Załączniki w aktach prawa miejscowego – „nadużywana” technika prawodawcza.

Załącznik to narzędzie niezwykle pożyteczne przy opracowywaniu projektów aktów normatywnych ale powinno być wykorzystywane tylko wtedy, kiedy jego użycie jest rzeczywiście konieczne. Przypominam, że z § 29 Zasad techniki prawodawczej wynika, iż odesłania do załącznika znajdują się w przepisach merytorycznych i że w załączniku do aktu normatywnego zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Załącznik jest więc swoistym „przedłużeniem” przepisów merytorycznych, ich uzupełnieniem o elementy, które trudno umieścić bezpośrednio w treści artykułowanej (paragrafowanej). Załącznik pozwala zachować zwartość, zwięzłość i w konsekwencji czytelność przepisów.

Czy zawsze powyższe uwarunkowania są przestrzegane? Odpowiedź brzmi – oczywiście nie. Praktyka legislacyjna przyjęła, że przedmiotem załączników są także statuty, regulaminy i inne akty o charakterze ustrojowo-porządkowym. Być może ZTP powinny uwzględniać tę praktykę.

Z moich obserwacji wynika, że załączniki są „nadużywane” zwłaszcza w aktach prawa miejscowego, poprzez zamieszczenie w nich treści niespełniających warunków wynikających z § 29 ust. 2 ZTP. Zakres aktów prawa miejscowego ma różny charakter ale zawsze wykonawczy do ustaw. Zawierają one materię szczegółowo regulującą jakiś zakres spraw i nie ma problemu, jeżeli załącznik zawiera wzór formularza, skomplikowane tabele, czy grafikę. Tymczasem, w wojewódzkich dziennikach urzędowych nader często promulgowane są akty prawa miejscowego z załącznikami zawierającymi de facto przepisy merytoryczne będące przedmiotem danego aktu. Oto dwa przykłady:

  • uchwała Nr XX/111/2016 Rady Gminy Poronin z dnia 23 maja 2016 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społęcznych (pisownia oryginalna: WZ) z mieszkańcami Gminy Poronin ( Dz. Urz. Woj. Mał. poz. 3252 ),
  • uchwała nr XIX/140/16 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 13 maja 2016 r. w sprawie zasad i trybu nadawania tytułu „Honorowy Obywatel Miasta Mońki” ( Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 2262 ).

W jednym i drugim przypadku zdecydowano się na załączniki i w nich zamieszczono całe merytoryczne regulacje, ograniczając treść uchwały do odesłania do załącznika. W jednym i drugim przypadku załączniki podzielono na paragrafy i jednostki redakcyjne niższego rzędu, tak jak zwykłe przepisy merytoryczne. Dodatkowo załączniki posiadają załączniki zawierające właściwe dla załączników treści (wzory, formularze, grafika). Jest oczywiste, że „nadużyto” tu instytucji załącznika. Zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji, nadawania tytułu honorowego obywatela to materia, które ewidentnie powinna być przedmiotem przepisów merytorycznych zawartych bezpośrednio w uchwale, a nie w załączniku do niej. I naprawdę jest to praktyka dość częsta. Czasami zależna od „mody” panującej w danych okolicach dla przyjmowania uchwał na tej samej podstawie prawnej.

W związku z powyższym proponuję przestrzeganie prostej zasady, odnoszącej do każdego rodzaju aktu normatywnego. Jeżeli treść załącznika da się „zapisać” w paragrafach, ustępach, punktach, literach i tiret, to znaczy, że treść ta nie nadaje się na załącznik i trzeba ją po prostu umieścić w przepisach merytorycznych aktu.

Innym problemem związanym załącznikami w aktach samorządowych jest ich nowelizacja. Ze świecą szukać zgodnej z regułami techniki prawodawczej uchwały zmieniającej załącznik do innej uchwały. Zazwyczaj paragraf pierwszy takiej uchwały zaczyna się od formuły „W załączniku do uchwały …” albo „Załącznik nr 1 do uchwały ….  otrzymuje brzmienie:”, a zdarzają się i takie kurioza:

 

UCHWAŁA Nr XLIII/404/2013

RADY MIEJSKIEJ W KARCZEWIE

z dnia 3 września 2013 r.

w sprawie zmiany Statutu Gminy Karczew

( Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 9825 )

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.z 2013 r., poz. 594 ze zm.) uchwala się, co następuje:

  • 1. Zmienia się dotychczasową treść Statutu Gminy Karczew, w ten sposób, że otrzymuje on nowe brzmienie jak w załączniku do niniejszej uchwały.
  • 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Karczewa.
  • 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego.
  • 4. Z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały traci moc dotychczasowe brzmienie Statutu Gminy Karczew nadane uchwałą Nr XXIV/169/2008 Rady Miejskiej w Karczewie z dnia 19 czerwca 2008 r.

 

Tak to przyjęto i ogłoszono w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Porażający przykład legislacyjnej nieporadności i nieznajomości podstawowych zasad tworzenia prawa.

Nie będę już wspominał o umieszczaniu w załącznikach przepisów przejściowych do uchwał i innych defektach aktów samorządowej legislacji z załącznikami. Cały problem polega na tym, że zdaje się, wszystko to są nieistotne naruszenia prawa w rozumieniu przepisów samorządowych ustaw ustrojowych i nie ma podstaw do stwierdzania nieważności uchwał zawierających takie błędy. Jeśli tak, to „w temacie” załączników nie jest to obraz optymistyczny.

 

WZ

Przepisy uchylające po nowelizacji Zasad techniki prawodawczej.

Za tydzień miną trzy miesiące od wejścia w życie nowelizacji ZTP. Można powoli konstatować, że mój pogląd dotyczący tego, iż liczba wprowadzonych zmian jest odwrotnie proporcjonalna do ich wpływu na praktykę legislacyjną był uzasadniony. Przegląd najświeższych projektów ustaw na stronach http://legislacja.rcl.gov.pl/ pokazuje, że projekty wyglądają prawie tak jak przed 1 marca. To co się rzuca w oczy, to brak numerów Dzienników Ustaw dla aktów opublikowanych przed 1 stycznia 2012 r. ale to już sygnalizowałem we wpisie z dnia 23 marca.

Omawiając zmiany w ZTP należy podkreślić, że największe zmiany nastąpiły w regulacjach dotyczących przepisów końcowych. Na szczególną uwagę zasługują w tym zakresie nowości dotyczące przepisów uchylających, a zwłaszcza:

1)    zawężenie zakresu przepisów uchylających;

2)    zmiana formuły redakcyjnej przepisu uchylającego niecałą ustawę.

 

Ad. 1. Poniżej treść § 39 ust. 1 i § 40 ust. 1, z zaznaczeniem wprowadzonych zmian:

  • 39. 1. W przepisie uchylającym wyczerpująco wymienia się ustawy lub poszczególne przepisy, które ustawa uchyla; nie poprzestaje się na domyślnym uchyleniu poprzedniej ustawy ani jej przepisów przez odmienne uregulowanie danej sprawy w nowej ustawie.
  • 40. 1. Przepisowi uchylającemu ustawę lub poszczególne jej przepisy nadaje się brzmienie: „Traci moc ustawa … (tytuł ustawy)” albo „W ustawie …. (tytuł ustawy) uchyla się art. …  .

Nadto skreślono § 42 traktujący o uchylaniu niektórych przepisów ustawy. Wynika z tego, że z zakresu pojęcia „przepisy uchylające” wyłączono sytuacje kiedy przepisy uchylają jedynie „kawałek” ustawy. Do tej pory miałem z takim przypadkiem problem. Bo przecież przepis uchylający poszczególne przepisy ustawy, to w istocie przepis zmieniający. Niezwykle trudno było znaleźć przepis uchylający tego rodzaju umieszczony w jednostce systematyzacyjnej zawierającej przepisy końcowe, a i tak nie były to przykłady do końca najwłaściwsze tak jak ustawa z dnia 25 listopada 2010 r. o Centralnym Ośrodku Badania Odmian Roślin Uprawnych , gdzie art. 21 jest przepisem uchylającym, choć tytuł rozdziału, w którym się on znajduje wprowadza niezły zamęt. Dzięki opisywanej zmianie część wątpliwości, co jest przepisem uchylającym, a co – zmieniającym przestanie być bezproduktywnym dylematem legislatora.

 

Ad. 2. Zmiana formuły redakcyjnej przepisu uchylającego niecałą ustawę będzie miała dużo większe skutki dla praktyki legislacyjnej.

Porównajmy treść § 41 ust. 2 –

przed :

  1. Jeżeli wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą niektórych przepisów uchylanej ustawy, wyraża się to zwrotem: „Traci moc ustawa ….. (tytuł ustawy), z wyjątkiem przepisów art. … (wyczerpująco wymienia się przepisy, które pozostają w mocy)”.

i po zmianie:

  1. Jeżeli w wyniku uchylenia jednostek systematyzacyjnych ustawy lub jej przepisów wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą tylko niektórych przepisów ustawy, w ustawie zamieszcza się przepis zmieniający, w którym wyczerpująco wymienia się uchylane jednostki systematyzacyjne ustawy lub jej przepisy, wyrażając to zwrotem: „W ustawie … (tytuł ustawy) uchyla się …”.

Jakie są różnice? Jak widać nowa treść posługuje się pojęciem „przepisu zmieniającego” dla określenia techniki uchylania niecałej ustawy i konsekwentnie mówi o uchyleniu w ustawie, a nie o utracie mocy ustawy, z wyjątkiem … . Czyli ustawa dalej jest w systemie (obrocie) prawnym, tylko w jej treści pozostają wyłącznie określone w przepisie zmieniającym przepisy (jednostki systematyzacyjne lub redakcyjne).

Intencją opisanej zmiany było uniknięcie „legislacyjnego pata” kiedy to uchylono ustawę, a w systemie „wiszą” jej pojedyncze przepisy, które nie wiadomo jak uchylić, skoro uchylona już jest cala ustawa.

Jak powinno to wyglądać w praktyce postaram się pokazać na przykładzie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w której art. 144 zapisano tak

Art. 144. Traci moc ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.5) ), z wyjątkiem art. 14, art. 15b ust. 1, w zakresie dotyczącym kartonów do gry bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23.

„Po nowemu” powinno to brzmieć:

Art. 96a. W ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.5) ), uchyla się rozdział 1, rozdział 2, z wyjątkiem art. 14, art. 15b ust. 1, w zakresie dotyczącym kartonów do gry bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23 oraz uchyla się rozdziały 3-7.

Trzeba zwrócić uwagę na następujące niuanse.

Jako numer artykułu wstawiłem 96a albowiem zgodnie z opisywaną zmianą to już nie jest przepis końcowy ale zmieniający i w pierwotnej wersji ustawy powinien być w innym miejscu – właśnie po art. 96, w rozdziale „zmiany w przepisach obowiązujących”.

Posłużyłem się oznaczeniami jednostek systematyzacyjnych rozdziałów, gdyby ustawa nie była podzielona rozdziały wyszłaby z tego dość skomplikowana „wyliczanka”.

Przy takiej technice dochodzi do pewnego „przekłamania” legislacyjnego – w grupie uchylanych przepisów znalazły się także metaprzepisy, czyli uchyliłem (?!) przepisy zmieniające i przepisy końcowe, w tym przepis o wejściu w życie ustawy zmienianej. Mam wątpliwość, czy to właściwa technika, choć literalnie zgodna z § 41 ust. 2

Koniec końców, jestem ciekaw jak opisywana zmiana przyjmie się w praktyce. (Może jakieś komentarze.) Na całe szczęście konieczność uchylania niecałej ustawy pojawia się niezwykle rzadko, a pokazany przykład tym bardziej powinien zniechęcać do takich kombinacji.

 

WZ

Wpis prawie jubileuszowy – garść refleksji.

Pobiłem niechlubny rekord tego bloga. O zgrozo, nie wpisywałem nic od ponad miesiąca. Nie tak miało być. Dziękuję tym, którzy mi o tym przypomnieli (No dobra, nie było ich dużo – całe trzy osoby ale to dla mnie wystarczająca motywacja.) Poza tym dzisiaj trzynastego piątek, a jak sam pisałem, w którymś z poprzednich wpisów w taki dzień przejawiam wzmożoną aktywność, uznając go za dobrą datę do załatwiania spraw, w tym zaległych i trudnych.

Wpis ma charakter prawie jubileuszowy albowiem 15 maja ubiegłego roku wkroczyłem na nową drogę życia zawodowego ruszając z działalnością Kancelarii legislacyjnej WZ. I od razu donoszę, że nie odpowiedziałem sobie i Wam do końca na pytanie postawione w pierwszym wpisie – Czy legislacja może wybić się na niezależność? Faktem jest, że przez rok utrzymywałem się z legislacji. Faktem jest także, że działałem całkowicie niezależnie. Ale jeszcze wiele przede mną. Do tej pory nie dbałem o marketing, nie narzucałem się ze swoją ofertą. Jedna rzecz prawie w ogóle nie „zagrała”. Nie udało mi się zachęcić do skorzystania z usług szkoleniowych w zakresie legislacji samorządowców, choć tutaj starałem się z większą intensywnością. (Będę się starał dalej innymi niż do tej pory narzędziami.)

Natomiast, potwierdziłem w praktyce właściwie wszystkie refleksje, podejrzenia i przewidywania jakie towarzyszyły mi przy starcie. Legislacja to terra incognita dla prawie całej reszty świata, w tym świata prawniczego. I to często na poziomie bardzo podstawowym. Nawet doświadczeni i uznani na rynku radcowie prawni, adwokaci, prawnicy korporacyjni nader często nie odróżniają ustępu od punktu (i nie przeszkadza im to), a wytłumaczenie niuansów w sposobie „odczytywania” ustawy nowej (matki) i nowelizacji to już mission impossible.

Jak przypuszczałem komentarzy do moich wpisów nie ma wiele. I to nie dlatego, że wszyscy się ze mną zgadzają (chociaż co do zasady się zgadzają) ale raczej dlatego, że większość moich odbiorców to jednocześnie urzędnicy. Zakładałem, iż nie będą oni (bo nie mogą) zbyt aktywni. Przy tej okazji kolejna refleksja. Nie wszyscy mieli łatwość rozmawiania ze mną jako przedsiębiorcą. Zdarzały się pytania, żartobliwe sugestie albo inteligentne figury retoryczne sprowadzające się ustalenia, czy aby ich autorzy nie rozmawiają z lobbystą. Zakładałem, że tak będzie – nie przeszkadza mi to. Nota bene, ciągle zadaję sobie pytanie, czy nie zarejestrować zawodowej działalności lobbingowej. To już ostatni kawałek działalności legislacyjnej, której nie przećwiczyłem na własnej skórze. Uczestnicy procesu legislacyjnego niebędący przedstawicielami władzy publicznej są zupełnie bezbronni wobec aspektów proceduralnych i spraw związanych legislacyjną stroną procesu prawodawczego, co pośrednio ogranicza ich merytoryczny wpływ projekty, którymi są zainteresowani.

 

Przez ten rok w legislacji wydarzyło się nadzwyczaj wiele. Punktami kulminacyjnymi było opublikowanie nowelizacji Zasad techniki prawodawczej i nieopublikowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pierwszej sprawie wypowiadałem się przed i po i będę się jeszcze wypowiadał omawiając niektóre zmiany. W sprawie drugiej też się wypowiadałem. To jest jeden z pozytywnych aspektów mojej niezależności, chociaż wcale nie cieszy mnie ta satysfakcja.

Boli mnie poziom legislacyjny projektów, które proceduje i przyjmuje parlament. Projekty „poselskie” nierzadko urągają podstawowym zasadom prawidłowej legislacji i za nic mają podstawowe techniki legislacyjne. Podstawą prawa jest jego stałość, uniwersalność stosowanych technik, zachowanie systemowych prawidłowości, ciągłość instytucji prawnych, wreszcie odporność na partykularyzmy i bieżące potrzeby polityczne. Wbrew mojej praktyce nie będę podawał przykładów. Po prostu stwierdzam, fakt i już.

Niestety efektem tego stanu będzie (już jest?) deprecjacja legislacji jako narzędzia tworzenia dobrego prawa. W tworzeniu projektów, zwłaszcza ustaw, muszą pomagać profesjonaliści – legislatorzy.

Pierwszego kwietnia minęło 20 lat od kiedy poważnie zajmuję się legislacją (1. 04. 1996 r. zostałem najęty do Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu). Od tego czasu ogólny poziom legislacji stale się podnosił. Stworzono może nie system ale wiele miejsc i narzędzi podwyższających poziom kompetencji redaktorów projektów aktów normatywnych. Ten dorobek zarzuca się, nie wykorzystuje się go, bo nie może być wykorzystany do projektów wątpliwych, z szeroko rozumianego, legislacyjnego punktu widzenia. Może to nawet lepiej, że dobre zmiany serwowane są w sosie własnym.

Co dalej? Będę dalej sprawdzał, czy legislacja może wybić się niezależność? W końcu się dowiem.

 

Najbliższy wpis w terminie krótszym niż ostatnio.

 

 

WZ

Legislacja w służbie budżetu – rzecz o przepisach art. 50 ust. 1a-1c i 4-8 ustawy o finansach publicznych.

Opublikowano: czwartek, 07, kwiecień 2016 12:17

Legislacja zajmuje się stanowieniem prawa – norm do bezwzględnego (zazwyczaj) stosowania przez adresatów przepisów. Przepisy są stanowione po to, żeby wywrzeć określony skutek społeczny lub gospodarczy. Nic bardziej nie deprecjonuje prawa jak przepisy, które są stosowane wybiórczo czy normy, które prowadzą do skutków nieracjonalnych lub sprzecznych z innymi przepisami. Takimi przepisami są przepisy przywołane w tytule wpisu.

Już dawno o nich chciałem napisać albowiem niezmiennie budzą one we mnie bunt, zażenowanie, a czasem rozbawienie. Wprowadzone zostały z dniem 1 stycznia 2011 r. ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1726). Promulgację przywołuję już bez numeru zgodnie z nową modłą, o której pisałem w poprzednim wpisie. Rzeczone art. 50 ust. 1a-1c i 4-8 wprowadziły, zasadę, że w przyjmowanych przez Radę Ministrów projektach ustaw, których skutkiem finansowym może być zmiana poziomu wydatków jednostek sektora finansów publicznych w stosunku do wielkości wynikających z obowiązujących przepisów, określa się w treści projektu maksymalny limit tych wydatków wyrażony kwotowo, na okres 10 lat budżetowych wykonywania ustawy, oddzielnie dla każdego roku. Zasady tej nie stosuje się do niektórych wydatków sztywnych oraz wydatków na świadczenia z zabezpieczenia społecznego oraz o charakterze socjalnym. Każdy projekt rządowy powinien więc zawierać 10-letnią projekcję wydatków w rozbiciu na poszczególne lata i na budżet państwa, jednostki samorządu terytorialnego oraz pozostałe jednostki sektora finansów publicznych. Nadto, ustawa o finansach publicznych wymaga wprowadzenia mechanizmów korygujących na wypadek gdy nastąpi przekroczenie albo zagrożenie przekroczenia limitu na dany rok. Mechanizmy korygujące to limitowanie świadczeń, ustalenie kryterium dochodowego, podniesienie istniejącego kryterium uprawniającego do nabycia świadczeń lub obniżenie wydatków administracyjnych. Ustawa nakazuje określenie organu właściwego do wdrażania mechanizmów korygujących.

Stosowanie powyżej opisanych regulacji nastręcza w praktyce szereg problemów i wątpliwości stawiających pod znakiem zapytania sens ich obowiązywania, w kontekście celu dla jakiego zostały one przyjęte.

Obowiązek określania limitów wydatków dotyczy tylko projektów rządowych; prezydenckie, senackie i poselskie nie muszą zawierać limitu wydatków. Regulację łatwo więc „ominąć” bez narażania się na jakiekolwiek skutki prawne. Poza tym i tak największe wydatki budżetowe emerytury, pomoc społeczna, świadczenia rodzinne, a ostatnio świadczenia wychowawcze, są poza limitowaniem.

Istnieją prawne i praktyczne trudności w określaniu limitu wydatków w stosunku do samorządu terytorialnego. Jeśli jakieś nowe zadanie zostanie wyznaczone samorządowi, to za tym powinny iść odpowiednie środki, a samorząd ma zagwarantowaną samodzielność w ich wykonywaniu. Poza tym, jak agregować i rozliczyć wydatki gmin, powiatów i województw? Rzadko widywałem samorządowe limity wydatków.

Przewidziane w ustawie mechanizmy korygujące w większości wypadków mogą być wątpliwe z punktu widzenia konstytucyjnego, Jak organ właściwy do wprowadzania mechanizmu, zazwyczaj minister, ma limitować świadczenia przyznane ustawą albo wprowadzać kryterium dochodowe dla uprawnionych – to rozwiązanie prima facie niekonstytucyjne. Najczęściej ustawodawca ogranicza się do przewidzianego w art. 50 ust. 4 pkt 3 obniżenia kosztów wykonywania zadań publicznych poprzez ograniczenie kosztów administracyjnych, które w skali całych wydatków mają zazwyczaj mały udział. W praktyce mechanizm korygujący jest częstokroć iluzoryczny.

W efekcie w ustawach pojawiają się kuriozalne przepisy o limitach wydatków, jak art. 130 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o pracy na morzu

Art. 130. 1. W latach 2016–2025 maksymalny limit wydatków budżetu państwa będący skutkiem finansowym ustawy wynosi w:

1)        2016 r. – 48 300,00 zł;

2)        2017 r. – 1 400,00 zł;

3)        2018 r. – 1 400,00 zł;

4)        2019 r. – 1 400,00 zł;

5)        2020 r. – 48 300,00 zł;

6)        2021 r. – 1 400,00 zł;

7)        2022 r. – 1 400,00 zł;

8)        2023 r. – 1 400,00 zł;

9)        2024 r. – 48 300,00 zł;

10)      2025 r. – 1 400,00 zł.

  1. W przypadku przekroczenia lub zagrożenia przekroczenia przyjętego na dany rok budżetowy maksymalnego limitu wydatków, o których mowa w ust. 1, zostaną zastosowane mechanizmy korygujące, polegające na racjonalizacji wykonywania działań.
  2. Organem właściwym do monitorowania wykorzystania limitu wydatków, o którym mowa w ust. 1, oraz wdrożenia mechanizmów korygujących, o których mowa w ust. 2, jest minister właściwy do spraw gospodarki morskiej.

 

Ustawodawca zajmując się niebłahymi kwotami (całe 1400 zeta w siedmiu z dziesięciu lat) nakazuje stosować mechanizm polegający na racjonalizacji (!) wykonywania zadań. Pierwsze pytanie, czy racjonalizacja ma nastąpić od momentu zagrożenia przekroczenia czy od momentu faktycznego zagrożenia. Do wyboru do koloru; adresat może rzucić monetą. Tak czy inaczej, przed tym momentem nie ma ustawowego obowiązku racjonalizacji wykonywania zadań? Chyba nie potrzeba lepszego dowodu na nieracjonalność omawianych przepisów ustawy o finansach publicznych.

Za jakiś czas, o ile omawiane przepisy nie zostaną szczęśliwie uchylone, czekają nas jeszcze większe dylematy i legislacyjna woltyżerka. Otóż art. 50 ust. 1c stanowi: Rada Ministrów przedstawia Sejmowi, trzy lata przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1a, projekt zmiany ustawy określającej maksymalne limity wydatków jednostek sektora finansów publicznych, wyrażone kwotowo, na kolejnych 10 lat budżetowych wykonywania ustawy. Czyli, jak obliczam, za rok (pierwsze limity wydatków pojawiły się w 2011 r.) powinny się pojawić pierwsze nowelizacje przepisów zawierających limity wydatków. To jest absurd. Jak to robić kiedy ustawa została zmieniona od czasu wejścia w życie piętnaście albo więcej razy. Zmieniono zakres zadań, właściwość organów. Jak i po co zmieniać takie przepisy w ustawach nowelizujących, których jest gross. Nie ogarniam tego moją wyobraźnią

Na koniec sięgnę do źródeł – uzasadnienia projektu ustawy, która wprowadziła omawiane przepisy w art. 50, gdzie stwierdzono że, dążąc do wzmocnienia samodyscypliny fiskalnej autorów projektów ustaw generujących skutki finansowe, w ust. 1a zaproponowano, aby w treści projektu ustawy przyjmowanej przez Radę Ministrów zostały określone maksymalne limity wydatków jednostek sektora finansów publicznych, wyrażone kwotowo. Cel określono tyleż górnolotnie, co nie do końca adekwatnie. Zamiast podniesienia samodyscypliny zestresowano raczej autorów rządowych projektów, bo moje doświadczenie wskazuje, że w wielu przypadkach pozostaje wybór – udać, że nie zauważyli problemu albo opracować przepisy mające niewiele wspólnego ze zdrowym rozsądkiem.

 

WZ

Nowelizacja Zasad techniki prawodawczej – zmiany nieoczywiste ale ważne dla praktyki legislacyjnej.

Przedstawiciel firmy, w której nająłem się do przeprowadzenia szkolenia, prezentując ostatnio moją sylwetkę przedstawił mnie uczestnikom szkolenia między innymi jako „publicystę”. Piszę w cudzysłowie jako cytat, bo powiedziane było to całkiem na poważnie. Zakładam, że zasłużyłem sobie na to tym blogiem. Mało tego, miałem też sygnały, że czytelnicy niepokoją się kiedy zbyt długo nie pojawia się nowy wpis. Przyjmijmy więc, że wiosna mnie w tym zakresie uaktywni.

Minęły trzy tygodnie obowiązywania Zasad techniki prawodawczej po zmianie, która weszła w życie 1 marca. Być może niektórzy nie wiedzą jeszcze, że pojawił się już tekst jednolity w Dzienniku Ustaw pod pozycją 283. Analizuję wprowadzone zmiany, odkrywam ich konsekwencje. Nie wszystkie są oczywiste na pierwszy rzut oka. Niektórymi jestem wstrząśnięty, a niektórymi zmieszany (że nie „załapałem” ich istoty) Dzisiaj omówię dwie zmiany z drugiej z wyżej wymienionych kategorii.

Nowelizacja wprowadziła wiele nowości dotyczących odnośników.

  • Wprowadzono pewną systematyzację „materii odnośnikowej” przesądzając w nowej treści § 163, że dotyczy on wszystkich odnośników, a nie jak przedtem tylko odnośników do przepisu.
  • Przesądzono kolejność odnośników, jednoznacznie określając, że odnośnik nowelizacyjny należy umieszcza się jako drugi, jeżeli w tytule jest także odnośnik „europejski”.
  • Dopuszczono nowelizację odnośnika, wcześniej niedopuszczalną.
  • W dodanym paragrafie 19a określono szablony odnośników „europejskich”, czy też „implementacyjnych”. Podkreślić jednak trzeba, że katalog zaproponowanych tam szablonów jest niepełny i nie obejmuje np. przypadku odnośnika informującego o notyfikacji na podstawie przepisów o krajowym systemie notyfikacji norm i aktów prawnych (notyfikacja techniczna).
  • I w mojej ocenie najważniejsza zmiana, bo wyżej wymienione, są po prostu konsekwencją dotychczasowej praktyki legislacyjnej. Otóż jak wynika z dodanego § 19b w tytułach ustaw, które zawierają przepisy zmieniającelub uchylające inne ustawy, po określeniu przedmiotu ustawy „zamieszcza się odnośnik, w którym podaje się odrębnie tytuły ustaw zmienianych lub uchylanych”. (Do tej pory w odnośniku nowelizacyjnym podawano jedynie tytuły ustaw zmienianych.)

Mimo doprecyzowania wielu szczegółów dotyczących odnośnika nie podano szablonu redakcyjnego odnośnika nowelizacyjnego. Do tej pory był on jednak w zasadzie jednolicie formułowany. Moim zdaniem nowa formuła odnośnika nowelizacyjnego w przypadku ustaw zawierających przepisy nowelizujące i przepisy uchylające powinna wyglądać jak poniżej:

1)    Niniejszą ustawą:

1) zmienia się ustawy: ustawę z dnia …., ustawę z dnia …, ustawę z dnia …, ustawę z dnia …, ustawę z dnia …,

ustawę z dnia …, ustawę z dnia … oraz ustawę z dnia …;

2) uchyla się ustawy: ustawę z dnia …, ustawę z dnia …oraz ustawę z dnia ….

 

I jeszcze jedna zmiana, której konsekwencje nie były dla mnie oczywiste, a wiem, że inni też mieli problem z jej właściwą interpretacją. Otóż nowa treść § 158 ust. 7, uwzględniając obecny stan prawny, wyeliminowała oznaczanie numeru dziennika urzędowego przy formułowaniu adresu publikacyjnego („metryczki”) aktu normatywnego. Nie sądziłem, że nowa zasada stosuje się do aktów z przed 2012 r., nieposiadających tekstu jednolitego opublikowanego po 1 stycznia 2012 r. Tymczasem intencją zmiany było to aby w każdym przypadku pisać jedynie pozycję w dzienniku, nawet wtedy gdy akt jest np. z 2007 r. nie był nowelizowany albo nowelizacja była ogłoszona przed 2012 r. Na dowód, link do świeżutkiej pozycji 379 w Dz. U. Spójrzcie na odnośnik 1 i metryczkę ustawy, do której się odnosi. Czyli nie: ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173) tylko ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. poz. 173).

Naprawdę byłem lekko wstrząśnięty i zarazem trochę zmieszany, że nie wpadłem sam na taką interpretację omawianej zmiany.

 

WZ