Autor: BlogLegislatoraPL

Niepotrzebne przepisy w aktach prawa miejscowego.

Tym razem już bez retorycznego pytania w tytule. Rzecz będzie o sprawach, które interesują mnie w sposób szczególny, o sprawach, które z punktu widzenia praktyki legislacyjnej dotyczą niepomiernie większej liczby aktów niż ustawy i rozporządzenia razem wzięte, wreszcie o sprawach, do których przywiązuje się mniejszą uwagę. Chodzi o problemy związane z aktami prawa miejscowego. Nie będę rozwijał wywodów teoretycznych na temat miejsca i pozycji aktów prawa miejscowego. Ograniczę się jedynie do powtórzenia za przepisami rozdziału trzeciego Konstytucji, że stanowią one jeden z elementów zamkniętego katalogu systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Obok rozporządzeń są jedynymi aktami podustawowymi zawierającymi normy obowiązujące wszystkich adresatów na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Można więc powiedzieć, że akty prawa miejscowego są prawem w najważniejszym dla tego słowa znaczeniu i że do jego stanowienia stosować się powinny wszystkie najważniejsze zasady prawidłowej legislacji.

Z prawem miejscowym mam do czynienia już od 25 lat. Jako radny pierwszej kadencji samorządu terytorialnego w latach 1990-94 własnoręcznie opracowywałem projekty gminnych uchwał. Moja praca magisterska pisana pod kierunkiem prof. Michała Kuleszy dotyczyła statutów gmin. Od dobrych kilkunastu lat prowadzę szkolenia, warsztaty wykłady i ćwiczenia z zakresu legislacji samorządowej i prawa miejscowego. I właściwie każda ich teza początkowa lub końcowa dotyczy niskiej jakości wytworów tej działki legislacji. Będę tutaj jeszcze wielokrotnie rozpisywał się o kondycji legislacji samorządowej, pokazywał przykłady śmieszne i kuriozalne, namawiał do podnoszenia kompetencji legislacyjnych w tej materii. Dzisiaj natomiast poruszę problem dotyczący właściwie wszystkich aktów prawa miejscowego. Chodzi o niepotrzebne przepisy, które z wielkim upodobaniem zamieszczają w nich samorządowi prawodawcy. Niepotrzebne. To znaczy takie, które z legislacyjnego i merytorycznego punktu widzenia nie mają żadnej wartości normatywnej. Oto dwa przykłady najbardziej „popularnych” takich przepisów.

Wykonanie uchwały powierza się wójtowi/ burmistrzowi/prezydentowi miasta, staroście/marszałkowi województwa.

Bez takiego przepisu nie może się obyć prawie żaden APM. Często organem, któremu powierza się wykonanie uchwały jest skarbnik gminy albo kierownik jakiejś gminnej jednostki organizacyjnej Tym, którzy tworzą projekty uchwał wydaje się, że taki przepis musi być, jednak na pytanie, po co, nie są w stanie odpowiedzieć albo stwierdzają, że bez niego uchwały nie miałby kto wykonać. To przeświadczenie jest tak powszechne, że nawet wzory uchwał organów samorządowych zawarte w poradnikach i komercyjnych bazach informatycznych zawierają ten „magiczny” przepis. Tymczasem z punktu normatywnego i legislacyjnego jest on w akcie prawa miejscowego całkowicie zbędny i niepotrzebny, a w niektórych przypadkach także sprzeczny z przepisami ustawowymi. Akt prawa miejscowego, jak podkreśliłem wcześniej, jest z punktu widzenia systemu źródeł prawa takim samym aktem podustawowym jak rozporządzenie, a przecież nikt nie używa w rozporządzeniach tego rodzaju przepisów. Dlaczego? Ponieważ z przepisów co do zasady wynika kto jest adresatem, podmiotem, wykonawcą czynności prawnych, działań w nich określonych. Często mamy do czynienia z aktem, w którym wielu przepisach mówi się, że poszczególne czynności lub działania wykonują wskazane w nich organy, a potem i tak na końcu – wykonanie uchwały powierza się wójtowi. Wychodzi z tegooczywista sprzeczność. Już sama w sobie sprzeczność ta stanowi rażące naruszenie prawidłowej legislacji. Jeszcze gorzej jest jeżeli przez taki przepis dochodzi do sprzeczności z przepisem ustawy. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 30 ust. 1 jednoznacznie stanowi, że „wójt wykonuje uchwały gminy”. Jeśli więc uchwała jest czystym powtórzenie ustawy gminnej, to mała bieda. Gorzej jak wykonanie uchwały powierza się wbrew temu przepisowi lub przepisowi innej ustawy szczególnej innemu podmiotowi. Wtedy jest to już istotne naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia niezgodności z prawem takiego przepisu. Niestety problem ten rzadko dostrzegają, organy nadzoru badające zgodność z prawem samorządowych APM.

Pozostałe postanowienia uchwały pozostają bez zmian.

Ten przepis zamieszczany jest nader często w uchwałach zmieniających. Jest on wyrazem czegoś co ja nazywam legislacyjną „łopatologicznością”, która wynika z chęci tworzenia przepisów jasnych i zrozumiałych dla adresatów, a która jest zwyczajną nadgorliwością. Niestety nie jest ona jedynie przejawem braku znajomości podstawowych zasad tworzenia prawa ale także obrazuje niski poziom rozumienia reguł jego stosowania. Po co oni piszą, że niezmieniany przepis się nie zmienia. Czy brak takiego stwierdzenia nie gwarantuje tego. Zakładam, że zwyczaj dopisywania takiej klauzuli wywodzi się z umów cywilnoprawnych, a ściślej biorąc z aneksów do takich umów, w których zwykło się zawierać taką normę (też zresztą niepotrzebnie). Trzeba jednak wyraźnie powiedzieć w żadnym akcie normatywnym nie potrzeba takiej „łopatologii”, a właściwie patologii.

Jest jeszcze wiele innych przykładów oczywiście niepotrzebnych przepisów, zamieszczanych w imię postulatu legislacji przystępniejszej dla odbiorcy. Ot choćby – „Do czasu wejścia w życie niniejszej uchwały zastosowanie mają przepisy dotychczasowe”. Odrębnym problemem, który opiszę przy innej okazji, jest używanie niepotrzebnych zwrotów i sformułowań w różnego rodzaju przepisach , zwłaszcza nowelizacyjnych. Jest to niestety ułamek problemów jakie można dostrzec w jakości aktów prawa miejscowego i legislacji samorządowej. Na pewno jest lepiej niż 25 lat temu, kiedy samorząd powstał ale skala powielanych błędów legislacyjnych w obowiązujących aktach jest ogromna. Pozostaje mieć jedynie nadzieję, że coraz więcej osób ma tego świadomość.

 

WZ

Tytuł jaki jest każdy widzi?

Wpis drugi i znowu trawestacja popularnego cytatu. Ale tym razem już merytorycznie. Skoro ten blog jest o legislacji i Zasadach techniki prawodawczej, to wypada zacząć od początku, czyli od tytułu. Tytuł to kwestia prosta. Synonimem prostoty przekazu, a jednocześnie informacją, że rzecz lub zjawisko jest oczywiste dla wszystkich, jest cytat z osiemnastowiecznego dzieła określanego jako pierwsza polska encyklopedia, gdzie autor Benedykt Chmielowski lakonicznie stwierdził: „Koń jaki jest każdy widzi’.

Zasady techniki prawodawczej w § 16 przesądzają, że tytuł ustawy składa się z oznaczenia rodzaju aktu, daty ustawy i określenia przedmiotu ustawy. Określenie rodzaju aktu nie sprawia piszącemu projekt większego kłopotu. (Chyba, że ma problemy ze znalezieniem odpowiedniego stylu w szablonie projektu aktu normatywnego.) Z datą ustawy też raczej już nie ma problemów, odkąd jednoznacznie ustalono, że określa się ją według dnia, w którym zakończyło się trzecie czytanie albo, w którym przyjęto choćby jedną poprawkę Senatu. W praktyce pozostaje więc tylko pilne obserwowanie zegarka, jeżeli głosowanie w Sejmie odbywa się około północy.

Najwięcej problemów powstaje przy określeniu przedmiotu ustawy. Ale i tutaj obowiązują w ZTP proste reguły. Po pierwsze, przedmiot ustawy określa się „możliwie najzwięźlej, jednakże w sposób adekwatnie informujący o jej treści”. To oczywiście, w niektórych przypadkach, wcale proste nie jest, ale nie będę się nad tym rozwodził, bo rzecz sprowadza się do sprawności redaktora formułującego tytuł albo decyzji politycznej, a o tym ostatnim uwarunkowaniu pisać nie chcę i nie będę. Po drugie, ZTP wyraźnie rozróżniają formułę redakcyjną dla tytułów ustaw nowych, które mogą być „opisowe” lub „rzeczowe” i ustaw zawierających wyłącznie nowelizacje innych ustaw, których tytuły mogą zaczynać się od zwrotów „o zmianie ustawy…”, „ustawa zmieniająca ustawę…”, „ustawa o zmianie ustaw …” (z ogólnym podaniem ich wspólnego przedmiotu) i „ustawa o zmianie ustawy … oraz niektórych innych ustaw”. Z punktu widzenia legislacyjnego, pierwszą i najważniejszą informacją, jakiej oczekujemy od tytułu ustawy, jest to, czy mamy do czynienia z ustawą nową, czy tylko nowelizacją. Do niedawna ów kanon przestrzegany był konsekwentnie. Obecnie jednak ta prosta informacja (ustawa nowa czy nowelizacja?) nie jest już tak oczywistą, po samej lekturze tytułu ustawy. W ostatnim czasie, coraz częściej w Dzienniku Ustaw pojawiają się ustawy, w których określenie przedmiotu nie zaczyna się od wyrazów „o zmianie”, podczas gdy są one wyłącznie „wieloustawową” nowelizacją. Zaczęło się od ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 100, poz. 622). Pierwszy rzut oka na tytuł pozwala ocenić, że powinna być to ustawa nowa, ale lektura dalszej treści wykazuje co innego. To ustawa składająca się z samych nowelizacji – dokładnie 92. Aktualniejszy przykład to ustawa z dnia 7 listopada 2014 r. o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej (Dz. U. poz. 1662) – tym razem nowelizacja 31 ustaw. Analiza innych ustaw z przekłamaniem w tytule wykazuje, że problem dotyczy tak zwanych ustaw „deregulacyjnych”, których celem jest, albo zniesienie wymogów kwalifikacyjnych dla różnych zawodów, albo wprowadzenie ułatwień w procedurach administracyjnych lub prowadzeniu działalności gospodarczej. Nie ma tu jednak pełnej konsekwencji. Tytuł ustawy z tej serii z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. poz. 829) jest zgodny z ZTP. (To też same nowelizacje i przepisy przejściowe i dostosowujące z nimi związane.) W trakcie procesu ustawodawczego jest projekt ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Druk nr 2331).

Nie będę się rozwodził nad przyczyną powstawania tego rodzaju niezgodnych z Zasadami techniki prawodawczej tytułów. Jest więcej niż pewne, że chodzi tu o efekt marketingowy. Pozytywne przesłanie z literalnego podkreślenia, że ustawa ułatwia, ogranicza bariery, redukuje obowiązki jest widać bezcenne, a już na pewno cenniejsze niż dyrektywy prawidłowej legislacji, paragrafy ZTP i prawdziwa informacja o zawartości ustawy. Ale to oznacza, że odpowiedź na pytanie postawione w tytule wpisu nie jest już taka oczywista. I dlatego też legislatorzy powinni starać się nie dopuszczać do tych naruszeń. To trochę jak z „teorią rozbitych okien”. Zły tytuł ustawy do drobnostka, ale i jej nie powinno się tolerować, bo łatwiej wtedy o naruszenia cięższej kategorii. Rudolph Giuliani stosując w Nowym Jorku w drobnych sprawach zasadę „zero tolerancji” osiągnął nadzwyczajne wyniki. Niech więc tytuły ustaw nowelizujących będą takimi jakimi powinny być.

Czy legislacja może wybić się na niezależność?

Zrobiłem to. Dzisiaj, 15 maja 2015 r. rusza pierwsza w Polsce prywatna kancelaria legislacyjna. Dzisiaj dokonałem pierwszego wpisu, w pierwszym blogu dotyczącym wyłącznie legislacji.

Dlaczego ja? Dlatego, że legislacja to moja pasja, to moja prawie dwudziestopięcioletnia praktyka i bagaż doświadczeń zebranych w wielu ważnych wydarzeniach i projektach związanych z legislacją. Pracując w Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu i w Rządowym Centrum Legislacji nie raz zajmowałem się przypadkami skomplikowanymi, obszernymi nietypowymi, czy też takimi, których społeczna doniosłość i przeciwstawność poglądów zwolenników i przeciwników danych propozycji, budziła skrajne emocje. Czasami w takich sprawach trzeba było nadzwyczajnych poświęceń (praca po kilkanaście godzin dziennie przez kilkanaście dni) albo znajdowania nowych rozwiązań legislacyjnych (projekt ustawy nowelizującej nowelizację nowelizacji ustawy). Przyjaciele legislatorzy mówili, że to „legislacja ekstremalna”, a całkiem niedawno zostałem nawet nazwany „Gagarinem legislacji”. Skoro tak, to podejmuję się nowego wyzwania, przechodzę w inny stan „legislowania” – prywatny. Przy tej okazji, mam nadzieję, że zdziałam też coś dla środowiska.

Dlaczego właśnie teraz? Bo czas najwyższy. Legislacja powinna mieć swoje wyraźnie odrębne miejsce na rynku usług prawniczych. Powinna mieć także miejsce w Internecie. Ten projekt tkwił we mnie już pewien czas, a do jego realizacji oprócz zapału i wiedzy trzeba jeszcze siły i sprawności. Niedługo będę już 50+, więc dłużej już nie mogłem czekać.

O co chodzi z tytułem wpisu? Otóż legislacja jest państwowa, publiczna, budżetowa, administracyjna, oparta co do zasady na strukturach państwowych. Na aplikację legislacyjną może być przyjęty wyłącznie członek korpusu służby cywilnej, urzędnik państwowy, żołnierz zawodowy, funkcjonariusz służb lub pracownik samorządowy (§ 8 świeżutkiego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2015 r.  w sprawie aplikacji legislacyjnej (Dz. U. poz. 587), a i to pod warunkiem, że zostanie skierowany przez urząd, w którym jest zatrudniony. Prawie bez wyjątku legislatorzy zatrudnieni są w „budżetówce”. Legislacja jest więc właściwie całkowicie zależna od państwa i jego instytucji. Mimo tego, że legislacja i praca legislatorów to kwintesencja i crème de la crème zadań wykonywanych przez państwo, pojęcie legislacji i zawód legislatora są mało rozpoznawalne w społecznym odbiorze. Rejestrując Kancelarię legislacyjną WZ, każdemu postronnemu musiałem cierpliwie tłumaczyć co to jest i na czym polega legislacja. I nie dotyczy to wyłącznie ludzi bez prawniczego obycia. Często jako anegdotę przywołuję mój udział w charakterze świadka w pewnym cywilnym postępowaniu nieprocesowym i długą chwilę wyraźnie zauważalnej konsternacji sędziego, kiedy na pytanie o zawód odpowiedziałem – legislator. Już się pewnie domyślacie. Chcę na własnej skórze sprawdzić, czy legislacja może funkcjonować niezależnie od struktur państwowych, czy może wybić się na niezależność od nich, a wreszcie, czy da się z niej wyżyć, nie pracując na państwowym etacie.

Myślę, że z powodu wyżej przedstawionych uwarunkowań, legislacja i legislatorzy nie mają też miejsca i narzędzi dla rozwijania dyskusji, ucierania poglądów, bieżącej pomocy w rozstrzyganiu praktycznych problemów legislacyjnych, tak jak inne dziedziny działalności prawniczej i zawodów prawniczych. Zapraszam do śledzenia tego bloga. Klikajcie, komentujcie, zadawajcie pytania. Kolejne wpisy nie będą już tak osobiste, ale podejmować będą konkretne problemy z praktyki legislacyjnej i tego co merytorycznie związane jest z legislacją.
Początki są skromne ale obiecuję że jeśli przetrwam do końca roku, to rozbuduję tę stronę o inne funkcje związane z wiedzą na tematy legislacyjne.

Aha, dziękuję Żonie, że zaakceptowała moje przedsięwzięcie.

Włodzimierz Zając