Wpis „na skróty”

W trakcie moich szkoleń dla samorządowców, kiedy podaję przykłady istotnych moim zdaniem błędów legislacyjnych, świadczących niejednokrotnie, że redaktorzy samorządowych aktów normatywnych nie rozumieją podstawowych zasad tworzenia prawa, moi słuchacze wskazują jako źródło niepoprawnych technik prawodawczych radców prawnych uczestniczących w redagowaniu uchwał i zarządzeń organów jst. Nie ukrywam, moja intuicja podpowiada a doświadczenie potwierdza, że w wielu przypadkach to tłumaczenie jest zgodne ze stanem faktycznym. Tym bardziej ucieszyłem się, że redakcja TEMIDIUM czasopisma Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie przyjęła do publikacji mój artykuł związany z tym problemem. Zatem, zamiast tradycyjnego wpisu, zapraszam do lektury pod adresem:   https://www.temidium.pl/artykul/jakosc_prawa_w_legislacji_samorzadowej_a_radcowie_prawni-4614.html

 

WZ

Zmiany w statutach jednostek samorządu terytorialnego – uwagi ogólne

Konieczność wprowadzenia zmian w statutach jst wynika z ustawy z dnia z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130). O tej ustawie pisałem już 27 stycznia br. we wpisie zatytułowanym Zmiany w prawie samorządowym – krytyka merytoryczna i legislacyjna. Dokonałem w nim ogólnej analizy nowości jakie ustawodawca wprowadził w ustroju jednostek samorządu terytorialnego nazywając je „wspomagaczami” demokracji. Dzisiaj, po prawie 5-ciu miesiącach wejścia/niewejścia w życie ustawy (patrz wpis z 27 01), używam już innego określenia dla radosnej twórczości zawartej w rzeczonej ustawie. Wszystkie nowe regulacje określam jako „dopalacze demokracji”. Dopalacz to coś, co dla potencjalnego adresata ma być fajne, ale nie wiadomo jaki ma skład, kto toto wytworzył i jakie rzeczywiste skutki będzie miało zażycie specyfiku. Różnica między dopalaczami w znaczeniu w jakim zazwyczaj to pojęcie jest używane najczęściej, a „dopalaczami demokracji” jest taka, że te pierwsze zażywa się na własne życzenie, a te drugie ustawodawca zafundował samorządowi na siłę. Cała reszta jest podobna. Działania owych „dopalaczy demokracji” może niektórym jst przynieść poważne kłopoty, a w skrajnych przypadkach doprowadzić do paraliżu. Tak oceniam możliwe skutki wprowadzanych z mocy prawa, a właściwie z mocy państwa, nowych instytucji. W rzeczywistości zwiększenie udziału obywateli w procesie funkcjonowania i kontrolowania organów, w formach zaproponowanych w ustawie jest pozorne albo dubluje już istniejące regulacje ustawowe lub lokalne. Natomiast poziom merytoryczny i legislacyjny przepisów, na podstawie których mają działać nowe rozwiązania ustrojowe jest, jak wykazałem to wcześniej, naprawdę słaby. Przejawem tej słabości jest zaniepokojenie i zdezorientowanie osób, które mają wdrażać zmiany „zafundowane” przez ustawodawcę na poziomie aktów normatywnych przyjmowanych przez organy samorządu terytorialnego. Prowadzę szkolenia dla samorządu blisko 20 lat (pierwsze przeprowadziłem w październiku 1998 r.), a nigdy jeszcze nie miałem sytuacji, że na szkoleniu trzeba było dostawiać stoły i krzesła !!!

Niezależnie od powyższych uwarunkowań gminy, powiaty i samorządy województwa muszą do końca obecnej kadencji dostosować swoje statuty do nowego brzmienia ustaw ustrojowych. Na ten temat popełniłem nawet artykuł we „WSPÓLNOCIE” – Zmiany w statutach jst po nowelizacji ustaw ustrojowych – uwarunkowania legislacyjne .

Kwestiami związanymi ze statutami zajmuję się już 28 lat. Jako radny pierwszej kadencji samorządu redagowałem projekt Tymczasowego Statutu Gminy Nieporęt. Tytuł mojej pracy magisterskiej brzmiał „Statut gminy jako narzędzie sprawowania lokalnej władzy publicznej”. Statut to specyficzny akt prawa miejscowego, dla którego źródłem kompetencji prawotwórczej jest sama Konstytucja, która w art. 169 ust. 4 stanowi: Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Specyfika statutu przekłada się niestety na rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie co do zakresu swobody prawotwórczej samorządowych prawodawców. Jedni są za interpretacją zawężającą, akceptując tylko takie zapisy statutowe, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane i uznając za nieważny każdy przepis statutu, dla którego nie można wskazać szczegółowej, wyraźnej podstawy prawnej. Drudzy, przyznają jst samodzielność statutową, twierdząc, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych tzw. „milczenie ustawodawcy” nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie. Moje obserwacje prowadzą do wniosku, że w praktyce rozstrzygnięcie dylematu, czy przepisy konkretnego statutu mieszczą się w ramach ustawowych, zależy od przypadku, „nastawienia” danego wojewody, pracownika wydziału nadzoru lub składu sądu orzekającego w WSA albo NSA.

Statut jst jest też specyficzny pod względem legislacyjnym. W większości przypadków przyjmowany jest jako załącznik do uchwały, co powoduje dalsze nieporozumienia i problemy. Jeżeli statut będący załącznikiem do uchwały, ma kolejne załączniki, to można się pogubić w ich oznaczaniu i przywoływaniu. Nader często uchwały nowelizujące taki statut zatytułowane są: „w sprawie zmiany statutu …”, zamiast „zmieniająca uchwałę …”. Paragraf 1 uchwał nowelizujących statut – załącznik też zaczyna się od zwrotu: „W statucie …” albo „W załączniku do uchwały…” zamiast: „W uchwale .. w załączniku …”. Nierzadko także w załączniku „lądują” przepisy uchylające poprzedni statut albo przepis o wejściu w życie. Ostatecznym efektem „upodmiotowienia” załącznika ze statutem jest ogłaszanie tekstów jednolitych statutów bez treści uchwały, którą statut był przyjęty.

Rada – rozważyć, czy rzeczywiście statut musi być przyjmowany jako załącznik do uchwały, ale tak czy inaczej ograniczyć liczbę załączników do statutu. Część z nich okazuje się mało potrzebna albo można ją zastąpić odrębnymi uchwałami. Większość nowelizacji statutów pojawiających się w wojewódzkich dziennikach urzędowych to zmiany załączników zawierających wykaz jednostek organizacyjnych gminy lub powiatu, jako skutek zmian ustawowych. Tymczasem, z żadnego przepisu ustawy nie wynika obowiązek prowadzenia takiego wykazu jako elementu statutu. Może go prowadzić organ wykonawczy i uaktualniać w miarę potrzeby, tym bardziej, że nowelizacja wykazu jest tylko skutkiem wcześniejszych zdarzeń – wydania/przyjęcia aktu powołującego do życia daną jednostkę organizacyjną.

Inny no omen nagminny problem statutów jst to powtarzanie i modyfikacja przepisów ustawowych. Powtarzanie przepisów jest wyraźnie zakazane w „Zasadach techniki prawodawczej”, a źródłem tego zakazu są przepisy Konstytucji i określona w niej hierarchia źródeł prawa. Mimo, że organy nadzoru i sądy administracyjne dość konsekwentnie „tępią” powtarzanie, w praktyce trudno spotkać statut jst bez jakiegokolwiek powtórzenia przepisów ustrojowych, albowiem zazwyczaj konstrukcja legislacyjna statutu tworzona jest wokół instytucji prawnych opisanych w ustawach samorządowych. Uczciwie należy też przyznać, że powtarzanie jest także dopuszczane przez doktrynę i orzecznictwo. Jak pisze prof. Wronkowska: „Wyjątkowo … mogą zdarzyć się takie sytuacje, że potrzebny jest przepis zapowiadający dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne.” (Komentarz do Zasad techniki prawodawczej S. Wronkowska, M. Zieliński Warszawa 2012 s. 240 i 241) Należy, taką możliwość dopuścić także w statucie jst, ze względu na jego specyfikę związaną z potrzebą nadania temu aktowi pewnej podniosłości i kompletności regulacji ustrojowej, ale z dwoma ważnymi zastrzeżeniami. Powtórzenie jest dopuszczalne, jeżeli jest dosłowne i jednostka redakcyjna, w której zostało ono użyte zawiera w sobie pewną normatywną „wartość dodaną”. Innymi słowy nie można zamieszczać literalnych powtórzeń ustawy o charakterze wyłącznie informacyjnym. Statut nie może też modyfikować normy ustawowej np. statut stanowi: Wszystkie osoby, które na stałe zamieszkują na obszarze Gminy XYZ, z mocy ustawy o samorządzie gminnym, stanowią gminną wspólnotę samorządową, podczas gdy art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym brzmi: Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Treści te różnią się merytorycznie, co dyskwalifikuje przepis statutowy, niezależnie od tego, że nie zawiera on żadnej nowości normatywnej.

Inne niedostatki i ułomności statutów powielają się z błędami, które opisywałem we wcześniejszych wpisach traktujących o aktach prawa miejscowego. Wystarczy przestrzegać ZTP, a statut będzie poprawny. O szczegółowych rozwiązaniach legislacyjnych związanych z wdrożeniem do statutów zmian wprowadzonych ustawą z 11 stycznia 2018 r. (zasady działania klubów radnych, komisja skarg, wniosków i petycji czy interpelacje i zapytania) będę pisał w odrębnych wpisach.

WZ

Przepisy o wejściu w życie o nieznośnie krótkiej vacatio legis

I znowu przychodzi mi narzekać. Pocieszam się tylko tym, że czynię to w słusznej sprawie.

Ci, którzy byli na moich ostatnich szkoleniach wiedzą, że każde z nich zaczynam od pytania, jaka wartość w prawie (w przepisach) jest dla nich najważniejsza. Zawsze uzyskuję jako pierwszą odpowiedź, że precyzyjność, jasność, jednoznaczność lub inne podobne określenie. A ja zawsze dodaję, że dla mnie podstawowa wartość prawa to jego trwałość, albowiem po to tworzymy prawo, aby jak najdłużej było ono stosowane. I jeszcze podkreślam, że zmiana prawa, czy wprowadzenie w życie całkiem nowego aktu normatywnego to moment najtrudniejszy dla legislatora i dla adresata prawa. Ten pierwszy, musi odpowiednio zredagować przepisy końcowe, rozstrzygając, czy nie będą potrzebne jakieś normy intertemporalne, ten drugi musi się dostosować do zmiany. Musi powstać swoistego rodzaju harmonia w procesie zmiany prawa i sytuacji podmiotów, których ta zmiana dotyczy i to zarówno tych, którzy mają się do prawa zastosować, jak i tych, którzy odpowiadają za jego prawidłowe stosowanie.

Bardzo jasno, jednoznacznie i precyzyjnie wypowiadał się w tych kwestiach Trybunał Konstytucyjny. Po prostu zacytuję: „(…) nakaz stosowania odpowiedniej vacatio legis jest samodzielną konstytucyjną zasadą prawa. Jest ona elementem demokratycznego państwa prawnego. Ma ona oparcie także na zasadzie zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stosowanie tej zasady ma służyć budowaniu tego zaufania (wyrok z 9 kwietnia 2002 r., K 21/01). Zarazem zasada odpowiedniej vacatio legis jest jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji, której stosowanie jest obowiązkiem prawodawcy (wyroki z: 15 lutego 2005 r., K 48/04 i 28 października 2009 r., K 32/08)” (Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego s. 55). Te wypowiedzi powstały na gruncie spraw dotyczących zapewnienia odpowiedniego spoczynku przepisów przed ich wejściem w życie. Niestety zmiany w prawie wynikają często z „potrzeby chwili”, gdy nie ma możliwości ustalenia długości vacatio legis adekwatnej do zakresu i „głębokości” zmian.

Podkreślić z całą mocą należy, że nakaz zachowania odpowiednie długości vacatio legis znalazł swoje odzwierciedlenie w przepisach ustawowych, albowiem art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi wprost:

Art. 4. 1. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

  1. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

Podkreślam też, że właściwie art. 4 (i jeszcze art. 5) ustawy o ogłaszaniu … to jedyne przepisy ustawowe odnoszące się do legislacji w jej wymiarze formalnym i materialnym. Jeśli toczą się dyskusje, czy „Zasady techniki prawodawczej” obowiązują Sejm i posłów lub „nierządowe” podmioty, to chyba nikt nie będzie dyskutował, że obowiązuje ich ustawa. A więc proste reguły – 14 dni to standard (minimum minimorum), ale jeśli materia tego wymaga, to powinno być dłużej, a tylko wtedy, gdy jest to uzasadnione w danym przypadku, może być krócej niż 14 dni, z tym, że jeśli dniem wejścia w życie ma być dzień ogłoszenia, to przesłanką musi być wyłącznie ważny interes państwa pod warunkiem, że nie zostanie naruszona zasada demokratycznego państwa prawnego.

Ustawa jest więc liberalna, dla skracania „standardowej” vacatio legis wystarczy „uzasadniony przypadek”, czyli pojęcie o szerokim znaczeniu. Tylko, że moim zdaniem, „uzasadniony przypadek” nie może prowadzić do łamania zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i innych zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza, że gdy nie są to akty błahe, a wpływające istotnie na prawa i obowiązki adresatów – obywateli i podmiotów gospodarczych. Tymczasem, zasada odpowiedniej długości vacatio legis często jest naruszana w sposób oczywisty, przy braku dla tego naruszenia racjonalnego (uzasadnionego), obiektywnego usprawiedliwienia. Oto trzy świeże przykłady.

  • ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. poz. 1000) – ogłoszenie 24 maja 2018 r. o godz. 16, 45 min., 30 sek., wejście w życie 25 maja 2018 r. Właściwie nie potrzeba komentarza. Ustawa bardzo ważna, dotycząca wszystkich obywateli, podmiotów gospodarczych, organizacji społecznych i organów administracji publicznej. Państwo dało nam całe 7 godzin 14 minut i 30 sekund, żeby przygotować się do wejścia w życie nowej ustawy. Jedyną właściwą reakcją powinien być pusty śmiech. (Wiem, wiem, przecież od trzech kwartałów i tak się wszyscy przygotowywali uczestnicząc w szkoleniach z przepisów, które nie były nawet skierowane do Sejmu, a RODO i tak obowiązywałoby jako bezpośrednie prawo unijne, ale niewiele umniejsza to wadze deliktu, jakiego się dopuszczono.)
  • ustawa z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 651) – ogłoszona 30 marca 2018 r., wejście w życie 1 kwietnia 2018 r. Ustawa systemowo zmieniająca przepisy prawa łowieckiego. Wprowadzono nową procedurę szacowania szkód łowieckich w oparciu o zespoły składające się między innymi z przedstawicieli organów wykonawczych (sołtysów) jednostek pomocniczych gmin. Nie było możliwości właściwego „zastartowania” tych przepisów od następnego dnia. Efekt – chaos totalny i ośmieszenie państwa, łącznie z wezwaniami organów odpowiedzialnych za właściwe stosowanie przepisów do ich … niestosowania.
  • rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. poz. 936) – ogłoszenie 17 maja, wejście w życie 19 maja. Mimo relatywnie niewielkich zmian merytorycznych, rozporządzenie o dużym ciężarze gatunkowym, obniżające płace samorządowców. Pomijając kontekst polityczny zmian, to także oczywista porażka państwa.

Powyższe akty łączy jedna wspólna cecha – prace nad nimi trwały długo, wystarczająco długo, aby zapewnić im właściwą długość vacatio legis (np. nowela prawa łowieckiego przekazana została do uzgodnień resortowych 4 czerwca 2016 r, a do Sejmu wpłynęła 15 listopada 2016 r.). Szkoda że, normy ustanowione w art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych prawnych nijak się mają do rzeczywistości, gdy po drugiej stronie szali wagi prawa i sprawiedliwości jest interes partyjny.

Po tych wywodach powinienem sprostować tytuł wpisu na: Przepisy o wejściu w życie o bezprawnie krótkiej vacatio legis.

 

WZ

Niestosowane i niestosowalne zasady techniki prawodawczej

Wielokroć powiadam – nie ma doskonałego aktu normatywnego. Legislacja to tylko dążenie do absolutu polegającego na zgodności warstwy normatywnej z potrzebą regulacyjną jaka pchnęła prawodawcę do wydania nowego aktu lub zmiany już obowiązującego przepisu z właściwym odbiorem tego prawa przez adresatów. Narzędziem służącym osiągnięciu tego celu są niewątpliwie „Zasady techniki prawodawczej”. Problem polega na tym, że one również nie są doskonałe. Mało tego, niektóre przepisy ZTP są wręcz niestosowalne, a niektóre niestosowane. Przyczyny tego stanu rzeczy są różne – obiektywne i subiektywne. Do tych pierwszych zaliczyłbym „wyprzedzanie” ZTP przez praktykę i ”nienadążanie” ZTP za zmianą stanu prawnego. Do drugich – prymat woli politycznej nad prawidłową legislacją i niedoskonałość treści samych zasad. Oto kilka takich przepisów, dyrektyw i szczegółowych technik prawodawczych. Sami oceńcie, które są niestosowalne, a które tylko  niestosowane.

Na rozgrzewkę pytanie retoryczne, czy ktoś kiedyś uczciwie i świadomie zastosował § 1 określający przesłanki podjęcia decyzji o opracowaniu projektu ustawy? Retoryczność tego pytania jest tym bardziej oczywista w czasach kiedy o stworzeniu projektu przesądza interes partyjny i słupki poparcia w sondażowniach albo – jak to ktoś ostatnio z rozbrajającą (i smutną, przynajmniej dla mnie) szczerością przyznał zasada – vox populi vox dei.

Pomijając kolejne przepisy rozdziału pierwszego z działu pierwszego zajmę się bardziej szczegółowymi przypadkami.

 

§ 31 3. Jeżeli w stosunku do spraw, o których mowa w § 30 ust. 2 pkt 1-4, zamierza się stosować przepisy nowej albo znowelizowanej ustawy, zaznacza się to wyraźnie, nadając przepisowi przejściowemu odpowiednio brzmienie: „W sprawach… stosuje się art…. (oznaczenie przepisu nowej ustawy).” albo „W sprawach… stosuje się art…. (tytuł znowelizowanej ustawy), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.”.

Nie dane mi było do tej pory przeczytać w Dzienniku Ustaw przepis sformułowany wg literalnie brzmiącego schematu: W sprawach… stosuje się art…. (oznaczenie przepisu nowej ustawy)To tak, jakby w nowym Prawie wodnym był przepis  przejściowy: W sprawach pozwoleń wodnoprawnych stosuje się art. 158. Innymi słowy pod rządami nowej ustawy do instytucji prawnej uregulowanej w jej przepisach stosuje się jeden artykuł tej ustawy. Już wiele razy na szkoleniach obiecywałem nagrodę za wskazanie takiego przepisu. Póki co, nie zbiedniałem  z tego powodu.

§ 39 2. Jeżeli ustawa w sposób całkowity i wyłączny reguluje daną dziedzinę spraw, a wyczerpujące wymienienie przepisów ustaw dotychczas obowiązujących w danej dziedzinie napotyka znaczne trudności, można wyjątkowo w przepisie uchylającym posłużyć się zwrotem: „Tracą moc wszelkie dotychczasowe przepisy dotyczące spraw uregulowanych w ustawie; w szczególności tracą moc …..”.

3. W przypadku innym, niż wskazany w ust. 2, przepisowi uchylającemu nie nadaje się ogólnikowej treści, a w szczególności nie używa się zwrotu: „Tracą moc dotychczasowe przepisy sprzeczne z niniejszą ustawą”.

Takie przepisy jak w ust. 2 formułowano. W II Rzeczypospolitej, kiedy system prawny unifikował się z trzech systemów państw zaborczych. W PRL- u kiedy do końca nie było wiadomo co obowiązuje z czasów sanacyjnego państwa. W czasach przełomu solidarnościowego, kiedy uchylano nie tylko ustawy ale także prawo „powielaczowe” i samoistne, niepublikowane uchwały Rady Ministrów zawierające przepisy powszechnie obowiązujące. W dzisiejszych czasach  napisanie przepisu: Tracą moc wszelkie dotychczasowe przepisy dotyczące spraw uregulowanych w ustawie; w szczególności tracą moc …..”. powinno się skończyć upomnieniem albo obcięciem premii dla legislatora. § 39 ust. 2 jest od wielu lat martwy i  albo w ogóle nie powinien się znaleźć w ZTP z 2002 r, albo powinien być uchylony przy okazji tak gruntownej nowelizacji jak ta 5 listopada 2015 r.

§ 96 2. Jeżeli jedną ustawą zmienia się wiele ustaw i wymienienie w tytule ustawy nowelizującej tytułów wszystkich zmienianych ustaw powodowałoby, że tytuł ustawy nowelizującej byłby rażąco długi, można wyjątkowo sformułować go przy użyciu zwrotu: „ustawa o zmianie ustaw …..” i ogólnie podać ich wspólny przedmiot albo „ustawa o zmianie ustawy ….. (tytuł ustawy) oraz niektórych innych ustaw”, wymieniając tylko tytuł podstawowej ustawy nowelizowanej.

Długo szukałem, ale do tej pory nie znalazłem, ustawy nowelizującej wiele ustaw, której tytuł używałby zwrotu „o zmianie ustaw  …”. Wszyscy konsekwentnie piszą w takich przypadkach: „o zmianie niektórych ustaw …”. Trzeba przyznać, że ZTP zawierają formułę redakcyjną systemowo poprawną, jeśli ustawa nowelizująca zmienia wszystkie ustawy regulujące daną materię, ale to przypadek bardzo rzadki. Tak rzadki, że nawet jak już zaistnieje, to zapomina się o formule z § 96 ust. 2.

§ 105. Jeżeli na podstawie przepisu późniejszego można ustalić w sposób niewątpliwy, że przepis wcześniejszy nie obowiązuje, w obwieszczeniu o ogłoszeniu tekstu jednolitego czyni się o tym wzmiankę w brzmieniu: „Podany w załączniku do niniejszego obwieszczenia jednolity tekst ustawy z dnia…… nie obejmuje przepisu art…. tej ustawy jako wygasłego od dnia… w związku z wejściem w życie art…. ustawy z dnia…… (Dz. U….)”. W takim przypadku w treści obwieszczenia o ogłoszeniu tekstu jednolitego, o której mowa w § 104, wzmiankę w tej sprawie zamieszcza się jako odrębny kolejny punkt (pkt 3).

Powyższy paragraf to kolejny przeżytek, który ostał się w ZTP mimo, że nie jest stosowany, bo reguluje przypadki, które w praktyce już nie występują. Poza tym de facto opisuje procedurę wątpliwą z punktu widzenia istoty tekstu jednolitego. Pozwala autorowi wprowadzać do ustawy zmiany, które nie zostały sformułowane w ustawie zmieniającej. Podkreślić także należy, że wygasłe to mogą być wulkany, a do ustaw i przepisów tego określenia w języku prawnym nie używa się.

§ 160. Jeżeli wyjątkowo przepis prawny ma odsyłać do innych przepisów jedynie w ich określonej wersji (odesłanie statyczne), zaznacza się to w przepisie odsyłającym przez nadanie mu brzmienia: „Do ….. stosuje się przepisy art. … ustawy ….. (tytuł ustawy)” oraz dodanie w nawiasie „w brzmieniu z dnia ….”, podając poza datą wejścia w życie przepisów, do których się odsyła, także oznaczenie dziennika urzędowego, w którym zostały ogłoszone te przepisy.

Zajmuję się na poważnie legislacją ponad dwadzieścia dwa lata i tak sformułowanego odesłania statycznego nie spotkałem w żadnym akcie. Nawet gdybym musiał odesłać do brzmienia obowiązującego na dany dzień, to oświadczam, że naruszyłbym § 160 ZTP i nie użył nawiasu jak wynika to z jego treści.

Powyższe przykłady to przypadki najbardziej oczywiste. Jest jeszcze wiele innych, które opisują dyrektywy i techniki prawodawcze w praktyce prawie martwe albo inaczej stosowane. Przed nowelizacją, która weszła w życie 1 marca 2016 r., było tego jeszcze więcej. Rozumiem, że dla osób zaczynających przygodę z legislacją taki stan rzeczy może być nieco frustrujący, a dla osób postronnych może być przyczynkiem do krytyki ZTP, jako aktu wyznaczającego najwyższe standardy tworzenia przepisów. Mam jedno wytłumaczenie dla takich osób. Mimo takich wad „Zasady techniki prawodawczej” to najlepsze narzędzie redagowania przepisów, a dzięki ich stosowaniu powstają akty najbliższe oczekiwaniom każdego prawodawcy i każdego adresata prawa.

WZ

 

Jednostki systematyzacyjne – proste reguły w ZTP i proste błędy w praktyce

Znowu bieżące troski o stan legislacji oddaliły mnie od praktycznych rozważań i uwag na temat szczegółowych zasad techniki prawodawczej. Uświadomiłem sobie, że nie miałem jeszcze „monograficznego” wpisu o jednostkach systematyzacyjnych. Przygotowując się do jego napisania, ze zdziwieniem stwierdziłem (po użyciu „ctrl + f”), że po nowelizacji z 1 marca 2016 r. „Zasady techniki prawodawczej” używają tego pojęcia dwudziestopięciokrotnie (myślałem, że mniej). Wychodzi na to, że temat „makrokompozycji” (pojęcie użyte w opracowaniu prof. A. Malinowskiego Systematyka wewnętrzna ustawy, Wydawnictwo Sejmowe 2007) aktu normatywnego jest wyczerpująco opisany, a ZTP dają wystarczające „oprzyrządowanie” do wprowadzania podziału na rozdziały, działy i wyższe jednostki systematyzacyjne. Ale i w tym przypadku praktyka nie jest do końca ujednolicona, a w niektórych przypadkach – mimo w miarę jednoznacznych schematów i prostych reguł – nie jest pozbawiona błędów.

Zacznijmy od problemu pierwotnego – kiedy dzielić akt normatywny na jednostki systematyzacyjne? To pytanie słyszałem wielokrotnie na swoich szkoleniach i zajęciach podyplomowych studiów. Pytanie dość kłopotliwe, zwłaszcza, że § 60 ust.  1 ZTP mówi jedynie, że w celu systematyzacji przepisów ustawy artykuły można grupować w jednostki systematyzacyjne. Nie ma w ZTP żadnej dyrektywy w tym zakresie. Na początek można powiedzieć, że długość ma znaczenie. Tylko jak ustalić granicę długości aktu, od której można/trzeba zastosować jednostki systematyzacyjne. Tutaj odpowiedź nie jest taka oczywista, bo nie da się ustalić jakiejś sensownej i racjonalnej granicy np. od dziesięciu stron, czy trzydziestu artykułów albo paragrafów. Sprawę należy ująć inaczej. Przed odpowiedzią na pytanie: Czy?, należy udzielić odpowiedzi na pytanie: Po co? Systematyzować akt normatywny powinno się po to, żeby ułatwić korzystanie z niego. Jeśli ta legislacyjna wartość dodana jest żadna albo znikoma, to nie róbmy tego.

Moim zdaniem, nie powinno się doprowadzić do sytuacji, gdy akt zawiera niedużo mniej jednostek systematyzacyjnych niż redakcyjnych. Kuriozalne są akty, w których tytuły rozdziałów są właściwie opisami pojedynczych jednostek redakcyjnych w nich się znajdujących. Jako przykład podaję często rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 grudnia 2013 r. w sprawie wystawiania faktur (Dz. U. poz. 1485) . Siedem paragrafów mieszczących się na dwóch stronach „usystematyzowano” w pięć rozdziałów. Wątpliwe jest zastosowanie systematyzacji w ustawie z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni (Dz. U. poz. 305). Mamy w niej 18 artykułów w 5 rozdziałach (pięć stron). Na tym przykładzie najlepiej przekonać do mojej zasady, jaką zalecam stosować przy podjęciu decyzji o systematyzacji. Oprócz oceny długości aktu trzeba przeanalizować jego „głębokość”, wynikającą z merytorycznego zakresu regulacji, co w konsekwencji wpływa na liczbę rodzajów przepisów używanych w danym akcie. Innymi słowy, im bardziej skomplikowany merytorycznie akt, wymagający wyodrębnienia wielu rodzajów przepisów, tym zasadniejszy jest podział na rozdziały, działy itd. Tymczasem w ustawie o zakazie handlu w niedzielę regulacja jest „płytka”, nie zawiera zbyt wielu przepisów szczegółowych (materialnych, ustrojowych, proceduralnych). Moim zdaniem systematyzacja tu jest niepotrzebna. Wrócimy jeszcze do tej ustawy. Pamiętać należy, że podział na jednostki systematyzacyjne przesądza, iż w ramach poszczególnych jednostek systematyzacyjnych znajduje się jednolita treściowo materia. Przy nowelizacji nie pasującej merytorycznie do żadnej jednostki systematyzacyjnej, może to powodować problemy z umiejscowieniem nowej treści w akcie.

Kolejnym problemem są nazwy jednostek systematyzacyjnych. Tutaj już tylko podkreślę, bo nie wynika to literalnie z ZTP, że podstawową jednostką systematyzacyjną jest rozdział. Czyli, jak decydujemy na systematyzację i ma być ona jednopoziomowa, to jednostką podziału jest rozdział. Zwrócić należy także uwagę na to, że § 62 ust. 2 wprowadza podział nazwy jednostki systematyzacyjnej na jej oznaczenie, które stanowi wyraz „część”, „księga”, „tytuł”, „dział”, „rozdział”, „oddział” z odpowiednią liczbą porządkową oraz jej tytuł, który stanowi zwięzłe określenie treści lub zakresu regulowanych spraw. Ma to znaczenie przy nowelizacji, kiedy możemy ograniczyć polecenie nowelizacyjne zależnie od zakresu wprowadzanej zmiany.

Problemy i błędy związane z jednostkami systematyzacyjnymi dotyczą głównie ich tytułów. Może najmniej rażącym błędem jest tytułowanie pierwszego rozdziału „postanowienia ogólne”. Szczególnie często taki tytuł występuje w legislacji samorządowej. Tam też występują „postanowienia końcowe” zamiast „przepisy końcowe”. Akt normatywny zbudowany jest z przepisów i na jego początku oraz końcu są przepisy i tak je zawsze (zgodnie z ZTP) nazywajmy.

Największym błędem w tytule rozdziału jest treść, która wyłącza podstawową – informacyjną funkcję tytułu. Moją irytację budzą liczne przykłady nadawania tytułu rozdziału nieadekwatnego do jego zawartości. Jest jakaś, zazwyczaj nie wiem skąd biorąca się nonszalancja, w formułowaniu zwłaszcza tytułów jednostek systematyzacyjnych zawierających przepisy zmieniające, przejściowe, dostosowujące i końcowe. Przykładów takiej dezinformującej redakcji tytułów nigdy nie trzeba długo szukać. Ot, choćby wzmiankowana wyżej ustawa o zakazie handlu w niedziele zawiera rozdział 5 zatytułowany „Zmiany w przepisach obowiązujących i przepis końcowy”. Tylko, że oprócz przepisów zmieniających i przepisu o wejściu w życie zawiera on także przepisy przejściowe (art. 16 i art. 17). Trzeba uczciwie zauważyć, że w tym konkretnym przypadku „niezgodność” powstała wskutek przyjęcia poprawki Senatu, która wprowadziła do rozdziału nowy rodzaj przepisów bez konsekwencji w postaci zmiany tytułu rozdziału, ale często ma to miejsce przez zwykłe subiektywne zaniedbanie w pracach nad kolejnymi wersjami projektu. Czasami tytuły zawierają za duży „ładunek informacyjny”. Dotyczy to zwłaszcza takich przypadków, kiedy tytuł głosi, że rozdział zawiera przepisy przejściowe i dostosowujące, a w rzeczywistości jeden z tych anonsowanych rodzajów przepisów nie występuje albo tytuł mówi, że jednostka systematyzacyjna zawiera tylko przepisy przejściowe a w treści są wyłącznie przepisy dostosowujące. (Przykład – ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o Ośrodku Studiów Wschodnich im. Marka Karpia (Dz. U. poz. 1029). Wielokrotnie spotykam też w rozporządzeniach rozdział ostatni zatytułowany „Przepisy końcowe” … z jednym przepisem o wejściu w życie.

Na koniec przypominam jeszcze „w tym temacie”, że po nowelizacji z 1 marca 2016 r. § 97 ust. 1 ZTP mówi, że jeżeli ustawa, w której artykuły pogrupowano w jednostki systematyzacyjne, zawiera liczne przepisy zmieniające, wydziela się je we wspólną jednostkę systematyzacyjną zatytułowaną Zmiany w przepisach. Jakoś to jeszcze do wszystkich nie dotarło.

Z życzeniami słodkich chwil od Wielkanocnego Zajączka

WZ