Ustawa o tworzeniu prawa – mój zwrot przez rufę w poglądach na ustawowe uregulowanie proceduralnych i formalnych aspektów stanowienia prawa

 

Przez ponad dwadzieścia lat miałem jednoznaczny i niezmienny pogląd na temat pomysłu przyjęcia odrębnej ustawy określającej wymogi formalne jakie powinien spełniać projekt ustawy oraz ustalającej obligatoryjne zasady jej procedowania. W całym swoim legislacyjnym życiu byłem przekonany, że ujęcie procedury legislacyjnej i zasad techniki prawodawczej w ramy prawa bezwzględnie obowiązującego jest niepotrzebne, niemożliwe ze względu na dynamikę zmian we współczesnym prawie, a wręcz szkodliwe, jako ograniczające elastyczność systemu prawa niezbędną do reagowania na zmieniające się stosunki społeczne i gospodarcze. Innymi słowy byłem przeciwnikiem ustawy o tworzeniu prawa. Jeszcze dwa miesiące temu wypowiadając się na ten temat na konferencji naukowej poświęconej „Zasadom techniki prawodawczej” używałem podobnych argumentów. Jednak w ostatnim czasie uświadomiłem sobie, że od dłuższego czasu byłem w trakcie zwrotu w poglądach na ten temat, a teraz stwierdzam, że już on nastąpił.

Wcześniej byłem przekonany, że już w samym sformułowaniu „ustawa o tworzeniu ustaw” jest sprzeczność i że te kwestie to domena konstytucyjnie określonych organów, które w ramach swego władztwa i pewnej niezależności wynikającej z zasady podziału władz powinny mieć szeroki „luz” formalno-proceduralny. Moje doświadczenia z uczestnictwa w parlamentarnym i rządowym procesie legislacyjnym potwierdzały potrzebę autonomii regulaminowej wyrażającej się w przeniesieniu zasadniczych kwestii dotyczących procedowania projektów ustaw na poziom regulaminu prac Sejmu, czy regulaminu prac Rady Ministrów. Tłumaczyłem zwolennikom doregulowania procesu prawodawczego, że ustawa o tworzeniu prawa utrudniłaby właściwą reakcję państwa w sytuacjach nietypowych i niestandardowych, których w dzisiejszych uwarunkowaniach gospodarczych i technologicznych jest coraz więcej. Praktyka prawodawcza nakazuje zweryfikowanie takiego myślenia. Skala odstępstw od regulaminowych procedur, głębokość naruszeń warunków prowadzenia procesu ustawodawczego są tak nasilone, że zupełnie wypaczony jest model właściwego procesu legislacyjnego i to – niezależnie od merytorycznych ocen zmian wprowadzanych w prawie – powoduje obniżenie jakości legislacyjnej przyjmowanych przepisów. Nie ukrywam, że języczkiem u wagi, do zmiany moich poglądów stał się proces legislacyjny ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. To nie pierwszy przypadek, że dużą ustawę proceduje się w dwa dni, że materia, której dotyczy jest szczególnie ważna i trudna i, że wcale nie wymaga ona superszybkiego procesu legislacyjnego. Wiele ustaw już było uchwalanych z naruszeniem różnych standardów, z pogardą dla podstawowych wartości stanowienia prawa i to nie tylko w tej kadencji. Ten kazus jest jednak szczególny. Oczywistość naruszenia zasad procedowania nowelizacji kodeksu jest tak jaskrawa, nieracjonalność przyjmowania zasadniczych zmian w systemie prawa karnego w kilkadziesiąt godzin tak rażąca, a prymat interesu partyjnego nad realnymi problemami będącymi podstawą przyjęcia całej ustawy tak jasny, że w końcu stawiam wniosek – należy postawić tamę takim przypadkom. Są przecież gotowe,  obiektywne elementy, z jakich tama taka może powstać. Część z nich  wystarczy przenieść z regulaminów i „obudować” sankcjami. Wychodzi na to, że formą tej tamy powinna być ustawa i na tym poziomie powinny być określone brzegowe, bezwzględnie obowiązujące zasady, procedowania ustaw i innych aktów normatywnych. Mogłyby się znaleźć w niej także inne kwestie ważne z punktu widzenia prawidłowej legislacji i praktyki legislacyjnej. Szczegóły potencjalnego aktu opiszę zapewne w odrębnym wpisie.

Na dzisiaj widzę dwie zasadnicze korzyści z ustawy o tworzeniu prawa. Po pierwsze, ODPOWIEDZIALNOŚĆ. Pisałem o tym już kilkakrotnie. Obecnie nikt nie odpowiada za naruszenia procedury legislacyjnej i błędy legislacyjne, bo żadna ustawa tego nie reguluje. Tylko ustawa o tworzeniu prawa może określić legislacyjne delikty i sankcje za ich popełnienie. Prawo (Suweren) musi mieć narzędzie samoobrony przed polityczną hipokryzją i cynizmem. Po drugie, UJEDNOLICENIE. Gdyby „Zasady techniki prawodawczej” były wydane na podstawie ustawy o tworzeniu prawa skończyłyby się jałowe dyskusje o ich obowiązywaniu. Gdyby określone organy posiadały kompetencje związane z ujednolicaniem praktyki służb prawnych odpowiedzialnych za redagowanie projektów, to nie miałyby miejsca irytujące legislatorów i merytorystów sytuacje, w których przyjęte w rządowym projekcie rozwiązanie legislacyjne jest kwestionowane i zmieniane w Sejmie, a Senat w poprawce proponuje jeszcze inną wersję.

W tytule wpisu użyłem żeglarskiego pojęcia „zwrot przez rufę”. Ci, którzy cokolwiek mieli wspólnego z żeglarstwem, wiedzą, że chodzi zmianę kursu jachtu polegającą na przejściu linii wiatru w sytuacji, gdy wieje on od tyłu. Jest jeszcze jeden rodzaj zwrotu – „przez sztag”, kiedy zmiana kursu następuje pod wiatr. Zwrot przez rufę przy silniejszym wietrze jest trudniejszy i niebezpieczniejszy. Mimo, że pozornie wszystko jest łatwiejsze, bo wieje od tyłu, to przy tym zwrocie trzeba szczególnie uważać. Żagiel, który wypełnia się wiatrem wiejącym od tyłu, w pewnym momencie (po przejściu linii wiatru) powinien samoczynnie przerzucić się na drugą stronę masztu (zmiana halsu). Ponieważ dzieje się to przy największej prędkości i największych siłach działających na łódkę, chwila nieuwagi lub brak umiejętności sternika albo załogantów może spowodować wywrotkę albo bolesne, a w skrajnych przypadkach tragiczne, konsekwencje kontaktu czaszki z przelatującą rurą bomu, na którym zamocowany jest żagiel.

Tak samo operacja przyjęcia ustawy w sprawie tworzenia prawa to proces skomplikowany i delikatny a ustalenie ostatecznego zakresu takiej ustawy i jej szczegółowych regulacji jest zadaniem wymagającym nadzwyczajnej uwagi. Tak czy inaczej, u mnie zwrot przez rufę już się dokonał.

WZ

 

Prawo pod iluzorycznym nadzorem

Aleksandrów Kujawski, Bydgoszcz, Dobre Miasto, Grodzisk Mazowiecki, Hajnówka, Jakubów, Koszalin, Lublin, Łomża, Olsztyn, Olsztynek, Radom, Rzeszów, Szczytno, Zielonka, Żabia Wola, Żyrardów. To dalece niepełna lista miejscowości, w których od początku roku prowadziłem szkolenia dla samorządowców. W związku ze zmianą przepisów ustrojowych w ustawach samorządowych – jak zresztą to przewidywałem we wpisach z 27 stycznia 2018 r.  i  28 czerwca 2018 r. – powstało wiele wątpliwości co do ich „użycia” w praktyce. Swego czasu nadałem owym zmianom miano „dopalaczy demokracji”. Radni, wójtowie, burmistrzowie, sekretarze i pracownicy samorządowi chcą poznać skutki wprowadzonych zmian i dowiedzieć się jak je wdrażać. Szczególne zainteresowanie budzą instytucje raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego i wotum zaufania. Nie wnikając w szczegóły, raport jest dokumentem podsumowującym działalność organu wykonawczego, po rozpatrzeniu którego, organ stanowiący podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia albo nieudzielenia wotum zaufania. Problem polega tylko na tym, że nie bardzo wiadomo, jak raport ma wyglądać, a wotum zaufania zostało zupełnie inaczej ukształtowane, niż w dotychczasowej tradycji ustrojowej – głosowane jest z urzędu, co roku, a nie na wniosek zainteresowanego organu. Niezależnie od szkoleń w sprawie raportu i wotum zaufania miałem też kilkanaście szkoleń dla rad gmin i powiatów na temat nowości ustrojowych obowiązujących od kadencji 2018-23. Bardzo, bardzo ciekawe spotkania, dające wiele satysfakcji. Do tego kilkanaście tysięcy kilometrów przejechanych autem i tylko 3 punkty karne.

Przy okazji przygotowań do poszczególnych szkoleń przejrzałem setki statutów gmin i powiatów oraz najświeższych rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów. Z tej lektury wynika obiektywna, mało krzepiąca refleksja. Chodzi o sprawę, którą najczęściej podnoszę przy okazji omawiania kwestii związanych z legislacją samorządową, ale w szczególnym aspekcie. To, że prawo samorządowe jest redagowane niezgodnie z zasadami prawidłowej legislacji i zasadami techniki prawodawczej jest z wielu względów zjawiskiem złym i niedobrym z punktu widzenia adresatów przepisów. W trakcie moich gminnych i powiatowych peregrynacji dotarło jednak do mnie, że być może największą wadą samorządowego prawa jest jego niejednolitość, czyli różne prawo w różnych jednostkach samorządu terytorialnego. Ktoś może powiedzieć, że taka teza to nieporozumienie, bo istotą prawa miejscowego jest jego zróżnicowanie zależnie od potrzeb i uwarunkowań w konkretnych jednostkach samorządu terytorialnego. Oczywiście, tak. Tylko, że w naszym systemie prawnym podstawową przyczyną niejednolitości, o której piszę, jest „nierówny” nadzór nad samorządową działalnością prawodawczą. W jednym województwie taki sam akt wykonawczy do ustawy jest aktem prawa miejscowego, a w innym województwie traktowany jest jako akt prawa wewnętrznego. W jednej gminie można zapisać w statucie, że wójt ma obowiązek uczestniczyć w sesjach lub ma obowiązek zapewnić organizacyjne warunki funkcjonowania klubom rady, a w innej gminie jest to niedopuszczalne, bo wojewoda zakwestionował takie rozwiązania jako naruszające ustawowo określone relacje między organami gminy. W jednej gminie interpelacje mogą składać także sołtysi, albo kluby radnych a w innej nie, bo zakwestionowane to zostało w świetle nowych ustawowych przepisów. W jednej gminie głosowanie jawne uchwał odbywa się tak jak literalnie zapisano to w nowych regulacjach ustawowych nakazujących głosowanie za pomocą urządzenia umożliwiającego sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych, a w innej następuje to z jednoczesnym podniesieniem ręki, bo taki sposób nie został zakwestionowany, jak uczynili to wojewodowie w licznych rozstrzygnięciach nadzorczych, zarzucających, że takie rozwiązanie modyfikuje przepisy ustawowe  Przykłady takich niejednolitości można by mnożyć właściwie w nieskończoność.

Przyczyn powyższego stanu rzeczy jest wiele i pisałem o tym wielokrotnie, nie tylko na blogu, ale szczególnym powodem jest fakt, że w tym zakresie państwo działa tylko teoretycznie. Prawie 30 lat temu stworzyło system nadzoru oparty na badaniu aktów normatywnych organów samorządu terytorialnego według kryterium zgodności z prawem. Tak więc każdy niezgodny z prawem powinien być uznany za nieważny. Jeśli prawo ma być równe i takie samo dla wszystkich jst, jednolicie powinny być eliminowane wszystkie akty naruszające Konstytucję i ustawy, zwłaszcza jeśli naruszenie jest identyczne. Jednak w praktyce wojewodowie nie są w stanie wykonywać tego zadania. Pomijając kwestię niedoskonałości przepisów ustawowych stanowiących podstawę do wydawania aktów prawa samorządowego i problem kompetencji osób zatrudnionych w nadzorze, zadanie to nie może być wykonywane ze względu na praktyczny brak możliwości zapewnienia właściwej kontroli wszystkich aktów normatywnych podejmowanych przez samorząd. Widać to szczególnie w takich okresach jak obecny, kiedy samorządy w krótkim czasie musiały wydać tysiące nowych i nowelizujących aktów. Analiza wojewódzkich dzienników urzędowych jasno wykazuje, że wojewodowie nie dają rady. „Puszczają” naprawdę ewidentne „knoty” legislacyjne, które już po samym tytule można ocenić jako niedopuszczalne, a tylko pobieżna lektura musiałaby być powodem do wydania oczywistego (najczęściej niezbyt skomplikowanego w wywodzie prawnym) rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyraźnie widać, że część wojewodów mniej lub bardziej świadomie abdykowała z poważnego traktowania swoich obowiązków w zakresie zapewnienia zgodności z prawem aktów publikowanych w wojewódzkich dziennikach. Jeśli jeden z wojewodów w ciągu ostatniego roku nie wydał nawet 1 (słownie: jednego) rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie statutów, nie zakwestionował, choćby jednego najdrobniejszego przepisu w nowelizowanych lub przyjmowanych na nowo statutach ponad dwustu jst, które podlegają jego nadzorowi, to trudno o inny wniosek. Większość wojewodów „zaliczyła” ledwie kilka rozstrzygnięć w sprawie statutów. Podkreślić także trzeba, że niektórzy wojewodowie wykazują nawet sporą aktywność, konsekwentnie (choć nie do końca i wybiórczo) „tępiąc” złe legislacyjne rozwiązania, co tylko pogłębia jaskrowość niejednolitości samorządowego prawa. Tak czy inaczej, mam wrażenie, że w tym przypadku zasłonięcie Temidzie oczu – tutaj  mam na myśli organ nadzoru sądzący zgodność z prawem – nie ma żadnego znaczenia, skoro i tak nie czyta tego co (nie)sądzi.

Jest jeszcze jeden osobliwy niuans. Otóż, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Akt samorządowy może zatem naruszać Konstytucję lub ustawę, ale jeśli czyni to w sposób mniej niż istotny, to nie jest przyczyna do jego eliminacji z obrotu prawnego. Czy to jeszcze praworządność, czy już dialektyka, doprawdy nie wiem.

Prawo samorządowe jest naprawdę pod iluzorycznym nadzorem. Model nadzoru, jego efektywność, jakość, skuteczność, sprawiedliwość nijak się ma do zasady państwa prawnego. Kiedy wreszcie państwo weźmie odpowiedzialność za ujednolicenie orzecznictwa nadzorczego i jednolite egzekwowanie istniejących ustawowych mechanizmów i wprowadzi zmiany pozwalające urealnić istotę i tryb funkcjonowania nadzoru. Czy szesnastu wojewodów nie może się dogadać drogą wideokonferencji jak traktować poszczególne „tematy” pojawiające się w legislacji samorządowej? Czy centrala nie może dołożyć kilku etatów do komórek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu nadzoru? To naprawdę nieduże pieniądze w porównaniu z ważkością problemu jaki jest do rozwiązania. Pewnie ułamek ceny jednego helikoptera bojowego lub samobieżnego moździerza i już byłaby większa wiarygodność państwa – bezcenne.

WZ

 

O niekonstytucyjności nieoczywistej?

Milczałem nader długo. Przy okazji zauważyłem, że długość przerwy w umieszczaniu wpisów nijak się ma do „klikalności” mojego bloga. Liczba odwiedzających zamiast spadać, podnosi się. Częściowo rozszyfrowuję to jednak jako moją nieuczciwość wobec czytelników, którzy wchodzą na stronę w oczekiwaniu nowej lektury.

Zanim przejdę do dzisiejszego meritum – kilka danych z analytics.google.com. Czytelniku nie jesteś sam, od 27 12 2017 do 27 12 2018 było ok. 7200 użytkowników i 9800 odwiedzin.  DZIĘKUJĘ! Jest progres geometryczny, bo okres od 27 12 2016 do 27 12 2017, to było odpowiednio 2,2 tys. i 3 tys. 2017. Zdaje się, że proporcje między liczbą użytkowników i odwiedzin nie są zbyt korzystne, ale jeśli nawet znaczna część ruchu na stronie jest mniej lub bardziej przypadkowa, to i tak pozostaje satysfakcja, że jest nas tak dużo.

A teraz o nieoczywistej niekonstytucyjności. Ten blog jest o legislacji. Pewnie większość wpisów dotyczy techniki prawodawczej i praktyki legislacyjnej, ale przecież podstawowym celem tworzenia prawa jest jego zgodność z podstawowymi wartościami i zasadami prawa. W naszym systemie prawnym zakodowano je w Konstytucji. Przestrzeń debaty publicznej i prawniczego  dyskursu pełna jest tego słowa – lwia część wypowiadających się broni Konstytucji  a wszyscy twierdzą, że prawo, które proponują albo stanowią jest konstytucyjne. Czyżby? Nie będę się wypowiadał na temat tych najbardziej spektakularnych przykładów. Moje stanowisko jest jasne i niezmienne. Ostatnio, trapi mnie problem mniej oczywistych przypadków, które w konsekwencji ogólnego szumu wokół Konstytucji przechodzą bez odpowiedniej refleksji. Dyskutując o sprawach fundamentalnych, roztrząsając imponderabilia  równowagi i podziału władz lub niezależności władzy sądowniczej, mniej zwracamy uwagę na bieżące zmiany w ustawach i ich zgodność ze szczegółowymi zasadami konstytucyjnymi. A być może istotą dramatyzmu tego czasu jest fakt, że deprecjonują się standardy stanowienia prawa z punktu widzenia ich zgodności z takimi zasadami jak zasada równości, proporcjonalności czy choćby określoności przepisów. W tym kontekście ze smutkiem patrzę jak rzuca się coraz to nowe, śmiałe pomysły benefitów, ulg, dopłat, zwolnień, uproszczeń dla wybranych grup społecznych i podmiotów, bez rzetelnego wykazania, że nie narusza to szczegółowych zasad konstytucyjnych. Co chwila, w imię sprawiedliwości społecznej (albo dziejowej) jedni prześcigają drugich w wyścigu na przypodobanie się korzystniejszymi obietnicami lepszego dzisiaj. Brak w tym jednak wykazania, jak te propozycje mają się do odpowiednich w danym przypadku wzorców konstytucyjnych. Zjawisko to jest tym bardziej niepokojące, że nawet ci, którzy mają jakieś wątpliwości i środki do tego żeby weryfikować konstytucyjność ustaw albo się autocenzurują, z przyczyn obiektywnych i subiektywnych, rezygnując z artykułowania swojego stanowiska na etapie procesu ustawodawczego albo ograniczają się w swoich kompetencjach konstytucyjnej kontroli obowiązującego ustawodawstwa przez Trybunał Konstytucyjny (dość liczne przypadki nieskładania lub „prewencyjnego” wycofywania skarg w obawie przed formalnym potwierdzeniem konstytucyjności wątpliwych regulacji przez TK).

Szczególnym przypadkiem funkcjonowania powyższego mechanizmu jest przyjmowanie przepisów z przesłaniem „pro-…”. Obywatele, podatnicy, konsumenci, mali przedsiębiorcy, innowatorzy, ale też początkujący, biedni, słabsi itd. są uszczęśliwiani przepisami, które ich faworyzują, dając im więcej niż innym lub zmniejszając obowiązki. Tylko czy zawsze beneficjenci  w ostatecznym rozrachunku dobrze na tym wychodzą i czy przyjmowane rozwiązania one konstytucyjne? Nikt tego na poważnie nie analizuje. Najważniejsze jest „odfajkować” kolejną pozycję na liście zatytułowanej: „Jak zdobyć i/lub utrzymać większość parlamentarną”.

Innym przykładem przepisów o nieoczywistej zgodności z Konstytucją  są przepisy, tworzone według formuły „in dubio pro…” (wątpliwości rozstrzygane są na korzyść uczestnika postępowania). Żaden szanujący się projekt systemowej nowelizacji lub nowej systemowej ustawy nie może obyć się bez wprowadzenia takiej kolizyjnej normy ogólnej, a przyjmuje się je ochoczo, bo przecież dzięki nim adresaci prawa otrzymują dodatkowe gwarancje poszanowania ich praw. Zróbmy więc studium przypadku na treści art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi:

1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

2. Przepisu § 1 nie stosuje się:

1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 

2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Na pierwszy rzut oka wspaniała reguła – organie rozstrzygaj wątpliwości na korzyść strony. Ale zagłębiając się w  treść widzę wiele sprzeczności w cytowanych przepisach i w gruncie rzeczy dość oczywistych niekonstytucyjności. Wyliczę kilka z nich.

Po pierwsze, dlaczego tylko w przypadku nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia, wątpliwości co do treści prawa należy rozstrzygać na korzyść strony, a w pozostałych przypadkach, to już nie.

Po drugie, przyznanie, że mogą istnieć „wątpliwości co do treści normy prawnej” to jawna abdykacja ustawodawcy z przestrzegania zasady określoności i przepisów, a jednocześnie zachęta do niepoprawiania niejednoznacznych przepisów, skoro przepis przewiduje, że inny przepis może wyrażać nie wiadomo jakie normy.

Po trzecie, z zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, wynika, że wątpliwości rozstrzyga się na korzyść drugiej strony w postępowaniu albo korzyść osoby trzeciej (albo nie uważałem na logice prawniczej na I roku prawa) – osobliwa postać praworządności.

Po czwarte, zgodnie z § 2 pkt 1 wątpliwości rozstrzyga się na niekorzyść w przypadku wystąpienia ważnego interesu publicznego –  nie trzeba przypominać, że pojęcie interesu publicznego nie pojęciem zbyt ostrym, czyli w przypadku nieostrych przepisów rozwiązaniem dylematu organu jest zastosowanie nieostrych przesłanek wystąpienia ważnego interesu publicznego.

Po piąte, zgodnie z § 2 pkt 2, wątpliwości w sprawach osobowych funkcjonariuszy i żołnierzy zawsze muszą być rozstrzygane na ich niekorzyść, niezależnie od pozostałych okoliczności. Pomijając kwestie co to są „sprawy osobowe” (może np. zmiana nazwiska) – dla mnie taki przepis jest oczywiście niekonstytucyjny, bo czymże biedny mundurowy jest gorszy od innych, którzy wszczęli lub są podmiotem postępowania w sprawach osobowych.

Po szóste (sporo tego „Po”), po co w ogóle powtarzać normę, która wyewoluowała (łatwiej się pisze niż wymawia) tysiące lat temu, nawet, jeśli jest po łacinie.

Nadszedł taki czas, że zbyt łatwo przyjmujemy pozornie korzystne dla adresatów rozwiązania. Nic nie zwalnia z każdorazowego ważenia konstytucyjnych wartości. Należy to czynić nie tylko gdy coś odbieramy albo uszczuplamy ale w każdym przypadku gdy adresatami są podobne (posiadające cechy relewantne) podmioty. Niestety, zwłaszcza w nadchodzącym roku wyborczym, to raczej czcze życzenie. Dlatego, niezależnie od tej okoliczności, życzę Państwu przede wszystkim spełnienia prywatnych marzeń, w rzeczywistości osobistej, domowej i rodzinnej – do siego 2019 roku.

WZ

 

Wytyczne w przepisach upoważniających do wydania aktów wykonawczych

Do napisania wpisu „w temacie” wytycznych przymierzałem się od dawna. W końcu postanowiłem – napiszę, ale tylko dlatego, że, jak sądzę, nigdy nie dojdę do stanu, w którym będę mógł uznać, iż problem wytycznych jest dla mnie łatwy, a moja biegłość w ich formułowaniu odpowiada wymogom wynikającym z Konstytucji. (Ups, już w drugim zdaniu wymsknęło mi się to słowo, za które sędziów wzywa przed swe oblicze rzecznik dyscyplinarny, a szeregowi obywatele mają wątpliwy zaszczyt uczestniczenia w postępowaniach karnych.)

Wytyczne to kwestia, z którą zawsze mam problem na szkoleniach, bo moim podstawowym sposobem ich prowadzenia jest pokazywanie najbardziej celnych i adekwatnych do omawianego problemu przykładów błędnej praktyki i podawania rozwiązań poprawnych i modelowych wzorców formuł redakcyjnych. Z wytycznymi łatwo nie jest.

Od strony formalnej obraz jawi się dość pozytywnie. Art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji stanowi: Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wynika z tego, że dla poprawności upoważnienia, dla jego zgodności z Konstytucją, obowiązkowym elementem są wytyczne do treści rozporządzenia. Ta dyrektywa jest powszechnie znana wśród legislatorów i wszystkich innych osób zajmujących się redagowaniem projektów ustaw. W nowych ustawach i ich nowelizacjach trudno znaleźć delegację ustawową, która nie opiera się na powszechnie znanej i stosowanej  konstrukcji „minister właściwy do spraw … określi z drodze rozporządzenia …., uwzględniając/mając na względzie/biorąc pod uwagę” itp. Nawet w najbardziej kiepskim i nieporadnym  legislacyjnie poselskim  lub obywatelskim projekcie, złożonym do laski marszałkowskiej zawarte są owe „magiczne zwroty” mające stanowić literalny dowód na spełnienie wymogu z art. 92 ust. 1 zdanie drugie in fine. „Zasady techniki prawodawczej” dają nawet szczegółowe wytyczne jak formułować wytyczne:

§ 66.1. Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia są wskazówkami wyznaczającymi treść rozporządzenia lub sposób ukształtowania jego treści. W wytycznych można wskazać w szczególności:

1 ) rozstrzygnięcia, których nie wolno przewidzieć w rozporządzeniu;

2 ) granice, w jakich muszą zmieścić się rozstrzygnięcia rozporządzenia;

3 )  wymagania, jakim mają odpowiadać rozwiązania przyjęte w rozporządzeniu;

4 ) cele, jakie mają zostać osiągnięte przez rozporządzenie;

5 ) okoliczności, jakie należy uwzględnić, tworząc rozporządzenie.

2. Stopień szczegółowości wytycznych powinien być dostosowany do rodzaju spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu; wytyczne powinny być bardziej szczegółowe, gdy przekazywane sprawy dotyczą sytuacji prawnej obywateli.

I nie ma większego problemu, jeśli rozporządzenie ma dotyczyć określenia wysokości opłat, wysokości nagród lub określać jakiś inny parametr ustalany liczbowo, Wtedy górna lub dolna granica albo „widełki” są idealną wytyczną. Sprawa się komplikuje, kiedy przedmiotem rozporządzenia ma być określenie szczegółowych warunków, trybu, sposobu, wzoru lub innych typowych dla rozporządzeń zakresów przedmiotowych. Tutaj trzeba większej inwencji twórczej, odnoszącej się do wymagań jakim mają odpowiadać rozwiązania przyjęte w rozporządzeniu lub celów jakie mają być osiągnięte dzięki jego wydaniu. Sformułowanie takich wytycznych jest trudne, a efekty częstokroć mizerne, żenujące czy nawet śmieszne. Nie ukrywam, że sam popełniłem wiele wytycznych dalekich od doskonałości, a zgłaszając uwagi do propozycji innych autorów projektów kapitulowałem, bo nie byłem w stanie zastąpić złego lepszym. Żeby nie być gołosłownym  dwa świeżutkie przykłady:

ustawa z dnia 23 października 2018 r. o Solidarnościowym Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych

Art. 19. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady gospodarki finansowej Funduszu, mając na względzie zapewnienie racjonalności gospodarowania środkami Funduszu.

ustawa z dnia 4 października 2018 r. o pracowniczych planach kapitałowych

Art. 104. 5. Minister właściwy do spraw instytucji finansowych określi, w drodze rozporządzenia, sposób sporządzania informacji, o której mowa w ust. 1, tryb jej przekazywania oraz jej wzór, mając na względzie konieczność zapewnienia sprawnego przekazywania informacji.

Co, komu po takich wytycznych; one są tylko po to żeby były, bo być muszą. Świetną analizę opisywanego problemu przedstawił swego czasu W. Brzozowski w artykule Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (uwagi na tle formułowania upoważnień ustawowych) Przegląd Sejmowy 4/2013 s. 65-82. Zwrócił w nim uwagę na niewłaściwe odwoływanie się do wartości prakseologicznych, takich jak „rzetelność” „zupełność” „sprawność”, „skuteczność” „prawidłowość” i podał inne przykłady pozornych lub wręcz śmiesznych wytycznych. Z wytycznymi miał też problem Trybunał Konstytucyjny. Jak inaczej traktować wypowiedź: Brak wytycznych w przepisach prawnych zawierających delegację ustawową nie zawsze jednak dyskwalifikuje przepisy upoważniające, ponieważ problem istnienia wytycznych powinien być rozpatrywany w całym kontekście normatywnym ustawy i ustaw z nią związanych, a więc w perspektywie całego normatywnego układu odniesienia. Jeśli organ wykonawczy pośrednio, poprzez dogłębną analizę całokształtu przepisów ustawy (ustaw), uzyska wskazówki i wytyczne do odpowiedniego ukształtowania treści rozporządzenia, to pomimo braku wytycznych w przepisie upoważniającym można uznać, że upoważnienie nie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji. ( wyrok TK  w sprawie K 55/05 ). Jak by nie czytać, wychodzi, że TK stwierdził iż wytycznymi może być brak wytycznych. Warto także zajrzeć do Stanowiska Rady legislacyjnej z dnia 16 lutego 2016 r. dotyczącego problematyki upoważniania do wydawania aktów podustawowych, gdzie RL mówi o potrzebie „reinterpretacji standardu” w zakresie formułowania wytycznych w upoważnieniach związanych z prawem unijnym.

Wytyczne tak zapadły w głowę twórcom projektów ustaw, jako obowiązkowy element upoważnienia aktu wykonawczego, że pojawiają się także tam być ich nie musi. Ostatnio coraz więcej upoważnień do wydania aktów prawa wewnętrznego i aktów prawa miejscowego nie może obyć się sakramentalnych „uwzględniając, czy „mając na względzie”. Na przykład w art. 365 Prawa wodnego stanowi: Art. 365. Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej określi, w drodze zarządzenia, szczegółowy sposób funkcjonowania Państwowej Rady, jej organizację, tryb pracy oraz częstotliwość zwoływania posiedzeń, kierując się potrzebą zapewnienia sprawnego jej działania. Urocze, nieprawdaż? A w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jart. 6n ust. 1 mówi: Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: … . Zaiste, jako mieszkaniec gminy jestem o wiele spokojniejszy, że ustawodawca przejawia taką dbałość o mój portfel i czas.

Naprawdę uważam, że jakość polskiej legislacji nie ucierpiałaby gdyby redaktorzy projektów ustaw zamiast biedzić się nad formułowaniem żałosnych wytycznych zajęli się wyłącznie poprawnym określeniem zakresu upoważnienia i sformułowaniem odpowiednich do niego przepisów merytorycznych ustawy. Na koniec znowu muszę użyć brzydkiego (niektórym) słowa na „K”. Przy okazji omawiania na szkoleniach problemu wytycznych przekonuję, że gdyby ktoś dał mi prawo zmiany tylko jednego przepisu w Konstytucji, wybrałbym art. 92 ust. 1 zd. drugie in fine wykreślając bez wahania wyrazy „oraz wytyczne dotyczące treści aktu”.

WZ

 

Triumfy i troski trenera legislacji

Po wakacyjnej przerwie powróciłem do prowadzenia szkoleń w różnych miejscach i dla uczestników z różnych instytucji. Przy tej okazji powróciły stale pojawiające się przemyślenia i refleksje.

Generalnie, moje doświadczenia i emocje związane z udziałem w szkoleniach mają charakter pozytywny i budujący. Spotkania z kolejnymi grupami zawsze (naprawdę) dają satysfakcję z tego, że przekazywane wiedza i doświadczenie znajdują właściwy odbiór, a ja także dowiaduję się czegoś nowego o praktyce i uwarunkowaniach stanowienia prawa. Informacja zwrotna jaką dostaję od uczestników w postaci interakcji w trakcie szkolenia, czy też ocen wystawionych po szkoleniu nagradza wkład pracy i zaangażowanie w przygotowanie materiałów i „występ” na szkoleniu. Cóż może dać szkolącemu większą satysfakcję niż opinia z ankiety oceny szkolenia brzmiąca: Ton głosu, sposób przedstawienia informacji, postawa prowadzącego pozwalały na to, że szkolenie nie było nużące, nudne. Pozwalało podążać tokiem informacji przekazywanych na szkoleniu. Albo: Informacje zostały przekazane jasno, prowadzący szkolenie przywołał przykłady doskonale obrazujące tematykę szkolenia i zwracał uwagę na praktyczne problemy ze stosowaniem zasad techniki prawodawczej. Krzepiące są także pochwały i oceny formułowane przez organizatorów szkoleń. (Daruję szanownym czytelnikom kolejne cytaty, tym razem z listów referencyjnych, bo bym się przereklamował.)

Tej jasnej stronie mojej szkoleniowej działalności towarzyszą także refleksje mniej optymistyczne. Oto kilka z nich.

Od kiedy zacząłem szkolić, zauważyłem pewną nieoczywistą prawidłowość. Podnosić swoje kompetencje w korzystaniu z zasad techniki prawodawczej chcą zazwyczaj prymusi. Na szkolenia zapisują się najlepsi w praktyce legislacyjnej a szkolenia zamknięte organizują podmioty i jednostki organizacyjne, które często mógłbym stawiać jako wzór do naśladowania. Ostatecznie traktuję tę prawidłowość jako naturalne dążenie do doskonałości tych, którzy rozumieją ważność znajomości warsztatu tworzenia prawa. Pozostaje jednak niedosyt, co z całą resztą, nieświadomą swoich legislacyjnych deficytów. Ten niedosyt przekłada się jeszcze na świadomość, że legislacyjna bylejakość ma się dobrze, a standardy prawidłowej legislacji rzadko kiedy przywoływane są jako argument dyskwalifikujący akt normatywny, czy poszczególne jego przepisy.

Jednak powyższe problemy są niczym wobec zasadniczej troski jaka obecnie towarzyszy przygotowaniom i prowadzeniu większości szkoleń. Jak szkolić z zasad prawidłowej legislacji w czasach, gdy wartości na jakich się one opierają są tak jawnie i często łamane, i to zarówno w wymiarze proceduralnym jak i materialnym. Jak odwoływać się do kanonów, które są gwarantem zasad demokratycznego państwa prawnego w sytuacji, gdy machina państwowa nastawiona została na demontaż mechanizmów gwarantujących zachowanie równowagi władz? Jak odwoływać się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego – najważniejszych organów czuwających nad prawidłowym procesem stanowienia prawa i jego stosowania, kiedy poddawane są one dyfamacji ze strony chorych na fobię praworządności budowniczych nowego ładu, w którym tylko pozornie na najwyższym piedestale stawia się Naród i Polskę, a w rzeczywistości chodzi o zabezpieczenie Partyjnego IntereSu. Jak odwoływać się do wartości stojących ponad bieżącą doktryną i bezmyślną propagandą fałszywie przedstawiającą obraz tego czym powinno być państwa prawa i jakie mechanizmy realnie bronią praw i wolności obywatelskich. Jak szkolić …(?) w sytuacji, gdy prawodawca sięga po rozwiązania, co do których jeszcze niedawno nikt nie odważyłby się rozważać, ze względu na ich oczywistą akonstytucyjność.

Odrębnym aspektem powyższego, oględnie rzecz ujmując „dyskomfortu”, są dylematy na ile sensowne jest wykorzystywanie do materiałów przygotowywanych na szkolenia najcięższych błędów popełnianych w przyjmowanych ustawach. Staram się ich nie wykorzystywać. Raz, że za bardzo emocjonalnie nakręcam się przy omawianiu takich przykładów. Dwa, że mam świadomość, iż nie ma sensu wykorzystywać takich przykładów jako przejawów złych praktyk legislacyjnych, bo legislatorzy, którzy brali udział w ich przyjmowaniu nie mieli żadnego wpływu na ostatecznie przyjęte rozwiązania. Ba, starali się nawet na tyle, ile to w danym przypadku było możliwe, przestrzec, zwrócić uwagę, zaproponować rozwiązanie poprawne z legislacyjnego punktu widzenia – zazwyczaj bez żadnego skutku.

Na koniec jeszcze jeden, już lżejszej kategorii problem z moim udziałem w szkoleniach. Otóż, od pewnego czasu w zapytaniach ofertowych, ogłoszeniach o przetargach i programach szkoleń organizatorzy szkoleń dla określenia prowadzącego szkolenie posługują się pojęciem „trener”. Nie mogę się do niego przyzwyczaić. Trener to osobnik, który z zasady zajmuje się drużyną lub pojedynczym zawodnikiem przez dłuższy czas. Przyjmuje pewną strategię szkoleniową, metody treningu i realizuje je przez działania polegające na wyznaczaniu długofalowych zadań. Obserwuje swoich podopiecznych i ma możliwość korekty ich zachowań. Prowadzącego szkolenie z legislacji, zazwyczaj jedno-, góra dwudniowe, trudno uznać za trenera. Nie ma on możliwości wdrażać trenerskich procedur. Myślę, że używanie tego wyrazu dla większości tzw. szkoleń twardych jest nieporozumieniem, choć zapewne świadomie „popełnianym” przez organizatorów, którzy liczą, że potencjalni klienci przekonani są, że szkolenie prowadzone przez „trenera” jest dużo bardziej efektywne niż przez „prowadzącego szkolenie”.

Jak widać triumfy i troski związane z prowadzeniem szkoleń mogą mieć różne wymiary i charakter. Tak czy inaczej liczę, że dostarczać będą mnie i moim słuchaczom właściwej porcji motywacji do zgłębiania tajników prawidłowej legislacji

WZ