Legislacja w czasach zarazy

Tytuł wpisu banalny, ale czy mógłby być inny. Od 2008 r., kiedy wybuchł kryzys finansowy,  powtarzałem, że nic na świecie nie jest pewne. Żaden najbezpieczniejszy biznes, żadna nadzwyczajna nawet przezorność nie uchronią przed niespodziewanymi zagrożeniami. Nic nie jest pewne, bo zglobalizowany świat reaguje z prędkością światła, a ściślej mówiąc z prędkością łączy internetowych, na wszelkie nadzwyczajne sytuacje i wydarzenia. Są one także pochodną globalizacji, natychmiastowego przekazywania informacji (prawdziwych i fałszywych), powszechnej dostępności szybkich środków transportu. Sam w tym uczestniczę. Moim ulubionym regionem we Włoszech jest Lombardia,  a czymś szczególnie ulubionym, letnie samochodowe eskapady nad Gardę, z nieodległym Bergamo i Brescią. Dzisiaj, póki co, to przeszłość i niepewne widoki na przyszłość.

Czy wobec wyzwań czasów zarazy mamy się przejmować legislacją? Z całą pewnością tak, bo to ona ostatecznie zdecyduje o zakresie ograniczeń i sankcji związanych z epidemią. To za jej pomocą wprowadzone będą ulgi, zwolnienia i nowe świadczenia mające zniwelować niekorzystne skutki społeczne i gospodarcze. Zasadniczym problemem staje się tutaj pewna reguła, której omówieniem często rozpoczynam swoje szkolenia. Prawo jest zawsze o krok za rzeczywistością. Przepisami – co do zasady – reagujemy, na coś co już się wydarzyło. Stymulujemy zachowania społeczne czy rynkowe, żeby wskutek regulacji osiągnąć pożądany efekt. W normalnej sytuacji, kiedy jest czas na działanie w ramach określonych przepisami procedur mamy możliwość lepszego „zaprogramowania” procesu zmiany jaka ma się dokonać. Taki czas jak obecnie weryfikuje poprawność owego „programowania”. Niby system prawny jest zupełny. Mamy ustawy o stanach nadzwyczajnych (wojennym, wyjątkowym, klęski żywiołowej), mamy przepisy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, ale co chwila pojawiają się pytania i wątpliwości jak je stosować albo okazuje się jak te przepisy są niedoskonałe. Z jednej strony mamy prawny klincz z wyborami, gdzie zainteresowane strony używając prawnych bądź racjonalnych argumentów wykazują interesowność polityczną oponentom, z drugiej, ukazało się wiele deficytów regulacyjnych niepozwalających reagować ad hoc na obiektywne potrzeby obywateli czy przedsiębiorców. Na przykład wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast nie mogą zwalniać z rat podatków lokalnych jeszcze nienależnych, choć są takie przypadki, w których byłoby to słuszne i pozwalało uniknąć kolejnych niepotrzebnych skomplikowanych procedur biurokratycznych.

Zawsze byłem zwolennikiem tezy, że szeroko rozumiana legislacja powinna być elastyczna wobec zmieniających się uwarunkowań zewnętrznych. Zatem, i dzisiaj dopuszczam specjalne rozwiązania proceduralne, zmianę podejścia do wprowadzania nowych, nietypowych, niespotykanych wcześniej rozwiązań prawnych, wychodzących naprzeciw, a najlepiej przed problemy,  jakie może wywołać zaraza.Mocno trzymam kciuki za tych, przed którymi stanęło zadanie redagowania projektów „antykryzysowych”, „antywirusowych” i tym podobnych. I pewnie przytrafi się wiele błędów, niedoróbek i niedociągnięć legislacyjnych. Najważniejsze jednak, by przy rozwiązywaniu problemów spowodowanych wirusem nie zapominać o podstawowych konstytucyjnych zasadach związanych z tworzeniem prawa i prawidłową legislacją. Nie zapominajmy zatem o zasadzie równości, proporcjonalności, pewności prawa,  niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych i wszystkich innych, choć w obecnym stanie rzeczy, zwłaszcza kiedy powstaną jakieś inne nieprzewidywalne  okoliczności, w konkretnych sytuacjach, mogą te zasady przybierać inny niż do tej pory kształt. Tylko, żeby dzisiejsze problemy nie stały  się łatwym uzasadnieniem do ich „wyłączania”, argumentem do kwestionowania zasad państwa prawnego, które „utrudniają” niesienie pomocy i zapobieganie negatywnym skutkom zarazy.

Pozostając w domu, życzę zdrowia bez wirusowych zawirowań

WZ

PS (28 03 2020 wieczór)

Wpis powstał 24 marca przed południem. Tuż po południu poinformowano o propozycji nadzwyczajnego procedowania przez Sejm za pomocą środków komunikacji elektronicznej i „zdalnych” głosowań . Czegoś takiego, zgodnie z wydźwiękiem wpisu spodziewałem się i dopuszczałem. Bardzo mocno trzymałem kciuki za zespół Kancelarii Sejmu i urzędników ministerstw redagujących projekty ustaw „antykryzysowych”, żeby dali radę.  Dali radę – dziękuję i gratuluję. Wielki szacun.

Dzisiaj rano (sobota) pierwsza informacja jaka uderzyła po odpaleniu internetu – zmiana Kodeksu wyborczego w zakresie sposobu przeprowadzania głosowań. Koniec końców wychodzi, że wpis był proroczy, a na moich szkoleniach część odpowiedzi na pytanie, jakich zasad ukształtowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie złamano do tej pory, stała się nieaktualna, bo wyjaśniałem, że chodzi o zasadę niezmieniania na  niekorzyść podatników podatków ustawą opublikowaną po 30 listopada i niezmienianie zasad wyborczych później niż 6 miesięcy przed wyborami. Nadzwyczajna sytuacja w jakiej się znajdujemy została wykorzystana do złamania tej drugiej zasady. Moje obawy z końca wpisu jakby ziściły się.

 

Akty prawa wewnętrznego – najniższy poziom w hierarchii systemu źródeł prawa z najtrudniejszymi do rozstrzygnięcia problemami

Relatywnie rzadko zdarza mi się prowadzić szkolenia z zakresu legislacji wewnętrznej. Niska ranga aktów prawa wewnętrznego i ograniczony krąg adresatów sprawia, że zainteresowanie ich legislacyjną poprawnością jest niewielkie. Skoro mają dotyczyć wyłącznie podmiotów organizacyjnie podległych organowi wydającemu, to nie widzi się potrzeby doskonalenia technik legislacyjnych ich redagowania. Tymczasem, problemów jakie występują w związku z tworzeniem aktów prawa wewnętrznego jest dużo, część z nich ma wagę znacznie większą, niż wydaje się osobom odpowiedzialnym za opracowywanie projektów, wydawanie i stosowanie aktów prawa wewnętrznego (APW).

Konstytucyjne regulacje w zakresie APW są tyleż ogólne, co niepełne. Art. 93 wyznaczając standardy jakie ma spełniać APW odnosi się jedynie do uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń Prezesa Rady Ministrów i ministrów. Powszechnie przyjmuje się, że katalog APW nie jest zamknięty podmiotowo i przedmiotowo, co oznacza, że APW nie zawsze musi mieć formę uchwały lub zarządzenia i że może go wydawać każdy organ o ile spełnione zostaną następujące warunki:

  • występuje podległość organizacyjna pomiędzy organem a adresatami, przejawiająca się w hierarchicznym podporządkowaniu, więzi ustrojowo-prawnej lub podległości funkcjonalnej,
  • akt musi zawierać normy generalne i abstrakcyjne ale nie może zawierać norm powszechnie obowiązujących,
  • przepisy aktu nie mogą być podstawą (elementem podstawy) aktu stosowania prawa rozstrzygającego o uprawnieniach i obowiązkach podmiotów niepodlegających organizacyjnie organowi wydającemu.

Powyższe przesłanki w praktyce są trudne do identyfikacji i trudne do spełnienia. Dość często mam wątpliwości co do tego, czy dany akt rzeczywiście nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących, a przykłady na takie dylematy można znaleźć w różnych dziedzinach. Prawo bankowe przewiduje w art. 34 ust. 2 wydawanie przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego zarządzenia w sprawie wymiany zużytych lub uszkodzonych pieniędzy. Jak spojrzymy do zarządzenia nr 31/2013 Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wymiany znaków pieniężnych, które wskutek zużycia lub uszkodzenia przestają być prawnym środkiem płatniczym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, to znajdziemy co najmniej kilka miejsc gdzie przesądza się o prawie do wymiany uszkodzonych pieniędzy wprowadzając warunki, które powinny być przedmiotem aktu powszechnie obowiązującego. Komendant Główny Policji wydał zarządzenie z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie prowadzenia przez Policję poszukiwania osoby zaginionej oraz postępowania w przypadku ujawnienia osoby o nieustalonej tożsamości lub znalezienia nieznanych zwłok oraz szczątków ludzkich. W jednym i drugim akcie wprowadzono wymóg podawania numeru PESEL we wnioskach o podjęcie czynności w sprawach uregulowanych zarządzeniami, co jak powszechnie wiadomo może być „wymuszone” przepisem ustawowym. Na poziomie legislacji samorządowej licznie występują zarządzenia wójtów, burmistrzów prezydentów miast w sprawie zasad udostępniania informacji publicznej, a w nich zawiera się niedozwolone regulacje dotyczące ustalania wysokości opłat i obligatoryjne wzory wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Odrębnym problemem w kontekście charakteru prawnego APW są różnego rodzaju akty, które z nazwy albo organu wydającego wskazują, że jest to APW a w rzeczywistości trudno je za ten rodzaj aktów normatywnych uznać. Chodzi np. o różnego rodzaju programy. Od wielu lat trwa dyskusja, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany corocznie przez radę gminy na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego czy wewnętrznego. Swego czasu w sporej liczbie gmin programy Karty dużej rodziny działały na podstawie zarządzeń wójta. Wiele rozbieżności w poglądach doktryny i orzecznictwie wywołują przypadki statutów i regulaminów, które w odniesieniu do takich samych podmiotów i przedmiotów regulacji oceniane są jako akty wewnętrzne albo akty powszechnie obowiązujące.

W APW nagminnie powtarza się przepisy ustawowe. Regulaminy korzystania w instytucji i miejsc publicznych pełne są przepisów powtarzających obowiązki nakładane ustawą, a powtórzenie te są częstokroć niepełne lub zmodyfikowane, co – jak można przypuszczać czynione jest celem „uproszczenia” powszechnego odbioru przepisów.

Rozstrzygnięcie co jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a co aktem prawa wewnętrznego, to kwestia absolutnie zasadnicza. Ustawodawca nie bardzo pomaga, albowiem większość problemów powstaje wskutek nieprecyzyjności przepisów ustaw. A przecież redaktorzy przepisów stanowiących podstawę aktów prawa wewnętrznego powinny wykazywać szczególną czujność ze względu na zagrożenia hierarchii systemu źródeł prawa. Ciekawym przykładem (nie uwierzycie ale i tak zastrzegę – naprawdę, zupełnie przypadkowo zwróciłem na tę kwestię uwagę, bez związku z obecnymi zmianami w sądach powszechnych) są w tym zakresie regulaminy bezpieczeństwa i porządku w sądach przyjmowane w drodze wspólnych zarządzeń prezesów i dyrektorów sądów powszechnych, w których zamieszczane są „śmiałe” przepisy odnoszące się do osób niebędących sędziami i pracownikami sądów. Zachęcam do lektury pisma Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Sprawiedliwości w sprawie treści takich regulaminów.

Jeszcze innym zagadnieniem trapiącym osoby stosujące APW jest wpływ zmiany przepisów stanowiących podstawę do wydania APW na  ich obowiązywanie. Tutaj nie działają tak prosto reguły walidacyjne wykształcone w odniesieniu do rozporządzeń. Czasem wewnętrznym prawodawcom naprawdę trudno jest rozstrzygnąć, czy wobec uchylenia lub zasadniczej zmiany pierwotnej podstawy APW nadal obowiązuje.

W powyższym kontekście dość oczywistą konsekwencją jest nieprzykładanie dostatecznej uwagi do technik prawodawczych stosowanych w APW. Już sam sposób formatowania i nazewnictwa przepisów często daleko odbiega od reguł określonych w „Zasadach techniki prawodawczej”, a z punktu widzenia budowy wewnętrznej i systematyki nierzadko przypominają one bardziej umowę cywilnoprawną niż akt normatywny. Rzadkimi okazami są prawidłowo formułowane metryczki ustaw przywoływanych w treści APW. Nie występują, choć czasem by się przydały, przepisy przejściowe i dostosowujące. Często występują kuriozalne techniki nowelizacyjne. Źle są formułowane przepisy uchylające.

Wynika to wszystko zapewne z braku odpowiedniego warsztatu i procedur korygujących na etapie opracowywania projektów, a przede wszystkim złych przyzwyczajeń, wobec braku dostatecznych zewnętrznych mechanizmów nadzorczych i kontrolnych. To jest także problem niedostatku regulacji „Zasad techniki prawodawczej” w odniesieniu do tego rodzaju aktu. Niewątpliwie brak jednoznacznych dyrektyw rozstrzygających część dylematów dotyczących specyfiki redagowania APW utrudnia ujednolicenie praktyki.

Nie ma co liczyć, że opisywany stan rzeczy ulegnie poprawie sam z siebie i trudno spodziewać się także jakichś „odgórnych” działań poprawiających jakość prawa wewnętrznego. Pozostaje apel, żeby przy redagowaniu projektów APW uwzględniać konstytucyjne uwarunkowania ich umiejscowienia w systemie źródeł prawa oraz wymogi prawidłowej legislacji i poprawnych technik prawodawczych, które przecież „należą się” każdemu aktowi normatywnemu.

WZ

 

TO NIE JEST USTAWA !!!

To najczarniejsze dni parlamentaryzmu. Cztery lata temu odnosiłem się do pierwszych ustaw podejmowanych w poprzedniej kadencji z oburzeniem. Pisałem o nihilizmie prawnym. W kolejnych latach stopień legislacyjnej hipokryzji, instrumentalnego i arbitralnego traktowania prawa co chwila przekraczał poziomy, które wydawały się niewyobrażalne. Naruszenia konstytucyjnych, ustawowych i regulaminowych wymogów procesu stanowienia prawa, w przejawach coraz bardziej oczywistych i bezczelnych, stały się gorzką codziennością. Ostatnim nadzwyczaj jaskrawym przypadkiem tego procesu stała się ustawa z dnia 20 grudnia 2019 o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie  Najwyższym oraz niektórych innych ustaw.

Na początek powtórzę zastrzeżenie z tytułu wpisu: TO NIE JEST USTAWA. Nie nazywajmy tego nawet ustawą „kagańcową”, czy „represyjną”. Ustawą jest bowiem akt podejmowany przez parlament w ściśle określonej procedurze, wdrażający konstytucyjnie ustalone wolności i prawa lub kształtujący w zgodzie z Konstytucją ustrój i zadania organów państwa. To coś, co przyjął Sejm Rzeczypospolitej Polskiej 20 grudnia, nie spełnia żadnego z wyżej opisanych kryteriów.

Konstytucja wymaga, aby ustawa przyjęta została w trzech czytaniach, po odpowiednim przepracowaniu treści zawartej w projekcie złożonym przez uprawniony podmiot. Dotyczy to zwłaszcza projektów poselskich, które z natury rzeczy „pozbawione” są  odpowiedniego zaplecza merytorycznego i legislacyjnego. Pierwsze czytanie projektu z druku nr 69 rozpoczęto 19 grudnia po godz. 12, a trzecie czytanie zakończyło się przyjęciem tego czegoś 20 grudnia po godzinie 17. Czy tak przyjmowany jest akt, którego preambuła głosi (nie pamiętam, żeby kiedykolwiek nowelizacja miała preambułę), że przyjmowany on jest w poczuciu odpowiedzialności za wymiar sprawiedliwości Rzeczypospolitej Polskiej?

Akt, o którym mowa nie jest ustawą, a jest końcowym akcentem długotrwałej batalii, której celem było złamanie podstawowej ustrojowej zasady każdego nowoczesnego państwa – trójpodziału władzy gwarantującej obywatelom, suwerenowi, narodowi realne funkcjonowanie zasady państwa prawnego. Reguła niezależności władzy sądowniczej, będąca gwarancją kontroli władzy wykonawczej i ustawodawczej, to fundament funkcjonowania zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jak można mówić o poszanowaniu trójpodziału i równoważeniu władz (akapit drugi kłamliwej preambuły) nakładając na sędziów restrykcje nieprzewidziane dla żadnych innych grup podmiotów i korporacji zawodowych oraz inne uregulowania zmierzające do ubezwłasnowolnienia sędziów jako grupy zawodowej odpowiedzialnej za wydawanie niezawisłych wyroków?

W krótkiej i burzliwej debacie dotyczącej projektu zdawał się przeważać aspekt unijny. Powtarzały się argumenty o „polexicie”, sprzeczności z mniej lub bardziej szczegółowymi zasadami prawa unijnego oraz o zagrożeniach dla strumienia finansowego płynącego do Polski z UE. Nie to jest jednak najważniejsze. My tak po prostu sami siebie pozbawiamy dorobku ostatnich 30 lat. Jedni dają się oszukiwać ohydnej propagandzie, opartej na kłamstwach i przeinaczeniach. Wierzą oszukańczym uproszczeniom, którymi posługują się osoby piastujące najważniejsze funkcje państwowe. Drudzy dali się przekupić transferom socjalnym. Inni boją się o swoje stołki tudzież, w imię świętego spokoju albo bezpiecznej obsługi kredytu hipotecznego, wolą milczeć.

Co dalej z tą „nieustawą”? Nie zadecydują argumenty prawno-ustrojowe. Jak zwykle ważniejszy będzie interes partyjny. Osobiście uważam, że  skoro to nie jest ustawa nie ma powodów, żeby zajmował się nią Senat, tym bardziej, że efekt końcowy jest do przewidzenia. Skoro Sejm traktuje niepoważnie swoją rolę i obowiązki konstytucyjne, to Senat nie musi mu pomagać.

Życzę wszystkim tym, którzy nie mają żadnych wątpliwości, że warto stać po stronie prawdy i zasad, aby ich postawa dała dobre owoce.

WZ

Akty i przepisy bizarne

Wszyscy składają hołdy i podziękowania naszej nowej Noblistce, więc i ja czynię to tym tytułem i przedmiotem wpisu. Osobiście jestem jej wdzięczny za nieznośnie celne refleksje na temat człowieczeństwa i literackie superwizje, ukazujące przez pryzmat przeszłości istotę problemów współczesności.

Sam słyszałem w jakimś wywiadzie z Laureatką zachętę do używania słowa „bizarne”. Dzień ku temu jest szczególny – 31 października to dzień nowokształtującej się świeckiej tradycji, w którym dziwaczne, straszne, ponure przeplata się ze śmiesznym. W mojej praktyce legislacyjnej i edukacyjnej natknąłem się na wiele bizarnych aktów normatywnych i przepisów. Zapraszam więc na przegląd co ciekawszych z nich.

Na początek, najbardziej adekwatny do halloween, kultowy przykład z moich szkoleń na okoliczność, jak nie powinno się formułować przepisów prawnych. Zapraszam w klimaty jak z „Dziadów” Mickiewicza.

Nieobowiązująca już uchwała nr XXI/222/12 Rady Miejskiej w Iławie z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z Cmentarzy Komunalnych w Iławie stanowiła :

§ 6. 9. Osoby niewymienione w ust. 2 mogą udostępnić ich grób do pochowania zmarłej osoby spoza swojego grona, która pozostawała ze spoczywającym w grobie w stosunku bliskości i prowadziła z nim wspólne gospodarstwo domowe, przez co najmniej 5 lat, z tym, że:

1) prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego winno być udokumentowane i poparte stosownymi oświadczeniami,

2) w przypadku, gdy osoba spoczywająca w grobie nie ma żyjących krewnych lub powinowatych wymienionych w ust. 2, decyzję o możliwości pochowania osoby zmarłej, która pozostawała w stosunku bliskości i prowadziła ze zmarłym wspólne gospodarstwo domowe, podejmuje Burmistrz Miasta Iławy, po uzyskaniu pozytywnej opinii zarządcy.

 

A teraz coś z działalności ustawodawcy, w tym przypadku koniecznie przez małe „u”. Ustawa dziwoląg, niepotrzebna, nie powinna powstać, a tym bardziej być przyjęta przez parlament. A jednak w naszym pięknym kraju obowiązuje ustawa z dnia 11 września 2015 r. o osobach starszych . Jeśli o niej nie słyszeliście, to sami oceńcie, czy mam rację tak ją dyskredytując.

 

Pozostając na tym poziomie, teraz przepis, którego przyjęcie wywołało u mnie zażenowanie, żal, niedowierzanie, oburzenie, wściekłość i wiele, wiele innych emocji.

Ustawa z dnia 30 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji zawierała przepis końcowy:

Art. 4. Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, a traci swą moc z dniem 30 czerwca 2016 r.

Dla mniej wyrobionych – Sejm przyjął, Senat klepnął, a Prezydent podpisał kompletną bzdurę, ustawą nowelizującą, która miała utracić „swą” (!!!) moc po pół roku mniej więcej. Naprawdę większej głupoty legislacyjnej nie widziałem – bizarne do kwadratu.

 

Kolejny dziwoląg w podobnym klimacie:

Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 października 2017 r. uchylające rozporządzenie  zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia okresów polowań na zwierzęta łowne

Czyli uchylenie w całości rozporządzenia zmieniającego, które nie weszło jeszcze w życie. Komediodramat był w dwóch odsłonach. Dotyczył wprowadzenia możliwości polowania na łosie. Najpierw 23 października 2017 r. minister podpisuje rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia okresów polowań na zwierzęta łowne, które ogłoszono 25 października, by dzień później je uchylić. Wyjątkowo niechwalebna nietrwałość w stanowieniu prawa.

Jeszcze z dokonań tego samego ministra.

Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie rocznego audytu zewnętrznego organizacji odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładu przetwarzania – spójrzcie na paragraf 6 tego rozporządzenia i umieszczone w pkt 4 i 5 odnośniki nr 3 i 4. Nazwałbym to legislacją dygresjonalną.

 

Kolejny przykład bizarnego przepisu to art. 40 ust. 2d ustawy o systemie oświaty. Życzę powodzenia w jego egzegezie.

2d.  Jeżeli do publicznej innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w ust. 2b, uczęszcza uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej tę formę wychowania przedszkolnego, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty dotacji udzielonej zgodnie z ust. 2b, do wysokości iloczynu kwoty wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę ustalenia wysokości dotacji dla form wychowania przedszkolnego w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, a także o kwotę dotacji, o której mowa w art. 14d ust. 1, otrzymanej na ucznia przez gminę dotującą inną formę wychowania przedszkolnego, do której uczęszcza uczeń, i wskaźnika procentowego ustalonego na potrzeby dotowania form wychowania przedszkolnego w gminie zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji. W przypadku braku innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w ust. 2b, na terenie gminy zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji, gmina ta pokrywa koszty udzielonej dotacji w wysokości równej 50% wydatków bieżących, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, a także o kwotę dotacji, o której mowa w art. 14d ust. 1, otrzymanej na ucznia przez gminę dotującą inną formę wychowania przedszkolnego, do której uczęszcza uczeń, stanowiących w gminie dotującej podstawę udzielenia dotacji dla form wychowania przedszkolnego w przeliczeniu na jednego ucznia.

 

Jeśli nie wymiękliście, to na rozluźnienie daję art. 319 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa:

Art. 349. Tradycja Oddziału Dyspozycyjnego „B” Kedywu Okręgu Warszawa AK przyjęta przez BOR staje się tradycją SOP.

To z kolei legislacja transcendentalna?

Mógłbym tak jeszcze długo, a jeśli na tapetę trafiłyby akty prawa miejscowego z wojewódzkich dzienników urzędowych, to nie skończyłbym dzisiaj. Ponieważ jednak noc już zapadła, boję się że mnie nawiedzi duch złego prawa i kończę.

WZ

Uchylenie artykułu w uchylonej ustawie

Ten tytuł to żaden słowny żart ani legislacyjny kalambur. To realny problem jaki trzeba rozwiązać stosując odpowiednią technikę prawodawczą. Legislacja, co wielokroć podkreślam, jest dziedziną opierającą na schematach, szablonach, konsekwentnym powielaniu zwyczaju. Na całe szczęście – nie do końca, bo byłaby nudna jak jazda trasą S8 na odcinku Łódź – Wrocław. Opracowując projekty, analizując relacje jednych przepisów do innych, legislator często napotyka problemy z jakimi jeszcze nie miał do czynienia, „zagwozdki”, które nie dają się usunąć znanymi mu sposobami. Dlatego tak lubię legislację, dla tych chwil ekscytacji odkrywania nieznanego.

Tytułowy problem to „odwieczna” zmora legislatorów, którzy uchylając ustawę nie mogą jej uchylić w całości i muszą pozostawić w obrocie prawnym jej poszczególne jednostki redakcyjne, najczęściej pojedyncze artykuły lub rozdziały. Tak naprawdę istota problemu objawia się dopiero tym nieszczęśnikom, którym przychodzi uchylić ową nieuchyloną „resztówkę”. Przed 1 marca 2016 r. „Zasady techniki prawodawczej” ustalały takie dyrektywy w opisywanym przypadku:

41. 2. Jeżeli wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą niektórych przepisów uchylanej ustawy, wyraża się to zwrotem: „Traci moc ustawa ….. (tytuł ustawy), z wyjątkiem przepisów art. … (wyczerpująco wymienia się przepisy, które pozostają w mocy)”.

3. W przypadku, o którym mowa w ust. 2, w razie uchylania przepisów, których moc obowiązująca została zachowana, uchyla się również przepis, który zachował moc obowiązującą tych przepisów, co wyraża się zwrotem:

„Uchyla się:

1) art. … i art. … ustawy ….. (tytuł uprzednio uchylonej ustawy, w której były zamieszczone uchylane przepisy), zachowane w mocy na podstawie art. … ustawy ….. (tytuł ustawy, która zachowała moc obowiązującą uchylanych przepisów);

2) art. … ustawy ….. (tytuł ustawy, która zachowała moc obowiązującą uchylanych przepisów), w części dotyczącej zachowania w mocy przepisów wymienionych w pkt 1.”.

Chociaż, trzymając się literalnie powyższych formuł, skutecznie eliminowałoby się z systemu prawnego pozostawione w mocy niektóre przepisy uchylonej ustawy, nikt tej techniki nie stosował. Jakoś trudno było zgodzić się, że można – jak wynikało z ust. 3 pkt 2 – dokonać uchylenia kawałka przepisu uchylającego, który już wszedł w życie. O obowiązujących przepisach ustawy, która utraciła moc mówiło się, że to taki „trup w szafie”, swoisty „pat legislacyjny”. Przy okazji nowelizacji z 2016 r. zmieniono więc treść § 41 i stanowi on obecnie:

2.Jeżeli w wyniku uchylenia jednostek systematyzacyjnych ustawy lub jej przepisów wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą tylko niektórych przepisów ustawy, w ustawie zamieszcza się przepis zmieniający, w którym wyczerpująco wymienia się uchylane jednostki systematyzacyjne ustawy lub jej przepisy, wyrażając to zwrotem: „W ustawie …(tytuł ustawy) uchyla się …”.

Inaczej ujmując, dotychczasowy przepis uchylający z grupy przepisów końcowych, uchylający niecałą ustawę jest teraz przepisem zmieniającym. Pisałem na temat we wpisie z 24 maja 2016 „Przepisy uchylające po zmianach z Zasadach techniki prawodawczej” i przedstawiłem jakie są praktyczne skutki stosowania nowych reguł. Czas pokazał, że nie do końca są one zrozumiałe, czego najlepszym przykładem jest zakwalifikowanie przepisu uchylającego całą ustawę, tylko, że na raty, jako przepisu zmieniającego. Skutkiem tego jest kuriozalna (nie)treść ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych  (Uwaga, hiperłącze tylko dla legislatorów o naprawdę mocnych nerwach – dla dociekliwych zalecam porównanie projektu rządowego i sejmowego, co wykaże słuszność mojej tezy o niezrozumieniu nowej reguły uchylania przepisów pozostawionych w mocy.)

Niezależnie od tego, że pierwotna i obecna treść § 41 nie jest zbyt szczęśliwa to sprawa staje się wybitnie niejasna w przypadku, gdy przed 1 marca 2016 r. zastosowano technikę „Traci moc ustawa, z wyjątkiem art. …”, a teraz trzeba uchylić niechylone przepisy ustawy, która utraciła moc. Ostatnio musiałem się zmierzyć z takim przypadkiem. Kazus jest taki.

Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie zawiera przepis uchylający:

Art. 93. Tracą moc:

1) ustawa z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200 oraz z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809), z wyjątkiem art. 43;

2) ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. poz. 1298, z 2006 r. poz. 448 i 970 oraz z 2007 r. poz. 206 i 1208).

Czyli w 2010 r. utraciła moc cała ustawa o kulturze fizycznej ,z wyjątkiem jednego artykułu. Obowiązuje jej art. 43. Jak go uchylić, jak wytracić jego moc? Na początek można przyjąć „starą” formułę. Wyszłoby tak:

Art. … Uchyla się:

1) art. 43 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200, z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809 oraz z 2010 r. poz. 857), zachowany w mocy na podstawie art. 93 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. po. 857);

2) art. 93 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1468 i 1495) w części dotyczącej zachowania w mocy przepisów wymienionych w pkt 1.

Niezależnie, od tego, że nikt nigdy nie zastosował takiej techniki, problematyczne jest, jak pisać metryczki ustaw. Dla ustawy o kulturze fizycznej wpisałem ostatnią zmianę wprowadzoną ustawą o sporcie. Natomiast ustawa o sporcie w pkt 1 ma w metryczce tylko pierwotny Dz. U., a w pkt 2 – aktualną metryczkę. Tak czy inaczej, ten wariant mi się nie podoba.

Gdyby obecnie rozpisywać przepis art. 93 pkt 1 ustawy o sporcie brzmiałby on:

Art. (odpowiedni numer w przepisach zmieniających) W ustawie z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200 oraz z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809) uchyla się art. 1–42 i art. 44–67.

Żeby uchylić „resztówkę” trzeba by po prostu napisać:

Art. (w przepisach końcowych) Traci moc ustawa z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200, z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809 oraz z 2010 r. poz. 857).

Powyższy wariant też odrzucam, ustawa o kulturze fizycznej już przecież utraciła moc. Jak zatem rozwiązać problem niepełnego uchylenia z przed 1 marca 2016 r.  Myślałem długo, konsultowałem się także u doświadczonych i wytrawnych legislatorów. Pomysłów było kilka, ale ostatecznie proponuję zakończyć sprawię tak:

Art. … Uchyla się art. 43 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200, z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809 oraz z 2010 r. poz. 857).

Umieściłbym go w grupie przepisów zmieniających. Dlaczego tak? Formuła „uchyla się …) jest adekwatna do sytuacji art. 43. Niewątpliwie, on obowiązuje. Dalej, świadomie piszę „.. art. 43 ustawy …” a nie „w ustawie uchyla się art. 43 …”, bo ustawy jako aktu normatywnego już nie ma. Podaję metryczkę ustawy łącznie z pozycją odnoszącą się do ustawy o sporcie.

Może ktoś będzie miał lepszy pomysł. Zobaczymy co ostatecznie, prędzej czy później, pokaże się Dzienniku Ustaw, kiedy rzeczywiście trzeba będzie wyeliminować art. 43 z obrotu prawnego. Tak naprawdę, to istotą problemu w tym przypadku jest fakt, że nie wiadomo jaka jest jego obecna normatywna i merytoryczna „moc”. Gdyby, jakaś była, to pewnie dawno byłby już uchylony albo zastąpiony nową regulacją. Ostał się, bo nikomu nie przeszkadza.

Legislacja w jej warstwie czysto technicznej doprawdy prostą jest, skoro pozwala znaleźć sposób na uchylenia artykułu w uchylonej ustawie, oby tylko w takich prostych i bezinteresownych celach była używana.

WZ