Wytyczne w przepisach upoważniających do wydania aktów wykonawczych

Do napisania wpisu „w temacie” wytycznych przymierzałem się od dawna. W końcu postanowiłem – napiszę, ale tylko dlatego, że, jak sądzę, nigdy nie dojdę do stanu, w którym będę mógł uznać, iż problem wytycznych jest dla mnie łatwy, a moja biegłość w ich formułowaniu odpowiada wymogom wynikającym z Konstytucji. (Ups, już w drugim zdaniu wymsknęło mi się to słowo, za które sędziów wzywa przed swe oblicze rzecznik dyscyplinarny, a szeregowi obywatele mają wątpliwy zaszczyt uczestniczenia w postępowaniach karnych.)

Wytyczne to kwestia, z którą zawsze mam problem na szkoleniach, bo moim podstawowym sposobem ich prowadzenia jest pokazywanie najbardziej celnych i adekwatnych do omawianego problemu przykładów błędnej praktyki i podawania rozwiązań poprawnych i modelowych wzorców formuł redakcyjnych. Z wytycznymi łatwo nie jest.

Od strony formalnej obraz jawi się dość pozytywnie. Art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji stanowi: Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wynika z tego, że dla poprawności upoważnienia, dla jego zgodności z Konstytucją, obowiązkowym elementem są wytyczne do treści rozporządzenia. Ta dyrektywa jest powszechnie znana wśród legislatorów i wszystkich innych osób zajmujących się redagowaniem projektów ustaw. W nowych ustawach i ich nowelizacjach trudno znaleźć delegację ustawową, która nie opiera się na powszechnie znanej i stosowanej  konstrukcji „minister właściwy do spraw … określi z drodze rozporządzenia …., uwzględniając/mając na względzie/biorąc pod uwagę” itp. Nawet w najbardziej kiepskim i nieporadnym  legislacyjnie poselskim  lub obywatelskim projekcie, złożonym do laski marszałkowskiej zawarte są owe „magiczne zwroty” mające stanowić literalny dowód na spełnienie wymogu z art. 92 ust. 1 zdanie drugie in fine. „Zasady techniki prawodawczej” dają nawet szczegółowe wytyczne jak formułować wytyczne:

§ 66.1. Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia są wskazówkami wyznaczającymi treść rozporządzenia lub sposób ukształtowania jego treści. W wytycznych można wskazać w szczególności:

1 ) rozstrzygnięcia, których nie wolno przewidzieć w rozporządzeniu;

2 ) granice, w jakich muszą zmieścić się rozstrzygnięcia rozporządzenia;

3 )  wymagania, jakim mają odpowiadać rozwiązania przyjęte w rozporządzeniu;

4 ) cele, jakie mają zostać osiągnięte przez rozporządzenie;

5 ) okoliczności, jakie należy uwzględnić, tworząc rozporządzenie.

2. Stopień szczegółowości wytycznych powinien być dostosowany do rodzaju spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu; wytyczne powinny być bardziej szczegółowe, gdy przekazywane sprawy dotyczą sytuacji prawnej obywateli.

I nie ma większego problemu, jeśli rozporządzenie ma dotyczyć określenia wysokości opłat, wysokości nagród lub określać jakiś inny parametr ustalany liczbowo, Wtedy górna lub dolna granica albo „widełki” są idealną wytyczną. Sprawa się komplikuje, kiedy przedmiotem rozporządzenia ma być określenie szczegółowych warunków, trybu, sposobu, wzoru lub innych typowych dla rozporządzeń zakresów przedmiotowych. Tutaj trzeba większej inwencji twórczej, odnoszącej się do wymagań jakim mają odpowiadać rozwiązania przyjęte w rozporządzeniu lub celów jakie mają być osiągnięte dzięki jego wydaniu. Sformułowanie takich wytycznych jest trudne, a efekty częstokroć mizerne, żenujące czy nawet śmieszne. Nie ukrywam, że sam popełniłem wiele wytycznych dalekich od doskonałości, a zgłaszając uwagi do propozycji innych autorów projektów kapitulowałem, bo nie byłem w stanie zastąpić złego lepszym. Żeby nie być gołosłownym  dwa świeżutkie przykłady:

ustawa z dnia 23 października 2018 r. o Solidarnościowym Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych

Art. 19. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady gospodarki finansowej Funduszu, mając na względzie zapewnienie racjonalności gospodarowania środkami Funduszu.

ustawa z dnia 4 października 2018 r. o pracowniczych planach kapitałowych

Art. 104. 5. Minister właściwy do spraw instytucji finansowych określi, w drodze rozporządzenia, sposób sporządzania informacji, o której mowa w ust. 1, tryb jej przekazywania oraz jej wzór, mając na względzie konieczność zapewnienia sprawnego przekazywania informacji.

Co, komu po takich wytycznych; one są tylko po to żeby były, bo być muszą. Świetną analizę opisywanego problemu przedstawił swego czasu W. Brzozowski w artykule Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (uwagi na tle formułowania upoważnień ustawowych) Przegląd Sejmowy 4/2013 s. 65-82. Zwrócił w nim uwagę na niewłaściwe odwoływanie się do wartości prakseologicznych, takich jak „rzetelność” „zupełność” „sprawność”, „skuteczność” „prawidłowość” i podał inne przykłady pozornych lub wręcz śmiesznych wytycznych. Z wytycznymi miał też problem Trybunał Konstytucyjny. Jak inaczej traktować wypowiedź: Brak wytycznych w przepisach prawnych zawierających delegację ustawową nie zawsze jednak dyskwalifikuje przepisy upoważniające, ponieważ problem istnienia wytycznych powinien być rozpatrywany w całym kontekście normatywnym ustawy i ustaw z nią związanych, a więc w perspektywie całego normatywnego układu odniesienia. Jeśli organ wykonawczy pośrednio, poprzez dogłębną analizę całokształtu przepisów ustawy (ustaw), uzyska wskazówki i wytyczne do odpowiedniego ukształtowania treści rozporządzenia, to pomimo braku wytycznych w przepisie upoważniającym można uznać, że upoważnienie nie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji. ( wyrok TK  w sprawie K 55/05 ). Jak by nie czytać, wychodzi, że TK stwierdził iż wytycznymi może być brak wytycznych. Warto także zajrzeć do Stanowiska Rady legislacyjnej z dnia 16 lutego 2016 r. dotyczącego problematyki upoważniania do wydawania aktów podustawowych, gdzie RL mówi o potrzebie „reinterpretacji standardu” w zakresie formułowania wytycznych w upoważnieniach związanych z prawem unijnym.

Wytyczne tak zapadły w głowę twórcom projektów ustaw, jako obowiązkowy element upoważnienia aktu wykonawczego, że pojawiają się także tam być ich nie musi. Ostatnio coraz więcej upoważnień do wydania aktów prawa wewnętrznego i aktów prawa miejscowego nie może obyć się sakramentalnych „uwzględniając, czy „mając na względzie”. Na przykład w art. 365 Prawa wodnego stanowi: Art. 365. Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej określi, w drodze zarządzenia, szczegółowy sposób funkcjonowania Państwowej Rady, jej organizację, tryb pracy oraz częstotliwość zwoływania posiedzeń, kierując się potrzebą zapewnienia sprawnego jej działania. Urocze, nieprawdaż? A w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jart. 6n ust. 1 mówi: Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: … . Zaiste, jako mieszkaniec gminy jestem o wiele spokojniejszy, że ustawodawca przejawia taką dbałość o mój portfel i czas.

Naprawdę uważam, że jakość polskiej legislacji nie ucierpiałaby gdyby redaktorzy projektów ustaw zamiast biedzić się nad formułowaniem żałosnych wytycznych zajęli się wyłącznie poprawnym określeniem zakresu upoważnienia i sformułowaniem odpowiednich do niego przepisów merytorycznych ustawy. Na koniec znowu muszę użyć brzydkiego (niektórym) słowa na „K”. Przy okazji omawiania na szkoleniach problemu wytycznych przekonuję, że gdyby ktoś dał mi prawo zmiany tylko jednego przepisu w Konstytucji, wybrałbym art. 92 ust. 1 zd. drugie in fine wykreślając bez wahania wyrazy „oraz wytyczne dotyczące treści aktu”.

WZ

 

Triumfy i troski trenera legislacji

Po wakacyjnej przerwie powróciłem do prowadzenia szkoleń w różnych miejscach i dla uczestników z różnych instytucji. Przy tej okazji powróciły stale pojawiające się przemyślenia i refleksje.

Generalnie, moje doświadczenia i emocje związane z udziałem w szkoleniach mają charakter pozytywny i budujący. Spotkania z kolejnymi grupami zawsze (naprawdę) dają satysfakcję z tego, że przekazywane wiedza i doświadczenie znajdują właściwy odbiór, a ja także dowiaduję się czegoś nowego o praktyce i uwarunkowaniach stanowienia prawa. Informacja zwrotna jaką dostaję od uczestników w postaci interakcji w trakcie szkolenia, czy też ocen wystawionych po szkoleniu nagradza wkład pracy i zaangażowanie w przygotowanie materiałów i „występ” na szkoleniu. Cóż może dać szkolącemu większą satysfakcję niż opinia z ankiety oceny szkolenia brzmiąca: Ton głosu, sposób przedstawienia informacji, postawa prowadzącego pozwalały na to, że szkolenie nie było nużące, nudne. Pozwalało podążać tokiem informacji przekazywanych na szkoleniu. Albo: Informacje zostały przekazane jasno, prowadzący szkolenie przywołał przykłady doskonale obrazujące tematykę szkolenia i zwracał uwagę na praktyczne problemy ze stosowaniem zasad techniki prawodawczej. Krzepiące są także pochwały i oceny formułowane przez organizatorów szkoleń. (Daruję szanownym czytelnikom kolejne cytaty, tym razem z listów referencyjnych, bo bym się przereklamował.)

Tej jasnej stronie mojej szkoleniowej działalności towarzyszą także refleksje mniej optymistyczne. Oto kilka z nich.

Od kiedy zacząłem szkolić, zauważyłem pewną nieoczywistą prawidłowość. Podnosić swoje kompetencje w korzystaniu z zasad techniki prawodawczej chcą zazwyczaj prymusi. Na szkolenia zapisują się najlepsi w praktyce legislacyjnej a szkolenia zamknięte organizują podmioty i jednostki organizacyjne, które często mógłbym stawiać jako wzór do naśladowania. Ostatecznie traktuję tę prawidłowość jako naturalne dążenie do doskonałości tych, którzy rozumieją ważność znajomości warsztatu tworzenia prawa. Pozostaje jednak niedosyt, co z całą resztą, nieświadomą swoich legislacyjnych deficytów. Ten niedosyt przekłada się jeszcze na świadomość, że legislacyjna bylejakość ma się dobrze, a standardy prawidłowej legislacji rzadko kiedy przywoływane są jako argument dyskwalifikujący akt normatywny, czy poszczególne jego przepisy.

Jednak powyższe problemy są niczym wobec zasadniczej troski jaka obecnie towarzyszy przygotowaniom i prowadzeniu większości szkoleń. Jak szkolić z zasad prawidłowej legislacji w czasach, gdy wartości na jakich się one opierają są tak jawnie i często łamane, i to zarówno w wymiarze proceduralnym jak i materialnym. Jak odwoływać się do kanonów, które są gwarantem zasad demokratycznego państwa prawnego w sytuacji, gdy machina państwowa nastawiona została na demontaż mechanizmów gwarantujących zachowanie równowagi władz? Jak odwoływać się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego – najważniejszych organów czuwających nad prawidłowym procesem stanowienia prawa i jego stosowania, kiedy poddawane są one dyfamacji ze strony chorych na fobię praworządności budowniczych nowego ładu, w którym tylko pozornie na najwyższym piedestale stawia się Naród i Polskę, a w rzeczywistości chodzi o zabezpieczenie Partyjnego IntereSu. Jak odwoływać się do wartości stojących ponad bieżącą doktryną i bezmyślną propagandą fałszywie przedstawiającą obraz tego czym powinno być państwa prawa i jakie mechanizmy realnie bronią praw i wolności obywatelskich. Jak szkolić …(?) w sytuacji, gdy prawodawca sięga po rozwiązania, co do których jeszcze niedawno nikt nie odważyłby się rozważać, ze względu na ich oczywistą akonstytucyjność.

Odrębnym aspektem powyższego, oględnie rzecz ujmując „dyskomfortu”, są dylematy na ile sensowne jest wykorzystywanie do materiałów przygotowywanych na szkolenia najcięższych błędów popełnianych w przyjmowanych ustawach. Staram się ich nie wykorzystywać. Raz, że za bardzo emocjonalnie nakręcam się przy omawianiu takich przykładów. Dwa, że mam świadomość, iż nie ma sensu wykorzystywać takich przykładów jako przejawów złych praktyk legislacyjnych, bo legislatorzy, którzy brali udział w ich przyjmowaniu nie mieli żadnego wpływu na ostatecznie przyjęte rozwiązania. Ba, starali się nawet na tyle, ile to w danym przypadku było możliwe, przestrzec, zwrócić uwagę, zaproponować rozwiązanie poprawne z legislacyjnego punktu widzenia – zazwyczaj bez żadnego skutku.

Na koniec jeszcze jeden, już lżejszej kategorii problem z moim udziałem w szkoleniach. Otóż, od pewnego czasu w zapytaniach ofertowych, ogłoszeniach o przetargach i programach szkoleń organizatorzy szkoleń dla określenia prowadzącego szkolenie posługują się pojęciem „trener”. Nie mogę się do niego przyzwyczaić. Trener to osobnik, który z zasady zajmuje się drużyną lub pojedynczym zawodnikiem przez dłuższy czas. Przyjmuje pewną strategię szkoleniową, metody treningu i realizuje je przez działania polegające na wyznaczaniu długofalowych zadań. Obserwuje swoich podopiecznych i ma możliwość korekty ich zachowań. Prowadzącego szkolenie z legislacji, zazwyczaj jedno-, góra dwudniowe, trudno uznać za trenera. Nie ma on możliwości wdrażać trenerskich procedur. Myślę, że używanie tego wyrazu dla większości tzw. szkoleń twardych jest nieporozumieniem, choć zapewne świadomie „popełnianym” przez organizatorów, którzy liczą, że potencjalni klienci przekonani są, że szkolenie prowadzone przez „trenera” jest dużo bardziej efektywne niż przez „prowadzącego szkolenie”.

Jak widać triumfy i troski związane z prowadzeniem szkoleń mogą mieć różne wymiary i charakter. Tak czy inaczej liczę, że dostarczać będą mnie i moim słuchaczom właściwej porcji motywacji do zgłębiania tajników prawidłowej legislacji

WZ

Wpis „na skróty”

W trakcie moich szkoleń dla samorządowców, kiedy podaję przykłady istotnych moim zdaniem błędów legislacyjnych, świadczących niejednokrotnie, że redaktorzy samorządowych aktów normatywnych nie rozumieją podstawowych zasad tworzenia prawa, moi słuchacze wskazują jako źródło niepoprawnych technik prawodawczych radców prawnych uczestniczących w redagowaniu uchwał i zarządzeń organów jst. Nie ukrywam, moja intuicja podpowiada a doświadczenie potwierdza, że w wielu przypadkach to tłumaczenie jest zgodne ze stanem faktycznym. Tym bardziej ucieszyłem się, że redakcja TEMIDIUM czasopisma Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie przyjęła do publikacji mój artykuł związany z tym problemem. Zatem, zamiast tradycyjnego wpisu, zapraszam do lektury pod adresem:   https://www.temidium.pl/artykul/jakosc_prawa_w_legislacji_samorzadowej_a_radcowie_prawni-4614.html

 

WZ

Zmiany w statutach jednostek samorządu terytorialnego – uwagi ogólne

Konieczność wprowadzenia zmian w statutach jst wynika z ustawy z dnia z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130). O tej ustawie pisałem już 27 stycznia br. we wpisie zatytułowanym Zmiany w prawie samorządowym – krytyka merytoryczna i legislacyjna. Dokonałem w nim ogólnej analizy nowości jakie ustawodawca wprowadził w ustroju jednostek samorządu terytorialnego nazywając je „wspomagaczami” demokracji. Dzisiaj, po prawie 5-ciu miesiącach wejścia/niewejścia w życie ustawy (patrz wpis z 27 01), używam już innego określenia dla radosnej twórczości zawartej w rzeczonej ustawie. Wszystkie nowe regulacje określam jako „dopalacze demokracji”. Dopalacz to coś, co dla potencjalnego adresata ma być fajne, ale nie wiadomo jaki ma skład, kto toto wytworzył i jakie rzeczywiste skutki będzie miało zażycie specyfiku. Różnica między dopalaczami w znaczeniu w jakim zazwyczaj to pojęcie jest używane najczęściej, a „dopalaczami demokracji” jest taka, że te pierwsze zażywa się na własne życzenie, a te drugie ustawodawca zafundował samorządowi na siłę. Cała reszta jest podobna. Działania owych „dopalaczy demokracji” może niektórym jst przynieść poważne kłopoty, a w skrajnych przypadkach doprowadzić do paraliżu. Tak oceniam możliwe skutki wprowadzanych z mocy prawa, a właściwie z mocy państwa, nowych instytucji. W rzeczywistości zwiększenie udziału obywateli w procesie funkcjonowania i kontrolowania organów, w formach zaproponowanych w ustawie jest pozorne albo dubluje już istniejące regulacje ustawowe lub lokalne. Natomiast poziom merytoryczny i legislacyjny przepisów, na podstawie których mają działać nowe rozwiązania ustrojowe jest, jak wykazałem to wcześniej, naprawdę słaby. Przejawem tej słabości jest zaniepokojenie i zdezorientowanie osób, które mają wdrażać zmiany „zafundowane” przez ustawodawcę na poziomie aktów normatywnych przyjmowanych przez organy samorządu terytorialnego. Prowadzę szkolenia dla samorządu blisko 20 lat (pierwsze przeprowadziłem w październiku 1998 r.), a nigdy jeszcze nie miałem sytuacji, że na szkoleniu trzeba było dostawiać stoły i krzesła !!!

Niezależnie od powyższych uwarunkowań gminy, powiaty i samorządy województwa muszą do końca obecnej kadencji dostosować swoje statuty do nowego brzmienia ustaw ustrojowych. Na ten temat popełniłem nawet artykuł we „WSPÓLNOCIE” – Zmiany w statutach jst po nowelizacji ustaw ustrojowych – uwarunkowania legislacyjne .

Kwestiami związanymi ze statutami zajmuję się już 28 lat. Jako radny pierwszej kadencji samorządu redagowałem projekt Tymczasowego Statutu Gminy Nieporęt. Tytuł mojej pracy magisterskiej brzmiał „Statut gminy jako narzędzie sprawowania lokalnej władzy publicznej”. Statut to specyficzny akt prawa miejscowego, dla którego źródłem kompetencji prawotwórczej jest sama Konstytucja, która w art. 169 ust. 4 stanowi: Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Specyfika statutu przekłada się niestety na rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie co do zakresu swobody prawotwórczej samorządowych prawodawców. Jedni są za interpretacją zawężającą, akceptując tylko takie zapisy statutowe, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane i uznając za nieważny każdy przepis statutu, dla którego nie można wskazać szczegółowej, wyraźnej podstawy prawnej. Drudzy, przyznają jst samodzielność statutową, twierdząc, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych tzw. „milczenie ustawodawcy” nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie. Moje obserwacje prowadzą do wniosku, że w praktyce rozstrzygnięcie dylematu, czy przepisy konkretnego statutu mieszczą się w ramach ustawowych, zależy od przypadku, „nastawienia” danego wojewody, pracownika wydziału nadzoru lub składu sądu orzekającego w WSA albo NSA.

Statut jst jest też specyficzny pod względem legislacyjnym. W większości przypadków przyjmowany jest jako załącznik do uchwały, co powoduje dalsze nieporozumienia i problemy. Jeżeli statut będący załącznikiem do uchwały, ma kolejne załączniki, to można się pogubić w ich oznaczaniu i przywoływaniu. Nader często uchwały nowelizujące taki statut zatytułowane są: „w sprawie zmiany statutu …”, zamiast „zmieniająca uchwałę …”. Paragraf 1 uchwał nowelizujących statut – załącznik też zaczyna się od zwrotu: „W statucie …” albo „W załączniku do uchwały…” zamiast: „W uchwale .. w załączniku …”. Nierzadko także w załączniku „lądują” przepisy uchylające poprzedni statut albo przepis o wejściu w życie. Ostatecznym efektem „upodmiotowienia” załącznika ze statutem jest ogłaszanie tekstów jednolitych statutów bez treści uchwały, którą statut był przyjęty.

Rada – rozważyć, czy rzeczywiście statut musi być przyjmowany jako załącznik do uchwały, ale tak czy inaczej ograniczyć liczbę załączników do statutu. Część z nich okazuje się mało potrzebna albo można ją zastąpić odrębnymi uchwałami. Większość nowelizacji statutów pojawiających się w wojewódzkich dziennikach urzędowych to zmiany załączników zawierających wykaz jednostek organizacyjnych gminy lub powiatu, jako skutek zmian ustawowych. Tymczasem, z żadnego przepisu ustawy nie wynika obowiązek prowadzenia takiego wykazu jako elementu statutu. Może go prowadzić organ wykonawczy i uaktualniać w miarę potrzeby, tym bardziej, że nowelizacja wykazu jest tylko skutkiem wcześniejszych zdarzeń – wydania/przyjęcia aktu powołującego do życia daną jednostkę organizacyjną.

Inny no omen nagminny problem statutów jst to powtarzanie i modyfikacja przepisów ustawowych. Powtarzanie przepisów jest wyraźnie zakazane w „Zasadach techniki prawodawczej”, a źródłem tego zakazu są przepisy Konstytucji i określona w niej hierarchia źródeł prawa. Mimo, że organy nadzoru i sądy administracyjne dość konsekwentnie „tępią” powtarzanie, w praktyce trudno spotkać statut jst bez jakiegokolwiek powtórzenia przepisów ustrojowych, albowiem zazwyczaj konstrukcja legislacyjna statutu tworzona jest wokół instytucji prawnych opisanych w ustawach samorządowych. Uczciwie należy też przyznać, że powtarzanie jest także dopuszczane przez doktrynę i orzecznictwo. Jak pisze prof. Wronkowska: „Wyjątkowo … mogą zdarzyć się takie sytuacje, że potrzebny jest przepis zapowiadający dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne.” (Komentarz do Zasad techniki prawodawczej S. Wronkowska, M. Zieliński Warszawa 2012 s. 240 i 241) Należy, taką możliwość dopuścić także w statucie jst, ze względu na jego specyfikę związaną z potrzebą nadania temu aktowi pewnej podniosłości i kompletności regulacji ustrojowej, ale z dwoma ważnymi zastrzeżeniami. Powtórzenie jest dopuszczalne, jeżeli jest dosłowne i jednostka redakcyjna, w której zostało ono użyte zawiera w sobie pewną normatywną „wartość dodaną”. Innymi słowy nie można zamieszczać literalnych powtórzeń ustawy o charakterze wyłącznie informacyjnym. Statut nie może też modyfikować normy ustawowej np. statut stanowi: Wszystkie osoby, które na stałe zamieszkują na obszarze Gminy XYZ, z mocy ustawy o samorządzie gminnym, stanowią gminną wspólnotę samorządową, podczas gdy art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym brzmi: Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Treści te różnią się merytorycznie, co dyskwalifikuje przepis statutowy, niezależnie od tego, że nie zawiera on żadnej nowości normatywnej.

Inne niedostatki i ułomności statutów powielają się z błędami, które opisywałem we wcześniejszych wpisach traktujących o aktach prawa miejscowego. Wystarczy przestrzegać ZTP, a statut będzie poprawny. O szczegółowych rozwiązaniach legislacyjnych związanych z wdrożeniem do statutów zmian wprowadzonych ustawą z 11 stycznia 2018 r. (zasady działania klubów radnych, komisja skarg, wniosków i petycji czy interpelacje i zapytania) będę pisał w odrębnych wpisach.

WZ

Przepisy o wejściu w życie o nieznośnie krótkiej vacatio legis

I znowu przychodzi mi narzekać. Pocieszam się tylko tym, że czynię to w słusznej sprawie.

Ci, którzy byli na moich ostatnich szkoleniach wiedzą, że każde z nich zaczynam od pytania, jaka wartość w prawie (w przepisach) jest dla nich najważniejsza. Zawsze uzyskuję jako pierwszą odpowiedź, że precyzyjność, jasność, jednoznaczność lub inne podobne określenie. A ja zawsze dodaję, że dla mnie podstawowa wartość prawa to jego trwałość, albowiem po to tworzymy prawo, aby jak najdłużej było ono stosowane. I jeszcze podkreślam, że zmiana prawa, czy wprowadzenie w życie całkiem nowego aktu normatywnego to moment najtrudniejszy dla legislatora i dla adresata prawa. Ten pierwszy, musi odpowiednio zredagować przepisy końcowe, rozstrzygając, czy nie będą potrzebne jakieś normy intertemporalne, ten drugi musi się dostosować do zmiany. Musi powstać swoistego rodzaju harmonia w procesie zmiany prawa i sytuacji podmiotów, których ta zmiana dotyczy i to zarówno tych, którzy mają się do prawa zastosować, jak i tych, którzy odpowiadają za jego prawidłowe stosowanie.

Bardzo jasno, jednoznacznie i precyzyjnie wypowiadał się w tych kwestiach Trybunał Konstytucyjny. Po prostu zacytuję: „(…) nakaz stosowania odpowiedniej vacatio legis jest samodzielną konstytucyjną zasadą prawa. Jest ona elementem demokratycznego państwa prawnego. Ma ona oparcie także na zasadzie zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stosowanie tej zasady ma służyć budowaniu tego zaufania (wyrok z 9 kwietnia 2002 r., K 21/01). Zarazem zasada odpowiedniej vacatio legis jest jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji, której stosowanie jest obowiązkiem prawodawcy (wyroki z: 15 lutego 2005 r., K 48/04 i 28 października 2009 r., K 32/08)” (Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego s. 55). Te wypowiedzi powstały na gruncie spraw dotyczących zapewnienia odpowiedniego spoczynku przepisów przed ich wejściem w życie. Niestety zmiany w prawie wynikają często z „potrzeby chwili”, gdy nie ma możliwości ustalenia długości vacatio legis adekwatnej do zakresu i „głębokości” zmian.

Podkreślić z całą mocą należy, że nakaz zachowania odpowiednie długości vacatio legis znalazł swoje odzwierciedlenie w przepisach ustawowych, albowiem art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi wprost:

Art. 4. 1. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

  1. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

Podkreślam też, że właściwie art. 4 (i jeszcze art. 5) ustawy o ogłaszaniu … to jedyne przepisy ustawowe odnoszące się do legislacji w jej wymiarze formalnym i materialnym. Jeśli toczą się dyskusje, czy „Zasady techniki prawodawczej” obowiązują Sejm i posłów lub „nierządowe” podmioty, to chyba nikt nie będzie dyskutował, że obowiązuje ich ustawa. A więc proste reguły – 14 dni to standard (minimum minimorum), ale jeśli materia tego wymaga, to powinno być dłużej, a tylko wtedy, gdy jest to uzasadnione w danym przypadku, może być krócej niż 14 dni, z tym, że jeśli dniem wejścia w życie ma być dzień ogłoszenia, to przesłanką musi być wyłącznie ważny interes państwa pod warunkiem, że nie zostanie naruszona zasada demokratycznego państwa prawnego.

Ustawa jest więc liberalna, dla skracania „standardowej” vacatio legis wystarczy „uzasadniony przypadek”, czyli pojęcie o szerokim znaczeniu. Tylko, że moim zdaniem, „uzasadniony przypadek” nie może prowadzić do łamania zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i innych zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza, że gdy nie są to akty błahe, a wpływające istotnie na prawa i obowiązki adresatów – obywateli i podmiotów gospodarczych. Tymczasem, zasada odpowiedniej długości vacatio legis często jest naruszana w sposób oczywisty, przy braku dla tego naruszenia racjonalnego (uzasadnionego), obiektywnego usprawiedliwienia. Oto trzy świeże przykłady.

  • ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. poz. 1000) – ogłoszenie 24 maja 2018 r. o godz. 16, 45 min., 30 sek., wejście w życie 25 maja 2018 r. Właściwie nie potrzeba komentarza. Ustawa bardzo ważna, dotycząca wszystkich obywateli, podmiotów gospodarczych, organizacji społecznych i organów administracji publicznej. Państwo dało nam całe 7 godzin 14 minut i 30 sekund, żeby przygotować się do wejścia w życie nowej ustawy. Jedyną właściwą reakcją powinien być pusty śmiech. (Wiem, wiem, przecież od trzech kwartałów i tak się wszyscy przygotowywali uczestnicząc w szkoleniach z przepisów, które nie były nawet skierowane do Sejmu, a RODO i tak obowiązywałoby jako bezpośrednie prawo unijne, ale niewiele umniejsza to wadze deliktu, jakiego się dopuszczono.)
  • ustawa z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 651) – ogłoszona 30 marca 2018 r., wejście w życie 1 kwietnia 2018 r. Ustawa systemowo zmieniająca przepisy prawa łowieckiego. Wprowadzono nową procedurę szacowania szkód łowieckich w oparciu o zespoły składające się między innymi z przedstawicieli organów wykonawczych (sołtysów) jednostek pomocniczych gmin. Nie było możliwości właściwego „zastartowania” tych przepisów od następnego dnia. Efekt – chaos totalny i ośmieszenie państwa, łącznie z wezwaniami organów odpowiedzialnych za właściwe stosowanie przepisów do ich … niestosowania.
  • rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. poz. 936) – ogłoszenie 17 maja, wejście w życie 19 maja. Mimo relatywnie niewielkich zmian merytorycznych, rozporządzenie o dużym ciężarze gatunkowym, obniżające płace samorządowców. Pomijając kontekst polityczny zmian, to także oczywista porażka państwa.

Powyższe akty łączy jedna wspólna cecha – prace nad nimi trwały długo, wystarczająco długo, aby zapewnić im właściwą długość vacatio legis (np. nowela prawa łowieckiego przekazana została do uzgodnień resortowych 4 czerwca 2016 r, a do Sejmu wpłynęła 15 listopada 2016 r.). Szkoda że, normy ustanowione w art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych prawnych nijak się mają do rzeczywistości, gdy po drugiej stronie szali wagi prawa i sprawiedliwości jest interes partyjny.

Po tych wywodach powinienem sprostować tytuł wpisu na: Przepisy o wejściu w życie o bezprawnie krótkiej vacatio legis.

 

WZ