają jedynie „kawałek” ustawy. Do tej pory miałem z takim przypadkiem problem. Bo przecież przepis uchylający poszczególne przepisy ustawy, to w istocie przepis zmieniający. Niezwykle trudno było znaleźć przepis uchylający tego rodzaju umieszczony w jednostce systematyzacyjnej zawierającej przepisy końcowe, a i tak nie były to przykłady do końca najwłaściwsze tak jak ustawa z dnia 25 listopada 2010 r. o Centralnym Ośrodku Badania Odmian Roślin Uprawnych , gdzie art. 21 jest przepisem uchylającym, choć tytuł rozdziału, w którym się on znajduje wprowadza niezły zamęt. Dzięki opisywanej zmianie część wątpliwości, co jest przepisem uchylającym, a co – zmieniającym przestanie być bezproduktywnym dylematem legislatora.

 

Ad. 2. Zmiana formuły redakcyjnej przepisu uchylającego niecałą ustawę będzie miała dużo większe skutki dla praktyki legislacyjnej.

Porównajmy treść § 41 ust. 2 –

przed :

  1. Jeżeli wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą niektórych przepisów uchylanej ustawy, wyraża się to zwrotem: „Traci moc ustawa ….. (tytuł ustawy), z wyjątkiem przepisów art. … (wyczerpująco wymienia się przepisy, które pozostają w mocy)”.

i po zmianie:

  1. Jeżeli w wyniku uchylenia jednostek systematyzacyjnych ustawy lub jej przepisów wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą tylko niektórych przepisów ustawy, w ustawie zamieszcza się przepis zmieniający, w którym wyczerpująco wymienia się uchylane jednostki systematyzacyjne ustawy lub jej przepisy, wyrażając to zwrotem: „W ustawie … (tytuł ustawy) uchyla się …”.

Jakie są różnice? Jak widać nowa treść posługuje się pojęciem „przepisu zmieniającego” dla określenia techniki uchylania niecałej ustawy i konsekwentnie mówi o uchyleniu w ustawie, a nie o utracie mocy ustawy, z wyjątkiem … . Czyli ustawa dalej jest w systemie (obrocie) prawnym, tylko w jej treści pozostają wyłącznie określone w przepisie zmieniającym przepisy (jednostki systematyzacyjne lub redakcyjne).

Intencją opisanej zmiany było uniknięcie „legislacyjnego pata” kiedy to uchylono ustawę, a w systemie „wiszą” jej pojedyncze przepisy, które nie wiadomo jak uchylić, skoro uchylona już jest cala ustawa.

Jak powinno to wyglądać w praktyce postaram się pokazać na przykładzie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w której art. 144 zapisano tak

Art. 144. Traci moc ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.5) ), z wyjątkiem art. 14, art. 15b ust. 1, w zakresie dotyczącym kartonów do gry bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23.

„Po nowemu” powinno to brzmieć:

Art. 96a. W ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.5) ), uchyla się rozdział 1, rozdział 2, z wyjątkiem art. 14, art. 15b ust. 1, w zakresie dotyczącym kartonów do gry bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23 oraz uchyla się rozdziały 3-7.

Trzeba zwrócić uwagę na następujące niuanse.

Jako numer artykułu wstawiłem 96a albowiem zgodnie z opisywaną zmianą to już nie jest przepis końcowy ale zmieniający i w pierwotnej wersji ustawy powinien być w innym miejscu – właśnie po art. 96, w rozdziale „zmiany w przepisach obowiązujących”.

Posłużyłem się oznaczeniami jednostek systematyzacyjnych rozdziałów, gdyby ustawa nie była podzielona rozdziały wyszłaby z tego dość skomplikowana „wyliczanka”.

Przy takiej technice dochodzi do pewnego „przekłamania” legislacyjnego – w grupie uchylanych przepisów znalazły się także metaprzepisy, czyli uchyliłem (?!) przepisy zmieniające i przepisy końcowe, w tym przepis o wejściu w życie ustawy zmienianej. Mam wątpliwość, czy to właściwa technika, choć literalnie zgodna z § 41 ust. 2

Koniec końców, jestem ciekaw jak opisywana zmiana przyjmie się w praktyce. (Może jakieś komentarze.) Na całe szczęście konieczność uchylania niecałej ustawy pojawia się niezwykle rzadko, a pokazany przykład tym bardziej powinien zniechęcać do takich kombinacji.

WZ

Wpis prawie jubileuszowy – garść refleksji.

Pobiłem niechlubny rekord tego bloga. O zgrozo, nie wpisywałem nic od ponad miesiąca. Nie tak miało być. Dziękuję tym, którzy mi o tym przypomnieli (No dobra, nie było ich dużo – całe trzy osoby ale to dla mnie wystarczająca motywacja.) Poza tym dzisiaj trzynastego piątek, a jak sam pisałem, w którymś z poprzednich wpisów w taki dzień przejawiam wzmożoną aktywność, uznając go za dobrą datę do załatwiania spraw, w tym zaległych i trudnych.

Wpis ma charakter prawie jubileuszowy albowiem 15 maja ubiegłego roku wkroczyłem na nową drogę życia zawodowego ruszając z działalnością Kancelarii legislacyjnej WZ. I od razu donoszę, że nie odpowiedziałem sobie i Wam do końca na pytanie postawione w pierwszym wpisie – Czy legislacja może wybić się na niezależność? Faktem jest, że przez rok utrzymywałem się z legislacji. Faktem jest także, że działałem całkowicie niezależnie. Ale jeszcze wiele przede mną. Do tej pory nie dbałem o marketing, nie narzucałem się ze swoją ofertą. Jedna rzecz prawie w ogóle nie „zagrała”. Nie udało mi się zachęcić do skorzystania z usług szkoleniowych w zakresie legislacji samorządowców, choć tutaj starałem się z większą intensywnością. (Będę się starał dalej innymi niż do tej pory narzędziami.)

Natomiast, potwierdziłem w praktyce właściwie wszystkie refleksje, podejrzenia i przewidywania jakie towarzyszyły mi przy starcie. Legislacja to terra incognita dla prawie całej reszty świata, w tym świata prawniczego. I to często na poziomie bardzo podstawowym. Nawet doświadczeni i uznani na rynku radcowie prawni, adwokaci, prawnicy korporacyjni nader często nie odróżniają ustępu od punktu (i nie przeszkadza im to), a wytłumaczenie niuansów w sposobie „odczytywania” ustawy nowej (matki) i nowelizacji to już mission impossible.

Jak przypuszczałem komentarzy do moich wpisów nie ma wiele. I to nie dlatego, że wszyscy się ze mną zgadzają (chociaż co do zasady się zgadzają) ale raczej dlatego, że większość moich odbiorców to jednocześnie urzędnicy. Zakładałem, iż nie będą oni (bo nie mogą) zbyt aktywni. Przy tej okazji kolejna refleksja. Nie wszyscy mieli łatwość rozmawiania ze mną jako przedsiębiorcą. Zdarzały się pytania, żartobliwe sugestie albo inteligentne figury retoryczne sprowadzające się ustalenia, czy aby ich autorzy nie rozmawiają z lobbystą. Zakładałem, że tak będzie – nie przeszkadza mi to. Nota bene, ciągle zadaję sobie pytanie, czy nie zarejestrować zawodowej działalności lobbingowej. To już ostatni kawałek działalności legislacyjnej, której nie przećwiczyłem na własnej skórze. Uczestnicy procesu legislacyjnego niebędący przedstawicielami władzy publicznej są zupełnie bezbronni wobec aspektów proceduralnych i spraw związanych legislacyjną stroną procesu prawodawczego, co pośrednio ogranicza ich merytoryczny wpływ projekty, którymi są zainteresowani.

 

Przez ten rok w legislacji wydarzyło się nadzwyczaj wiele. Punktami kulminacyjnymi było opublikowanie nowelizacji Zasad techniki prawodawczej i nieopublikowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pierwszej sprawie wypowiadałem się przed i po i będę się jeszcze wypowiadał omawiając niektóre zmiany. W sprawie drugiej też się wypowiadałem. To jest jeden z pozytywnych aspektów mojej niezależności, chociaż wcale nie cieszy mnie ta satysfakcja.

Boli mnie poziom legislacyjny projektów, które proceduje i przyjmuje parlament. Projekty „poselskie” nierzadko urągają podstawowym zasadom prawidłowej legislacji i za nic mają podstawowe techniki legislacyjne. Podstawą prawa jest jego stałość, uniwersalność stosowanych technik, zachowanie systemowych prawidłowości, ciągłość instytucji prawnych, wreszcie odporność na partykularyzmy i bieżące potrzeby polityczne. Wbrew mojej praktyce nie będę podawał przykładów. Po prostu stwierdzam, fakt i już.

Niestety efektem tego stanu będzie (już jest?) deprecjacja legislacji jako narzędzia tworzenia dobrego prawa. W tworzeniu projektów, zwłaszcza ustaw, muszą pomagać profesjonaliści – legislatorzy.

Pierwszego kwietnia minęło 20 lat od kiedy poważnie zajmuję się legislacją (1. 04. 1996 r. zostałem najęty do Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu). Od tego czasu ogólny poziom legislacji stale się podnosił. Stworzono może nie system ale wiele miejsc i narzędzi podwyższających poziom kompetencji redaktorów projektów aktów normatywnych. Ten dorobek zarzuca się, nie wykorzystuje się go, bo nie może być wykorzystany do projektów wątpliwych, z szeroko rozumianego, legislacyjnego punktu widzenia. Może to nawet lepiej, że dobre zmiany serwowane są w sosie własnym.

Co dalej? Będę dalej sprawdzał, czy legislacja może wybić się niezależność? W końcu się dowiem.

 

Najbliższy wpis w terminie krótszym niż ostatnio.

 

 

WZ

Legislacja w służbie budżetu – rzecz o przepisach art. 50 ust. 1a-1c i 4-8 ustawy o finansach publicznych.

Opublikowano: czwartek, 07, kwiecień 2016 12:17

Legislacja zajmuje się stanowieniem prawa – norm do bezwzględnego (zazwyczaj) stosowania przez adresatów przepisów. Przepisy są stanowione po to, żeby wywrzeć określony skutek społeczny lub gospodarczy. Nic bardziej nie deprecjonuje prawa jak przepisy, które są stosowane wybiórczo czy normy, które prowadzą do skutków nieracjonalnych lub sprzecznych z innymi przepisami. Takimi przepisami są przepisy przywołane w tytule wpisu.

Już dawno o nich chciałem napisać albowiem niezmiennie budzą one we mnie bunt, zażenowanie, a czasem rozbawienie. Wprowadzone zostały z dniem 1 stycznia 2011 r. ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1726). Promulgację przywołuję już bez numeru zgodnie z nową modłą, o której pisałem w poprzednim wpisie. Rzeczone art. 50 ust. 1a-1c i 4-8 wprowadziły, zasadę, że w przyjmowanych przez Radę Ministrów projektach ustaw, których skutkiem finansowym może być zmiana poziomu wydatków jednostek sektora finansów publicznych w stosunku do wielkości wynikających z obowiązujących przepisów, określa się w treści projektu maksymalny limit tych wydatków wyrażony kwotowo, na okres 10 lat budżetowych wykonywania ustawy, oddzielnie dla każdego roku. Zasady tej nie stosuje się do niektórych wydatków sztywnych oraz wydatków na świadczenia z zabezpieczenia społecznego oraz o charakterze socjalnym. Każdy projekt rządowy powinien więc zawierać 10-letnią projekcję wydatków w rozbiciu na poszczególne lata i na budżet państwa, jednostki samorządu terytorialnego oraz pozostałe jednostki sektora finansów publicznych. Nadto, ustawa o finansach publicznych wymaga wprowadzenia mechanizmów korygujących na wypadek gdy nastąpi przekroczenie albo zagrożenie przekroczenia limitu na dany rok. Mechanizmy korygujące to limitowanie świadczeń, ustalenie kryterium dochodowego, podniesienie istniejącego kryterium uprawniającego do nabycia świadczeń lub obniżenie wydatków administracyjnych. Ustawa nakazuje określenie organu właściwego do wdrażania mechanizmów korygujących.

Stosowanie powyżej opisanych regulacji nastręcza w praktyce szereg problemów i wątpliwości stawiających pod znakiem zapytania sens ich obowiązywania, w kontekście celu dla jakiego zostały one przyjęte.

Obowiązek określania limitów wydatków dotyczy tylko projektów rządowych; prezydenckie, senackie i poselskie nie muszą zawierać limitu wydatków. Regulację łatwo więc „ominąć” bez narażania się na jakiekolwiek skutki prawne. Poza tym i tak największe wydatki budżetowe emerytury, pomoc społeczna, świadczenia rodzinne, a ostatnio świadczenia wychowawcze, są poza limitowaniem.

Istnieją prawne i praktyczne trudności w określaniu limitu wydatków w stosunku do samorządu terytorialnego. Jeśli jakieś nowe zadanie zostanie wyznaczone samorządowi, to za tym powinny iść odpowiednie środki, a samorząd ma zagwarantowaną samodzielność w ich wykonywaniu. Poza tym, jak agregować i rozliczyć wydatki gmin, powiatów i województw? Rzadko widywałem samorządowe limity wydatków.

Przewidziane w ustawie mechanizmy korygujące w większości wypadków mogą być wątpliwe z punktu widzenia konstytucyjnego, Jak organ właściwy do wprowadzania mechanizmu, zazwyczaj minister, ma limitować świadczenia przyznane ustawą albo wprowadzać kryterium dochodowe dla uprawnionych – to rozwiązanie prima facie niekonstytucyjne. Najczęściej ustawodawca ogranicza się do przewidzianego w art. 50 ust. 4 pkt 3 obniżenia kosztów wykonywania zadań publicznych poprzez ograniczenie kosztów administracyjnych, które w skali całych wydatków mają zazwyczaj mały udział. W praktyce mechanizm korygujący jest częstokroć iluzoryczny.

W efekcie w ustawach pojawiają się kuriozalne przepisy o limitach wydatków, jak art. 130 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o pracy na morzu

Art. 130. 1. W latach 2016–2025 maksymalny limit wydatków budżetu państwa będący skutkiem finansowym ustawy wynosi w:

1)        2016 r. – 48 300,00 zł;

2)        2017 r. – 1 400,00 zł;

3)        2018 r. – 1 400,00 zł;

4)        2019 r. – 1 400,00 zł;

5)        2020 r. – 48 300,00 zł;

6)        2021 r. – 1 400,00 zł;

7)        2022 r. – 1 400,00 zł;

8)        2023 r. – 1 400,00 zł;

9)        2024 r. – 48 300,00 zł;

10)      2025 r. – 1 400,00 zł.

  1. W przypadku przekroczenia lub zagrożenia przekroczenia przyjętego na dany rok budżetowy maksymalnego limitu wydatków, o których mowa w ust. 1, zostaną zastosowane mechanizmy korygujące, polegające na racjonalizacji wykonywania działań.
  2. Organem właściwym do monitorowania wykorzystania limitu wydatków, o którym mowa w ust. 1, oraz wdrożenia mechanizmów korygujących, o których mowa w ust. 2, jest minister właściwy do spraw gospodarki morskiej.

 

Ustawodawca zajmując się niebłahymi kwotami (całe 1400 zeta w siedmiu z dziesięciu lat) nakazuje stosować mechanizm polegający na racjonalizacji (!) wykonywania zadań. Pierwsze pytanie, czy racjonalizacja ma nastąpić od momentu zagrożenia przekroczenia czy od momentu faktycznego zagrożenia. Do wyboru do koloru; adresat może rzucić monetą. Tak czy inaczej, przed tym momentem nie ma ustawowego obowiązku racjonalizacji wykonywania zadań? Chyba nie potrzeba lepszego dowodu na nieracjonalność omawianych przepisów ustawy o finansach publicznych.

Za jakiś czas, o ile omawiane przepisy nie zostaną szczęśliwie uchylone, czekają nas jeszcze większe dylematy i legislacyjna woltyżerka. Otóż art. 50 ust. 1c stanowi: Rada Ministrów przedstawia Sejmowi, trzy lata przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1a, projekt zmiany ustawy określającej maksymalne limity wydatków jednostek sektora finansów publicznych, wyrażone kwotowo, na kolejnych 10 lat budżetowych wykonywania ustawy. Czyli, jak obliczam, za rok (pierwsze limity wydatków pojawiły się w 2011 r.) powinny się pojawić pierwsze nowelizacje przepisów zawierających limity wydatków. To jest absurd. Jak to robić kiedy ustawa została zmieniona od czasu wejścia w życie piętnaście albo więcej razy. Zmieniono zakres zadań, właściwość organów. Jak i po co zmieniać takie przepisy w ustawach nowelizujących, których jest gross. Nie ogarniam tego moją wyobraźnią

Na koniec sięgnę do źródeł – uzasadnienia projektu ustawy, która wprowadziła omawiane przepisy w art. 50, gdzie stwierdzono że, dążąc do wzmocnienia samodyscypliny fiskalnej autorów projektów ustaw generujących skutki finansowe, w ust. 1a zaproponowano, aby w treści projektu ustawy przyjmowanej przez Radę Ministrów zostały określone maksymalne limity wydatków jednostek sektora finansów publicznych, wyrażone kwotowo. Cel określono tyleż górnolotnie, co nie do końca adekwatnie. Zamiast podniesienia samodyscypliny zestresowano raczej autorów rządowych projektów, bo moje doświadczenie wskazuje, że w wielu przypadkach pozostaje wybór – udać, że nie zauważyli problemu albo opracować przepisy mające niewiele wspólnego ze zdrowym rozsądkiem.

 

WZ

Nowelizacja Zasad techniki prawodawczej – zmiany nieoczywiste ale ważne dla praktyki legislacyjnej.

Przedstawiciel firmy, w której nająłem się do przeprowadzenia szkolenia, prezentując ostatnio moją sylwetkę przedstawił mnie uczestnikom szkolenia między innymi jako „publicystę”. Piszę w cudzysłowie jako cytat, bo powiedziane było to całkiem na poważnie. Zakładam, że zasłużyłem sobie na to tym blogiem. Mało tego, miałem też sygnały, że czytelnicy niepokoją się kiedy zbyt długo nie pojawia się nowy wpis. Przyjmijmy więc, że wiosna mnie w tym zakresie uaktywni.

Minęły trzy tygodnie obowiązywania Zasad techniki prawodawczej po zmianie, która weszła w życie 1 marca. Być może niektórzy nie wiedzą jeszcze, że pojawił się już tekst jednolity w Dzienniku Ustaw pod pozycją 283. Analizuję wprowadzone zmiany, odkrywam ich konsekwencje. Nie wszystkie są oczywiste na pierwszy rzut oka. Niektórymi jestem wstrząśnięty, a niektórymi zmieszany (że nie „załapałem” ich istoty) Dzisiaj omówię dwie zmiany z drugiej z wyżej wymienionych kategorii.

Nowelizacja wprowadziła wiele nowości dotyczących odnośników.

  • Wprowadzono pewną systematyzację „materii odnośnikowej” przesądzając w nowej treści § 163, że dotyczy on wszystkich odnośników, a nie jak przedtem tylko odnośników do przepisu.
  • Przesądzono kolejność odnośników, jednoznacznie określając, że odnośnik nowelizacyjny należy umieszcza się jako drugi, jeżeli w tytule jest także odnośnik „europejski”.
  • Dopuszczono nowelizację odnośnika, wcześniej niedopuszczalną.
  • W dodanym paragrafie 19a określono szablony odnośników „europejskich”, czy też „implementacyjnych”. Podkreślić jednak trzeba, że katalog zaproponowanych tam szablonów jest niepełny i nie obejmuje np. przypadku odnośnika informującego o notyfikacji na podstawie przepisów o krajowym systemie notyfikacji norm i aktów prawnych (notyfikacja techniczna).
  • I w mojej ocenie najważniejsza zmiana, bo wyżej wymienione, są po prostu konsekwencją dotychczasowej praktyki legislacyjnej. Otóż jak wynika z dodanego § 19b w tytułach ustaw, które zawierają przepisy zmieniającelub uchylające inne ustawy, po określeniu przedmiotu ustawy „zamieszcza się odnośnik, w którym podaje się odrębnie tytuły ustaw zmienianych lub uchylanych”. (Do tej pory w odnośniku nowelizacyjnym podawano jedynie tytuły ustaw zmienianych.)

Mimo doprecyzowania wielu szczegółów dotyczących odnośnika nie podano szablonu redakcyjnego odnośnika nowelizacyjnego. Do tej pory był on jednak w zasadzie jednolicie formułowany. Moim zdaniem nowa formuła odnośnika nowelizacyjnego w przypadku ustaw zawierających przepisy nowelizujące i przepisy uchylające powinna wyglądać jak poniżej:

1)    Niniejszą ustawą:

1) zmienia się ustawy: ustawę z dnia …., ustawę z dnia …, ustawę z dnia …, ustawę z dnia …, ustawę z dnia …,

ustawę z dnia …, ustawę z dnia … oraz ustawę z dnia …;

2) uchyla się ustawy: ustawę z dnia …, ustawę z dnia …oraz ustawę z dnia ….

 

I jeszcze jedna zmiana, której konsekwencje nie były dla mnie oczywiste, a wiem, że inni też mieli problem z jej właściwą interpretacją. Otóż nowa treść § 158 ust. 7, uwzględniając obecny stan prawny, wyeliminowała oznaczanie numeru dziennika urzędowego przy formułowaniu adresu publikacyjnego („metryczki”) aktu normatywnego. Nie sądziłem, że nowa zasada stosuje się do aktów z przed 2012 r., nieposiadających tekstu jednolitego opublikowanego po 1 stycznia 2012 r. Tymczasem intencją zmiany było to aby w każdym przypadku pisać jedynie pozycję w dzienniku, nawet wtedy gdy akt jest np. z 2007 r. nie był nowelizowany albo nowelizacja była ogłoszona przed 2012 r. Na dowód, link do świeżutkiej pozycji 379 w Dz. U. Spójrzcie na odnośnik 1 i metryczkę ustawy, do której się odnosi. Czyli nie: ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173) tylko ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. poz. 173).

Naprawdę byłem lekko wstrząśnięty i zarazem trochę zmieszany, że nie wpadłem sam na taką interpretację omawianej zmiany.

 

WZ

Nowelizacja Zasad techniki prawodawczej weszła w życie.

Trudny to czas dla mnie. Ćwiczę właśnie w praktyce konsekwencje pytania jakie postawiłem sobie w pierwszym wpisie tego bloga. Czy legislacja może wybić się na niezależność? Cóż, pytanie to postawiłem z pełną świadomością, że odpowiedź nie jest prosta i sprawdzenie tego na własnej skórze może być doświadczeniem trudnym. Będę sprawdzał dalej.

Po blisko czternastu latach od wejścia w życie Zasad techniki prawodawczej z 2002 r. wchodzi w życie ich nowelizacja. Zmiana jest niebagatelna – § 1 rozporządzenia nowelizującego liczy 85 punktów, podczas gdy ZTP składały się dotychczas ze stu sześćdziesięciu trzech paragrafów. W pracach nad projektem pojawił się nawet postulat aby ze względu na zakres zmian wydać zupełnie nowe Zasady techniki prawodawczej. W swej masie zmian jest dużo, ale czy są one zasadnicze i głębokie – nie.

W mojej ocenie większość zmian ma charakter porządkujący lub doprecyzowujący. Bo jakże inaczej traktować korekty w § 8 czy § 82 albo zmianę sformułowania „wygaśnięcie mocy obowiązującej” na sformułowanie „utrata mocy obowiązującej”. Znaczna część zmian jest jedynie literalnym usankcjonowaniem jednolitej praktyki legislacyjnej – np. zmiany w dziale III dotyczącym tekstu jednolitego, czy wprowadzenie nowej jednostki redakcyjnej – podwójne tiret. W większości przypadków ten kto do tej pory praktycznie uprawiał legislację nie będzie miał problemów z dostosowaniem się do tych „nowości”.

Jedynie kilka zmian jest autentyczną nowością normatywną. Są też niestety zmiany, które jak podejrzewam, będą różnie interpretowane przez adresatów i co do których nie wiadomo jak się ukształtuje się praktyka.

Oto takie zmiany i pytania jakie u mnie wywołują.

  • § 1 pkt 9 i 15 noweli w zakresie dotyczącym § 26 i § 35, czyli przepisów ustrojowych i dostosowujących (przeniesienie zwrotu o utworzeniu do przepisów dostosowujących). Czy w końcu na szkoleniach i zajęciach z ZTP, które prowadzę przestanie padać pytanie: Czy i gdzie powinno pisać się zwrot „tworzy się …”? Czy praktyka w tym względzie ujednolici się?
  • § 1 pkt 10 noweli – dodanie nowego rodzaju przepisów – przepisów epizodycznych i liczne konsekwencje w treści ZTP z tym związane. Powtórzę tylko za moim wpisem z 9 października ubiegłego roku. Czy nowy rodzaj przepisów „przyjmie się” w praktyce? Czy legislatorzy będą je prawidłowo identyfikowali i umiejscawiali?
  • § 1 pkt 11 i 12 noweli w zakresie nakazującym formułować przepisy przejściowe również w przypadku gdy przedmiotem ich rozstrzygnięcia ma być stosowanie przepisów nowych, z zaleconym schematem: „W sprawach … stosuje się art. … (oznaczenie przepisu nowej ustawy)”. Czy spowoduje to wysyp niepotrzebnych przepisów stwierdzających wg cytowanego schematu, że pod rządami nowego prawa stosuje się nowe prawo. Czy może ukształtuje dobrą praktykę potwierdzania stosowania nowego prawa do spraw z przed dnia wejścia w życie nowej ustawy tylko wtedy, gdy rzeczywiście jest to niezbędne?
  • § 1 pkt 44 noweli zmieniający § 87 w zakresie dotyczącym niewielkich zmian w przepisach, dopuszczający stosowanie techniki zastępowania, dodawania i skreślania pojedynczych wyrazów bez nadawania nowego brzmienia jednostce redakcyjnej, w której się one znajdują. Jak będzie interpretowana ta dyrektywa w praktyce legislacyjnej? Czy powrócimy do stanu z przed 2002 roku kiedy ustawy wyglądały jak misterna koronka?
  • § 1 pkt 76 i 77 wprowadzające zmiany w obrębie działu VII dotyczącego aktów prawa miejscowego, co do których – jeszcze publikując ostatni wpis – byłem przekonany że zmiany dotyczące tego działu mają charakter czysto porządkujący (uchyla się jedynie „beznormatywny” par. 142 i dokonuje zmiany w par. 143 rozszerzając odpowiednie stosowanie na rozdział 1 z działu I). Tymczasem jak mnie uświadomiono ich intencją jest wyłączenie z zakresu regulacji ZTP aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. I znowu – jaka będzie praktyka? Jak będą traktować ZTP organy nadzoru i sądy administracyjne?

Niestety nie wszystkie powyższe pytania są retoryczne. Czuję, że niektóre sygnalizowane problemy mogą wywoływać rozbieżności w praktyce legislacyjnej, choć ich rzeczywistą wagę pewnie subiektywnie przeceniam. Poza tym, na szczęście Zasady techniki prawodawczej są przede wszystkim zespołem reguł (dyrektyw) wskazujących jak poprawnie konstruować akty normatywne, włączać je do systemu prawa i eliminować z niego. Ponad nimi stoją zasady prawidłowej legislacji, określoności przepisów prawa i inne konstytucyjne i systemowe zasady dotyczące tworzenia prawa i jego interpretowania To dzięki nim legislator może rozstrzygnąć w konkretnym przypadku każdą wątpliwość.

 

WZ

Akty prawa miejscowego w Zasadach techniki prawodawczej po nowelizacji.

Czas mija szybko. Za dwa tygodnie upływa vacatio legis nowelizacji Zasad techniki prawodawczej. O tej zmianie pisałem we wpisach z 9 października i 6 listopada ubiegłego roku – głównie w kontekście wątpliwości jakie mam, w związku z niektórymi regulacjami zawartymi w tej nowelizacji. Odgrażałem się też, że do tematu wrócę. Czynię to więc, zaczynając znowu trochę od końca.

Wielokrotnie narzekałem na brak profesjonalizmu twórców aktów prawa miejscowego (APM). Wytykałem błędy i wskazywałem żenujące przykłady, udowodniając  niski poziom legislacji samorządowej. Stan ten ma wiele złożonych przyczyn, w tym także obiektywnych. Jedną z takich przyczyn jest niedostatek i niespójność przepisów regulujących zasady tworzenia aktów prawa miejscowego. Z pełną wyrazistością odzwierciedla to treść przepisów Zasad techniki prawodawczej odnoszących się APM i to zarówno w treści jeszcze obowiązującej jak i tej od 1 marca 2016 r.

Obecnie obowiązująca treść § 143 (a nowelizacja nic w tym zakresie nie zmienia) nakazująca stosować do APM przepisy działu VI zawierającego przepisy dotyczące projektów aktów o charakterze wewnętrznym oraz działu V dotyczącego projektów rozporządzeń, budzi wątpliwości systemowe i legislacyjne. APM należą do konstytucyjnie określonego, zamkniętego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. To źródło prawa, zgodnie art. 94 Konstytucji, może być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powinny się więc do nich stosować wyłącznie przepisy (dyrektywy ZTP) dotyczące ustaw i rozporządzeń. Akty prawa wewnętrznego obowiązują przecież tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty.

Już obecnie (a po zmianie jeszcze bardziej) odesłanie do odpowiedniego stosowania do projektów APM przepisów działu VI ma znaczenie normatywne niewielkie, żadne lub wręcz prowadzące do sprzeczności. Oto praktyczny skutek omawianego odesłania w odniesieniu do poszczególnych przepisów działu VI:

  • 133 – ogólny przepis o podstawach prawnych uchwał Rady Ministrów i zarządzeń wydawanych przez inne podmioty – brak znaczenia normatywnego w odniesieniu do APM, mogą one być wydane tylko na podstawie ustawy i wynika to bezpośrednio z Konstytucji (cytowany wyżej art. 94),
  • 134 – stanowiący, że podstawą prawną uchwał i zarządzeń mogą być „klasyczne” przepisy upoważniające oraz przepisy wyznaczające zadania i kompetencje danego podmiotu – stosowanie „odpowiednio” do APM tego paragrafu prowadzi do oczywistej sprzeczności z art. 94 Konstytucji, gdyż przewiduje, że podstawą APM może być przepis wyznaczający zadania lub kompetencje, a więc przepis niezawierający szczególnego upoważnienia do wydania przepisów upoważniających. Organy samorządowe nagminnie przywołują jako podstawy prawne APM różne przepisy, w tym zwłaszcza ustrojowe i kompetencyjne. Rady gmin w szczególności powołują art. 7 (zadania gmin) i art. 18 (kompetencje rady gminy) ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie jest z powiatami. Literalnie wszystko się zgadza, bo jest zgodne z § 134 pkt 2 ZTP. Nota bene, taka „rozszerzona” podstawa prawna stanowi też „podłoże” do wykraczania poza właściwe upoważnienie ustawowe (liczne rozstrzygnięcia nadzorcze i sądowe). Dodatkowo, w tym kontekście należy zwrócić uwagę, iż nowela uchyla § 142, który w ust. 2 stanowi, że APM stanowione są „na podstawie przepisów upoważniających”, co może prowadzić do rozszerzania praktycznego stosowania dyrektywy zawartej w § 134 pkt 2.
  • 135 – nakazający umieszczać w APM wyłącznie sprawy wynikające z przepisu upoważniającego lub przepisu określającego zadania i kompetencje – uwagi jak wyżej; z odesłania zawartego w § 143 wynika też, że do APM stosuje się § 115 dotyczący rozporządzeń i to jest norma właściwa do APM – przepisów powszechnie obowiązujących,
  • 136 – zakazujący umieszczania przepisów niezgodnych z innymi aktami powszechnie obowiązującymi – jest uchylany ale i tak do APM stosuje się odpowiednio § 115 z działu V,
  • 137 – zakaz powtarzania przepisów z innych aktów – odesłanie do tego przepisu „nakłada” się na odesłanie do § 118 dotyczącego rozporządzeń,
  • 138 – dopuszczenie wydania jednej uchwały i zarządzenia na podstawie kilku przepisów oraz wydania kilku uchwał i zarządzeń na podstawie jednego przepisu – odesłanie do tego przepisu „nakłada” się na odesłanie do przepisu § 119; powstaje sprzeczność, którą biorąc pod uwagę charakter prawny APM, należy rozstrzygnąć na korzyść odpowiedniego stosowania § 119 jako właściwego z punktu widzenia opracowywania aktów normatywnych powszechnie obowiązujących,
  • 139 – jak wyżej; „nałożenie” następuje z § 121,
  • 140 – określający rodzaje aktów prawa wewnętrznego – jedyny przepis, do którego odesłanie pozornie ma charakter normatywny ale jest zbędne; forma APM wynika zawsze z przepisu szczególnego ustawy.

Jak widać odesłanie do odpowiedniego stosowania do projektów APM przepisów działu VI jest albo zbędne albo prowadzi do sprzeczności systemowych i konstytucyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę, moim zdaniem, § 143 powinien brzmieć:

  • 143. Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1–7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych – również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Niestety 1 marca 2016 r. nie będzie datą, od której nastąpi wzrost poziomu samorządowej legislacji, chyba że nastąpi to z innej przyczyny niż zmiana ZTP.

 

WZ