Tag: proces legislacyjny

Tytuł wpisu banalny, ale czy mógłby być inny. Od 2008 r., kiedy wybuchł kryzys finansowy,  powtarzałem, że nic na świecie nie jest pewne. Żaden najbezpieczniejszy biznes, żadna nadzwyczajna nawet przezorność nie uchronią przed niespodziewanymi zagrożeniami. Nic nie jest pewne, bo zglobalizowany świat reaguje z prędkością światła, a ściślej mówiąc z prędkością łączy internetowych, na wszelkie nadzwyczajne sytuacje i wydarzenia. Są one także pochodną globalizacji, natychmiastowego przekazywania informacji (prawdziwych i fałszywych), powszechnej dostępności szybkich środków transportu. Sam w tym uczestniczę. Moim ulubionym regionem we Włoszech jest Lombardia,  a czymś szczególnie ulubionym, letnie samochodowe eskapady nad Gardę, z nieodległym Bergamo i Brescią. Dzisiaj, póki co, to przeszłość i niepewne widoki na przyszłość.

Czy wobec wyzwań czasów zarazy mamy się przejmować legislacją? Z całą pewnością tak, bo to ona ostatecznie zdecyduje o zakresie ograniczeń i sankcji związanych z epidemią. To za jej pomocą wprowadzone będą ulgi, zwolnienia i nowe świadczenia mające zniwelować niekorzystne skutki społeczne i gospodarcze. Zasadniczym problemem staje się tutaj pewna reguła, której omówieniem często rozpoczynam swoje szkolenia. Prawo jest zawsze o krok za rzeczywistością. Przepisami – co do zasady – reagujemy, na coś co już się wydarzyło. Stymulujemy zachowania społeczne czy rynkowe, żeby wskutek regulacji osiągnąć pożądany efekt. W normalnej sytuacji, kiedy jest czas na działanie w ramach określonych przepisami procedur mamy możliwość lepszego „zaprogramowania” procesu zmiany jaka ma się dokonać. Taki czas jak obecnie weryfikuje poprawność owego „programowania”. Niby system prawny jest zupełny. Mamy ustawy o stanach nadzwyczajnych (wojennym, wyjątkowym, klęski żywiołowej), mamy przepisy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, ale co chwila pojawiają się pytania i wątpliwości jak je stosować albo okazuje się jak te przepisy są niedoskonałe. Z jednej strony mamy prawny klincz z wyborami, gdzie zainteresowane strony używając prawnych bądź racjonalnych argumentów wykazują interesowność polityczną oponentom, z drugiej, ukazało się wiele deficytów regulacyjnych niepozwalających reagować ad hoc na obiektywne potrzeby obywateli czy przedsiębiorców. Na przykład wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast nie mogą zwalniać z rat podatków lokalnych jeszcze nienależnych, choć są takie przypadki, w których byłoby to słuszne i pozwalało uniknąć kolejnych niepotrzebnych skomplikowanych procedur biurokratycznych.

Zawsze byłem zwolennikiem tezy, że szeroko rozumiana legislacja powinna być elastyczna wobec zmieniających się uwarunkowań zewnętrznych. Zatem, i dzisiaj dopuszczam specjalne rozwiązania proceduralne, zmianę podejścia do wprowadzania nowych, nietypowych, niespotykanych wcześniej rozwiązań prawnych, wychodzących naprzeciw, a najlepiej przed problemy,  jakie może wywołać zaraza.Mocno trzymam kciuki za tych, przed którymi stanęło zadanie redagowania projektów „antykryzysowych”, „antywirusowych” i tym podobnych. I pewnie przytrafi się wiele błędów, niedoróbek i niedociągnięć legislacyjnych. Najważniejsze jednak, by przy rozwiązywaniu problemów spowodowanych wirusem nie zapominać o podstawowych konstytucyjnych zasadach związanych z tworzeniem prawa i prawidłową legislacją. Nie zapominajmy zatem o zasadzie równości, proporcjonalności, pewności prawa,  niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych i wszystkich innych, choć w obecnym stanie rzeczy, zwłaszcza kiedy powstaną jakieś inne nieprzewidywalne  okoliczności, w konkretnych sytuacjach, mogą te zasady przybierać inny niż do tej pory kształt. Tylko, żeby dzisiejsze problemy nie stały  się łatwym uzasadnieniem do ich „wyłączania”, argumentem do kwestionowania zasad państwa prawnego, które „utrudniają” niesienie pomocy i zapobieganie negatywnym skutkom zarazy.

Pozostając w domu, życzę zdrowia bez wirusowych zawirowań

WZ

PS (28 03 2020 wieczór)

Wpis powstał 24 marca przed południem. Tuż po południu poinformowano o propozycji nadzwyczajnego procedowania przez Sejm za pomocą środków komunikacji elektronicznej i „zdalnych” głosowań . Czegoś takiego, zgodnie z wydźwiękiem wpisu spodziewałem się i dopuszczałem. Bardzo mocno trzymałem kciuki za zespół Kancelarii Sejmu i urzędników ministerstw redagujących projekty ustaw „antykryzysowych”, żeby dali radę.  Dali radę – dziękuję i gratuluję. Wielki szacun.

Dzisiaj rano (sobota) pierwsza informacja jaka uderzyła po odpaleniu internetu – zmiana Kodeksu wyborczego w zakresie sposobu przeprowadzania głosowań. Koniec końców wychodzi, że wpis był proroczy, a na moich szkoleniach część odpowiedzi na pytanie, jakich zasad ukształtowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie złamano do tej pory, stała się nieaktualna, bo wyjaśniałem, że chodzi o zasadę niezmieniania na  niekorzyść podatników podatków ustawą opublikowaną po 30 listopada i niezmienianie zasad wyborczych później niż 6 miesięcy przed wyborami. Nadzwyczajna sytuacja w jakiej się znajdujemy została wykorzystana do złamania tej drugiej zasady. Moje obawy z końca wpisu jakby ziściły się.

 

Ostatnie tygodnie to wewnętrzna walka, czy i jak odnieść się do tego, co przewala się przez legislację, tego co jest przejawem niewidzianych naruszeń zasad tworzenia prawa, tego co rzutuje na codzienne życie legislatora, tego co niesie nieprzewidywalne skutki na przyszłość, dla procesów prawodawczych i stosowania prawa. Przemyślenia i wnioski pojawiające przy tej okazji są raczej (eufemizm) pesymistyczne. Nie mogą być inne, skoro wartości, które służą mi do tłumaczenia reguł opracowywania i oceny projektów aktów normatywnych, zostały zakwestionowane i brak jest realnych instrumentów pozwalających przywrócić właściwą hierarchię i powszechną akceptację tych wartości. Moje odczucia są tym bardziej emocjonalne, że odnoszę je do własnych doświadczeń i zdarzeń, w których uczestniczyłem.

Przysłuchując się dyskusjom toczącym się wokół obrad Sejmu w Sali Kolumnowej znowu mógłbym powiedzieć, że wszystko już było. Tak jak we wpisie z 9 października („Legislacja w ciemno …”) pisałem, że procedowano ustawy w oderwaniu od ustaw zawierających przepisy wprowadzające w życie te ustawy i że było to dopuszczalne, tak teraz mówię, że uczestniczyłem w obradach Sejmu odbywających się w Sali Kolumnowej Sejmu i nie było w tym żadnego deliktu. Mało tego, na rzeczonej Kolumnowej miałem też do czynienia z sytuacją, bardziej ekstremalną niż wątpliwości, czy obrady Sejmu mogą się toczyć poza salą plenarną. Wszystko już było, a ocena tego zależy od powodu, z jakiego się to wydarzyło, jak rozwiązano problem i jakie skutki to miało na przyszłość.

12 sierpnia 2010 r. Sejm zebrał się na jednodniowym, 73. posiedzeniu w Sali Kolumnowej w związku powodzią, jaka miała miejsce w tym czasie. W porządku obrad były dwie ustawy „powodziowe” (sprawozdanie stenograficzne). Ponieważ trwała wakacyjna przerwa w pracach parlamentu, na sali plenarnej prowadzono prace remontowe. Zwołano więc dodatkowe posiedzenie z miejscem obrad – Sala Kolumnowa. Przystosowano ją techniczne dla potrzeb całego Sejmu, łącznie z miejscami dla przedstawicieli rządu. Wszyscy się zmieścili i starczyło jeszcze miejsca na kamery transmitujące przebieg obrad. Jak wynika z dokumentów dotyczących tego posiedzenia wzięło w nim udział ponad 330 posłów. Było dość ciasno (krzesło obok krzesła) ale nie było jakiegoś dużego dyskomfortu. Głosowano i liczono „ręcznie”. Jak to się ma do tego, co działo się 17 grudnia tego roku. Czy warto przywoływać opisany przeze mnie precedens dla uzasadnienia obrad nad przyjęciem budżetu na rok 2017.

Inny przykład moich nietypowych przygód z Sali Kolumnowej, to obrady połączonych Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Samorządu Terytorialnego z maja 1998 r., rozpatrujących rządowy projekt ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (druk nr 230 III kadencja). Stan faktyczny był taki. Niezwykle burzliwe i emocjonalne obrady w sprawie reformy podziału kraju na województwa. Posłowie przerzucali się pomysłami na województwa i siedziby ich władz. Głosowano nawet poprawkę, aby siedziba władz samorządowych województwa małopolskiego była w Pcimiu (tym skąd jest ciotka Johna Cleese`a). Jako, przedstawiciel Biura Legislacyjnego rozstrzygałem kwestię, czy taką poprawkę można głosować. Nie widziałem przeciwwskazań. W pewnym momencie pojawił się jednak problem dużo większy. Sekretariaty komisji, przeliczające wyniki głosowań poinformowały, że w kilku głosowaniach głosowało więcej posłów, niż jest uprawnionych na podstawie z listy obecności. Konsternacja totalna. Przewodniczący obradom połączonych komisji ogłosił przerwę i zwrócił się do Biura Legislacyjnego o pisemną opinię, co zrobić z tym głosowaniami. Podejrzewam, że była to jedna z najszybciej opracowanych opinii prawnych. Na kartce w kratkę, wyrwanej z notatnika formatu zeszytu szkolnego przygotowałem w ciągu kilku, góra kilkunastu minut odręczną notatkę z konkluzją, że głosowania należy unieważnić, a stojący za mną Dyrektor BL przybił pieczątkę dla dodania jej urzędowej mocy. Po przerwie Przewodniczący zapoznał poselstwo z treścią opinii i unieważnił głosowania z „superatą” glosujących. ( Zapis zdarzeń biuletyny komisji połączonych nr 35 – koniec i 36 – początek. Dla niewtajemniczonych – w Sali kolumnowej, jak z nazwy wynika, jest sporo kolumn z za których, pojawiały „nadprogramowe” głosujące ręce posłów.)

Innych wspomnień Kolumnowej mam jeszcze całe mnóstwo, ale łączy je jedno, głos legislatora, prawnika (eksperta) był nieskrępowany, niezależny, słuchany, a wtedy, kiedy siła argumentów prawnych (konstytucyjnych, systemowych) była oczywista i jednoznaczna – był brany pod uwagę. Bo przejmowano się wartościami i zasadami stanowienia prawa – tymi literalnie wyrażonymi w konkretnych przepisach i tymi wywodzonymi z zasad demokratycznego państwa prawnego, zwłaszcza z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Co nam pozostaje dzisiaj? Wiara, że powrócimy do tego stanu. Bo to nie jest uzurpacja wyższości jakiejś namaszczonej kasty, działającej w obronie własnych i interesów, tylko mechanizm gwarantujący ochronę zasad ustrojowych i praw ustalonych w Konstytucji.

Wszystkiego świątecznego

WZ

 

W Sejmie kolejna „naprawcza” (ci co liczą podali, że piąta) ustawa w sprawie Trybunału Konstytucyjnego. Nowość ma tytuł ustawa o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Projekt o tyle ciekawy, że zapowiada nowe legislacyjne podejście do ustawowego uregulowania funkcjonowania TK. Jak wynika z projektu, który już ekspresowo poddano I czytaniu, będzie jeszcze ustawa o postępowaniu przed Trybunałem i odrębna ustawa z przepisami wprowadzającymi.

Zadano mi pytania. Czy można procedować projekt ustawy bez niektórych elementów przesądzających o jej stosowaniu? Czy można ogłosić ustawę w sytuacji, gdy nie wiadomo kiedy i na jakich zasadach wejdzie w życie? Odpowiadam – można, sam uczestniczyłem w pracy nad projektami, które procedowane były samodzielnie i odrębnie od ustaw je wprowadzających. Taka sytuacja miała miejsce przy wprowadzaniu reformy administracyjnej z 1999 r. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym była ogłoszona 27 lipca 1998 r., ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie była ogłoszona 4 sierpnia 1998r., a ustawę z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ogłoszono dopiero 29 października 1998 r.

Nie ma żadnych formalnych przeciwwskazań przeciwko takiemu procedowaniu ustaw. Nie ma przepisu, który tego by zakazywał. Natomiast, sprzeciwiają się temu podstawowe zasady tworzenia prawa i jego aksjologii. Przepis ustawy nie jest zawieszony w próżni. Norma prawna, która z niego wynika jest w danym momencie elementem określonego systemu prawnego. Powinno się, więc tworzyć przepisy ustawowe kompleksowo, równolegle z tak ważnymi elementami, jak przepisy przejściowe z nimi związane, czy przepisy o ich wejściu w życie. Jest całe mnóstwo zagrożeń wynikających z „rozczłonkowania” procesu legislacyjnego ustaw ściśle ze sobą związanych. Co będzie, jak mimo ogłoszenia ustawy, ustawodawca nie zdoła przyjąć (i ogłosić) pozostałych aktów z nią związanych. Ile problemów powstanie, gdy ustawodawca uzna na etapie rozstrzygania problemów intertemporalnych, że rozwiązanie merytoryczne już przyjęte w ustawie należy zmienić. Dlatego nie powinno dochodzić do takich sytuacji, a jeśli już to tylko w sytuacji konsensusu wszystkich sił i stron uczestniczących w procesie legislacyjnym. Tak właśnie było w przypadku reformy administracyjnej z 1999 r. Mimo merytorycznych różnic i sporów, co do szczegółowego kształtu i zakresu wprowadzanych nowych rozwiązań, ustawy samorządowe powstawały przy aktywnym współudziale rządzącej koalicji (AWS) i partii opozycyjnych. Potężna praca na komisjach prowadzona była wspólnie,

Czyżbym wywodził, że to co dzieje się obecnie z projektem ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego jest dopuszczalne i poprawne. Absolutnie nie. Stanowczo uważam, że projekt ustawy nie powinien być procedowany bez wszystkich innych przepisów z nim powiązanych merytorycznie i legislacyjnie. Obecna sytuacja jest zupełnie inna niż ta przy uchwalaniu ustaw reformujących administrację publiczną. Po pierwsze, przy uchwalaniu ustaw reformujących administrację działały normalne, demokratyczne parlamentarne procedury. Po drugie, działał mechanizm kontrolny procesu stanowienia prawa – możliwość zaskarżenia (i była gwarancja rozpatrzenia skargi) przepisów do Trybunału Konstytucyjnego. A dzisiaj, rzeczony projekt jest tylko i wyłącznie elementem politycznej rozgrywki. W tym blogu, zbędne jest argumentowanie o jego niekonstytucyjności – jest oczywista. Powiem tylko, że projekt jest po prostu nieprzyzwoity (miejscami obraźliwy wobec sędziów TK), cyniczny i jestem przekonany – nie dojdzie do skutku.

Swoją drogą nastąpił progres, albowiem projekt jest o niebo lepszy z punktu widzenia Zasad techniki prawodawczej, niż poprzednie wyroby legislacyjnopododne przedstawiane w sprawie TK w drukach nr 558, 122 i 12. O niebo lepszy, a jednak daleki od doskonałości. Niezbyt przekonujący podział na jednostki systematyzacyjne, przepisy szczegółowe w przepisach ogólnych (art. 2-5), przepis merytoryczny w przepisach końcowych (art. 30), przepis karny w złym miejscu z niedopuszczalnym odesłaniem do innej ustawy (art. 25). Są też średnioliczne, drobne niedoróbki legislacyjne. Nie jestem do końca pewien, czy pomagał w jego redakcji legislator. Legislator nie napisałby … podstawie przepisów wydanych w celu wykonania art. … .

Tytułowa legislacja „w ciemno” jest co najmniej niewskazana, a jeśli już, to tylko pod pewnymi warunkami. O ile warunki te mogą zaistnieć na etapie procedury parlamentarnej, to dużo trudniej wyobrazić sobie, że mogą wystąpić podczas procedowania projektów ustaw na etapie rządowego procesu legislacyjnego. Fakt, że trudno to sobie wyobrazić nie przesądza, że taki sposób procedowania tu nie występuje. Bardzo proszę. Oto 30 września br. pojawił się na stronie RPL projekt ustawy – Kodeks urbanistyczno-budowlany. Projekt monumentalny (607 artykułów), który powstawał kilka lat. Projekt znacząco wpływający na wiele innych ustaw i z którym wiążą się liczne problemy intertemporalne do rozwiązania w przepisach przejściowych. Próżno szukać na stronach RPL projektu ustawy wprowadzającej nowy Kodeks. Nie ma ich, a minister wnioskodawca projektu Kodeksu w piśmie przewodnim kierującym projekt do uzgodnień przyznaje wprost, że przepisy wprowadzające skierowane zostaną do konsultacji w terminie późniejszym, po ustabilizowaniu treści projektu Kodeksu. Doprawdy, rozbrajająca szczerość, ale uzgadnianie tego projektu bez przepisów wprowadzających to nieporozumienie. Pomijając kwestie intertemporalne nie sposób przecież przewidzieć zakres zmian, jakie będą konsekwencją w innych ustawach. W tym przypadku legislacja w ciemno (legislacja hipotetyczna) będzie nadzwyczaj nieefektywna i wcale nie usprawni procesu prawotwórczego, a pewnie i nie wpłynie na wyższą końcową jakość projektów.

Na koniec refleksja ogólna. Wszystko już było. Każde naruszenie standardów procedury ustawodawczej już się wydarzyło. To podstawowy argument sprawców takich deliktów. Są jednak granice, których prawodawca nie powinien przekraczać po żadnym pozorem, choćby to była jedyna droga do skutecznej realizacji interesu politycznego.

WZ

Nowa kadencja Sejmu rozpoczęta i pojawił się nawet pierwszy projekt ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (druk nr 6), który sam w sobie mógłby stanowić przedmiot kilku „mięsistych” wpisów ale ponieważ rzecz jest ultrapolityczna, wypada z zakresu moich blogowych rozważań.

Póki co, wracam więc do końcowych osiągnięć regulacyjnych Sejmu VII kadencji – ustawy z dnia 11 września 2015 r. o osobach starszych (Dz. U. poz, 1705) ogłoszonej 26 października, z datą wejścia w życie wyznaczoną na 1 stycznia 2016 r. Dlaczego ta ustawa zasłużyła sobie na wpis o tak wiele i jednoznacznie mówiącym tytule? Otóż jest to spektakularny przykład naruszenia fundamentalnych zasad tworzenia prawa w naszym systemie prawnym.

Zacznijmy od spraw widocznych gołym okiem. Ustawa liczy sobie całe siedem artykułów, w tym ten o wejściu w życie i spokojnie można ją zmieścić na jednej stronie A4. Owa szczupłość regulacji, w niektórych przypadkach byłaby chwalebna, więc co mi nie pasuje? Po prostu, tej ustawy nie powinno być. Nie powinna się przydarzyć ciału ustawodawczemu, nawet pod koniec kadencji w ferworze przedwyborczej gorączki legislacyjnej (o problemie traktuje wpis z 11 sierpnia W upale o legislacji). Ta ustawa wystawia na szwank instytucję ustawy, jako najważniejszego po Konstytucji źródła prawa, zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące. Źródła prawa regulującego sprawy najważniejsze z punktu widzenia wolności i praw obywatelskich. Źródła prawa, zastrzeżonego do regulowania najistotniejszych spraw społecznych i gospodarczych. Ustawa o osobach starszych nie spełnia tych kryteriów. Sam tytuł jeszcze tego nie przesądza. Po samym tytule możnaby przypuszczać, że oto ustawodawca, uznając doniosłość problemów związanych z żywotem ludzi w podeszłym wieku, postanowił kompleksowo ustawowo je uregulować. Albowiem, jak stanowi § 2 Zasad techniki prawodawczej, ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny. Oczywiście, biorąc pod uwagę objętość przepisów ustawy z dnia 11 września, nie wypełniono tej dyrektywy. Co zatem ona zawiera. Zgodnie z art. 1 ustawa określa zakres monitorowania i przedstawiania informacji o sytuacji osób starszych, podmioty uczestniczące w realizacji tego zadania oraz źródła jego finansowania. Czyli góra urodziła mysz. Trzeba całej, odrębnej ustawy, żeby uregulować czysto logistyczną procedurę „monitorowania i przedstawiania informacji”. Najważniejsze organy administracji rządowej, a to, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie mają „monitorować”, tak jakby to nie wynikało już z innych obowiązujących przepisów. Sejm i Senat, z całym szacunkiem dla problemów osób starszych, nie mają nic innego roboty jak „przerabiać” 158. informację o czymś tam.

Uwaga trzymajcie się: Informacja Rady Ministrów podawana jest do wiadomości publicznej (art. 5 ust. 3); na to też trzeba było ustawy. I jeszcze jedna niezwykle ważna norma wypełniająca zakres przedmiotowy ustawy: Monitorowanie sytuacji osób starszych oraz przygotowanie informacji … jest finansowane z budżetu państwa (art. 6 ust. 4).

Mówiąc bez ogródek, ustawa o osobach starszych to nieporozumienie, akt który jest normatywną wydmuszką, legislacyjnymi plewami (czyżby nowy termin z moim copyright?), niezasługującymi na regulację ustawową. Mam nadzieję, że taka ustawa się już nigdy nie przydarzy, nie obniży rangi materii ustawowej i powagi parlamentu. Szczęściem moim byłoby jej uchylenie w okresie vacatio legis.

WZ

Jak skrupulatnie wyliczyłem jest to wpis trzynasty. Nie jestem przesądny, a „13” traktuję jako liczbę szczęśliwą. Swego czasu, jako dyrektor biura w Kancelarii Sejmu i dyrektor departamentu w Rządowym Centrum Legislacji, czekałem wręcz na trzynastego w piątek, starając się w ten dzień podpisać najwięcej pism (nigdy się nie zdarzyło, żeby takie pismo „wróciło” z jakimś problemem). Ale trzynasty wpis to dobra okazja do omówienia kwestii związanych z błędami, które wkradają się do tekstów aktów normatywnych, a mają charakter oczywistych pomyłek lub drobnych niedoróbek redakcyjnych albo, jak wolą niektórzy, są skutkiem pecha. Dodatkowo, do napisania niniejszego tekstu skłoniło mnie także zamieszanie z ustawą z dnia 5 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o kuratorach sądowych , którego skutkiem jest wniosek Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie trybu jej uchwalenia z Konstytucją, i w związku, z którym – jak donosi Dziennik Gazeta Prawna – w prokuraturze zostanie wszczęte postępowanie sprawdzające celem ustalenia, „czy zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia jakiegokolwiek przestępstwa”. Skąd te wszystkie działania najpoważniejszych organów? Odpowiedź jest prosta – z najzwyklejszego przejęzyczenia, z pomyłki, z chwili nieuwagi. Nie wchodząc w szczegóły, Pani Marszałek Sejmu powiedziała „kto jest za przyjęciem poprawki” zamiast „kto jest za odrzuceniem poprawki”, a tekst ustawy sporządzono tak jakby użyła właściwej formuły słownej, bo tak też (jakby Pani Marszałek prawidłowo wypowiedziała formułę) głosowali posłowie, rozpatrując poprawki zgłoszone do ustawy przez Senat.

Jest we mnie wielki smutek kiedy czytam o takich przypadkach. Ten smutek jest we mnie także, kiedy słyszę o prostych błędach legislacyjnych wykrytych na etapie po ostatecznym przyjęciu, a przed ogłoszeniem ustawy lub rozporządzenia. Literówka, błędne odesłanie, powtórzona numeracja w równolegle procedowanych ustawach. Smutno mi, bo nasze Państwo (nie regulować ekranu – świadomie użyłem dużej litery) jest wobec takich przypadków bezsilne. Przez ćwierćwiecze stworzyło i ugruntowało fundamentalną zasadę demokratycznego państwa prawnego. Wypracowało modelowy system prawny, oparty na precyzyjnych zasadach ale nie potrafi sobie poradzić z takimi drobnostkami. Jak parę lat temu, w którejś noweli ustawy o PIT albo CIT, dopiero przed przesłaniem do ogłoszenia zauważono, że przepis mówi o „pomiotach” zamiast o „podmiotach” to wiele wody w Wiśle upłynęło, wiele papieru i tonera w drukarkach zużyto na pisma, co z tym fantem zrobić. Najtęższe legislacyjne głowy zastanawiały jak problem rozwiązać. Najwyżsi urzędnicy związani z obsługą procesu legislacyjnego wymieniali się w tej niepoważnej sprawie bardzo poważnymi pismami pisanymi na podstawie jeszcze poważniejszych notatek. Niepoliczalne są nerwy, jakie stracili legislatorzy uczestniczący w procesie legislacyjnym projektu zawierającego nieszczęsny przepis. Dlaczego? Bo w naszym prawie, tym określającym procedury legislacyjne do ogłoszenia aktu włącznie, nie jest określone co w przypadku drobnej, oczywistej pomyłki można (należy) zrobić.

Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zawiera co prawda pojęcie błędu w akcie normatywnym, z tym że błąd ten odnosi się do aktu już ogłoszonego. Inaczej mówiąc, sprostować można jedynie błąd polegający na różnicy między tekstem przesłanym do ogłoszenia a tekstem ogłoszonym, a więc dawniej błąd zecera składającego czcionki do druku a obecnie –  błąd komputera przekształcającego tekst przesłany do ogłoszenia w plik ogłoszony, czyli błąd praktycznie niemożliwy. A co z literówką tkwiącą w tekście ustawy podpisanym przez Prezydenta albo w tekście rozporządzenia podpisanym przez ministra. Takiego błędu nasz system nie przewiduje. Tekst ogłoszony musi być identyczny z naturalnym, czyli podpisanym i przekazanym do ogłoszenia. A przecież błędy się zdarzają i zdarzać będą – każdemu, no, oprócz tych co nic nie robią.

Jestem zwolennikiem uczciwości w legislacji, nazywaniem spraw po imieniu i rozwiązywaniem problemów, a nie przechodzeniem nad nimi do porządku dziennego, Jest pewne, że błędy są i będą, czego najlepszym przykładem jest Konstytucja, w której mimo tego, że przykładano przecież szczególną wagę do bezbłędności treść,i nie uniknięto konieczności korekty przez obwieszczenie o sprostowaniu błędów w istocie redakcyjnych i to po kilu latach od dnia wejścia w życie (Dz. U. z 2001 r. Nr 28, poz. 319). Powinna w końcu znaleźć się formalna i legalna procedura poprawiania błędów na każdym etapie procedury legislacyjnej, w tym zwłaszcza na etapie ogłaszania.

We wszystkich innych aktach prawnych niż akty normatywne przewidziane jest poprawianie oczywistych błędów. Kodeks postępowania administracyjnego, kodeks postępowania cywilnego i kodeks postępowania karnego przewidują korektę błędów pisarskich i oczywistych omyłek w decyzjach administracyjnych i orzeczeniach sądowych. Wiem, że jest istotna różnica między organami wydającymi rozstrzygnięcia indywidualnie, a organami wydającymi akty normatywne powszechnie obowiązujące, ale skoro jest błąd, to niezależnie od charakteru aktu powinna być możliwość jego poprawienia.

Od wielu lat podnoszę postulat – wprowadźmy stosowne zmiany do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych …, dające podstawę prawną do prostowania oczywistych pomyłek w aktach normatywnych przekazanych do ogłoszenia. Wprowadźmy także odpowiednie procedury (podstawy prawne) korekty w projektach ustaw procedowanych na etapie prac Rady Ministrów i parlamentarnym. Do tej pory odbywa się to na zasadach określonych zwyczajem, zdroworozsądkowym podejściem, ale to za mało, a w sytuacjach skrajnych, takich jak słynny przecinek art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego wywołuje już realne problemy ze stosowaniem przepisów. Głos ten jednak nie spotyka się w środowisku z poparciem. Raczej słyszę w związku z moimi propozycjami krytykę, Skupia się ona dwóch aspektach – konstytucyjnym, pada zarzut, że taka procedura byłaby sprzeczna z konstytucyjnymi zasadami stanowienia prawa. Trudno z tym argumentem dyskutować ale jestem przekonany, że skoro art. 88 ust.2 Konstytucji mówi, że „zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa” to mieści się w tym możliwość określenia procedury zamiany wyrazu „pomiotach” na wyraz „podmiotach” bez angażowania do tego obu izb parlamentu i Prezydenta. Drugi aspekt krytyki mojego pomysłu jest bardziej praktyczny. Otóż obawiają się niektórzy, że to zbyt wielka odpowiedzialność nakładana na tych, którzy mieliby takie zmiany wprowadzać i że procedura taka stanowiłaby zapewne pole do wprowadzania ręką legislatorów zmian merytorycznych do przyjętych już przepisów. Osobiście bym się tego nie obawiał. Zakładam, że każdy średnio rozgarnięty legislator (a już na pewno jego zwierzchnik) jest w stanie ocenić, czy zmiana w brzmieniu przepisu powoduje zmianę treści merytorycznej. Przecież cała robota legislacyjna jaka wcześniej była prowadzona nad projektem miała skutki merytoryczne. Tym bardziej, legislator, który tę robotę wykonywał ma wszelkie dane do tego by poprawić oczywisty błąd. Stoją nam jednak przed oczami obrazki z przesłuchań prowadzonych przez komisję śledczą w sprawie „afery Rywina” i obawa przed zarzutem bezpodstawnej ingerencji w treść projektu. Dlatego też postulat, żeby oczywiste poprawki ująć w ramy prawne wydaje się naturalnie uzasadniony. Uniknęlibyśmy dzięki temu szeregu praktycznych problemów i nie wystawiali powagi procesu prawotwórczego na zupełnie niepotrzebne i niepoważne dyskusje.

Póki co, pozostaję w smutku.

 

WZ