O zmianie cząstkowej z legislacją pandemiczną w tle

Po ostatnim proroczym wpisie mogłem jedynie obserwować jak moje przeczucia materializują się w legislacyjnej rzeczywistości.

Mimo oczywistych ograniczeń  produkcja prawa trwa w najlepsze,  a nawet okazało się, że prawo w ogóle nie jest potrzebne, jeśli tylko jako siłę wyższą można przywołać COVID-19. Publikowane są kolejne ustawy antykoronawirusowe z przepisami epizodycznymi dublującymi przepisy merytoryczne albo zmieniającymi terminy na dokonanie różnych czynności, bez zmiany innych terminów ściśle z nimi związanych. W niektórych przypadkach związek z COVID-19 jest oględnie mówiąc enigmatyczny. W grudniu poprzedniego roku popełniłem wpis „TO NIE JEST USTAWA !!!”, a jak zaklasyfikować „ustawę”  z dnia 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r.? Nie dość, że to nie jest prawidłowo przyjęty akt ustawodawczy, to organy administracji publicznej otrzymują i wydają polecenia wykonywania przepisów, które nie wiadomo czy będą obowiązywać. Będziemy mieli #wyborybezprawa?

Na przekór tym zasadniczym wątpliwościom i praworządnym dylematom omówię temat dość pośledni.

„Zmiana cząstkowa” jest pojęciem, którym zwyczajowo określa się technikę prawodawczą określoną w  § 87 ust. 3 „Zasad techniki prawodawczej”, polegającą na odejściu od ogólnie obowiązującej zasady, że zmieniany przepis przytaczamy w pełnym nowym brzmieniu. Taka bezwyjątkowa zasada ustanowiona w obecnych ZTP z 2002 r. obowiązywała także pod rządami poprzednich ZTP z 1991r., ale przed 2002 r. nie była przestrzegana i w praktyce legislacyjnej przepisy nowelizujące  często były „dziergane” poleceniami nowelizacyjnymi opisującymi skreślenie, dodanie zastąpienie pojedynczych lub całych grup wyrazów i znaków interpunkcyjnych. Zobaczmy przykładowo ustawę z dnia 11 stycznia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 64)

Od 1 marca 2016 r. dodano w obecnych ZTP regułę:

Jeżeli zmiana przepisu ustawy polega na zastąpieniu w nim, dodaniu lub skreśleniu niektórych wyrazów lub znaków interpunkcyjnych, a sprzyja to wyrażeniu intencji prawodawcy w sposób zrozumiały dla adresatów, można nie przytaczać jego pełnego nowego brzmienia. W takim przypadku w przepisie zmieniającym wskazuje się jednoznacznie dokonywaną zmianę, stosując w szczególności zwrot: „wyrazy „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego) zastępuje się wyrazami „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego)”, „po wyrazach „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego) dodaje się wyrazy „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego)” albo „skreśla się wyrazy „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego)”.

Byłem bardzo ciekaw jak przyjmie się ten przepis. Istniała obawa, że będzie nadużywany, ale tak się nie stało. Zmiana cząstkowa jest w praktyce narzędziem pozwalającym skrócić przepisy zmieniające i uprościć ujednolicenie zmienionego tekstu. Jest kilka zasad, które moim zdaniem należy przestrzegać stosując tę technikę prawodawczą.

  • Przedmiot zmiany może odnosić się do pojedynczych wyrazów, krótkich grup wyrazów, prostych sformułowań, skrótów, pojedynczych znaków interpunkcyjnych.
  • Zmianę cząstkową powinno się w prosty (automatyczny) wprowadzać do zmienianej treści (nie więcej niż dwiema czynnościami myślowymi, że się tak mało obrazowo wyrażę)
  • Nie powinno się zmieniać partii wyrazów, które w istocie są całym odrębnym zdaniem (nie zmieniać orzeczenia w zdaniu).
  • W części cytowanej bezpośrednio po cudzysłowie otwierającym i bezpośrednio przed cudzysłowem zamykającym nie powinny się znajdować znaki interpunkcyjne.
  • Należy konsekwentnie w obrębie danego aktu zmieniającego używać zmiany cząstkowej do identycznych ingerencji w treść zmienianych jednostek redakcyjnych.

Poniżej przedstawiam kilka przykładów, które moim zdaniem, są dyskusyjne lub niewłaściwie wykorzystano w nich zmianę cząstkową. Ich źródłem jest ustawa z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 695).

Jest problem praktyczny związany, z tym że czasami zmianie ulegają nie wyrazy ale wyłącznie pojedyncze litery, liczby, liczby ze spójnikami lub liczby z symbolami matematycznymi. W § 87 ust. 3 jest mowa o zastępowaniu wyrazów i znaków interpunkcyjnych. W rzeczonej ustawie zapisano: Art. 40. W ustawie z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1967) w art. 7 w ust. 5 wyraz „50 000” zastępuje się wyrazem „500 000”. Wydaje mi się, że tutaj adekwatniejsze byłoby: liczbę „50 000” zastępuje się liczbą „500 000”.  Tylko, że tak nikt nie pisze. Na takie przypadki rekomenduję, żeby dołączać do zmiany najbliżej występujące wyrazy lub cały zwrot, w którym występuje liczba. W mawianym przykładzie napisałbym wyrazy „50 000 euro” zastępuje się wyrazami „500 000 euro”, bo w zmienianym przepisie po liczbie 50 000 jest wyraz „euro”. Uwaga, przy zmianach dotyczących dużych liczb należy zachować konwencję pisania liczb w obrębie zmienianego aktu. Błędem byłoby polecenie: wyrazy „50 000 euro” zastępuje się wyrazami „500000 euro”.

Nie rekomenduję sposobu pisania zmian: w ust. 10 po wyrazach „art. 79 ust. 3 pkt 8” dodaje się wyrazy „ , z uwzględnieniem przedłużenia terminu, o którym mowa w art. 70ba ust. 1 albo art. 79a ust. 1”. Ta zmiana już nie jest cząstkową, dodaje dużo wyrazów, ale przede wszystkim posługuje się ryzykowną techniką dodawania znaku interpunkcyjnego (przecinek po cudzysłowie otwierającym). W takich przypadkach, jeśli chcę dodać przecinek (znak interpunkcyjny), robię to opisowo wg schematu:  po wyrazie „…” dodaje się przecinek oraz wyrazy „…”. Podobny przykład: w ust. 8 wyrazy „Oświadczenia, o których mowa w ust. 2 i 7,” zastępuje się wyrazami: „Oświadczenie, o którym mowa w ust. 7,” . Zmiana dotyczy pierwszego zdania w ustępie, które brzmiało: 8. Oświadczenia, o których mowa w ust. 2 i 7, mikroprzedsiębiorca składa pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Lepiej nadać nowe brzmienie całemu zdaniu i po co łapać przecinek przed cudzysłowem zamykającym.

I jeszcze jeden przykład w podobnym typie „w art. 18 w ust. 5 skreśla się wyrazy „ , biorąc za rok bazowy do wyliczenia udziału 30%, o którym mowa w art. 35b ust. 1 ustawy zmienianej w art. 6.” Znowu przecinek, który jest wyrazem? (Na pierwszy rzut oka wydaje się, że po zmianie zdanie będzie bez kropki, ale w zmienianym przepisie przed skreślonym przecinkiem jest kropka po skrócie roku).

Jak widać, w prostej technice prawodawczej możemy trafić na wiele trudnych do rozstrzygnięcia problemów i „zagwozdek”. Sytuacja komplikuje się jeszcze bardziej, gdy tak jak w przypadku legislacji pandemicznej, mamy do czynienia ze szczególnie wzmożonym deficytem czasu. Zdaje się, że większość zmian cząstkowych w ustawach okołokoronawirusowych to poprawki błędów popełnione w ustawach wcześniejszych. I tak będzie dalej – oby jak najkrócej i tylko z powodu COVID-19 a nie innych pozawirusowych przyczyn.

WZ

Uchylenie artykułu w uchylonej ustawie

Ten tytuł to żaden słowny żart ani legislacyjny kalambur. To realny problem jaki trzeba rozwiązać stosując odpowiednią technikę prawodawczą. Legislacja, co wielokroć podkreślam, jest dziedziną opierającą na schematach, szablonach, konsekwentnym powielaniu zwyczaju. Na całe szczęście – nie do końca, bo byłaby nudna jak jazda trasą S8 na odcinku Łódź – Wrocław. Opracowując projekty, analizując relacje jednych przepisów do innych, legislator często napotyka problemy z jakimi jeszcze nie miał do czynienia, „zagwozdki”, które nie dają się usunąć znanymi mu sposobami. Dlatego tak lubię legislację, dla tych chwil ekscytacji odkrywania nieznanego.

Tytułowy problem to „odwieczna” zmora legislatorów, którzy uchylając ustawę nie mogą jej uchylić w całości i muszą pozostawić w obrocie prawnym jej poszczególne jednostki redakcyjne, najczęściej pojedyncze artykuły lub rozdziały. Tak naprawdę istota problemu objawia się dopiero tym nieszczęśnikom, którym przychodzi uchylić ową nieuchyloną „resztówkę”. Przed 1 marca 2016 r. „Zasady techniki prawodawczej” ustalały takie dyrektywy w opisywanym przypadku:

41. 2. Jeżeli wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą niektórych przepisów uchylanej ustawy, wyraża się to zwrotem: „Traci moc ustawa ….. (tytuł ustawy), z wyjątkiem przepisów art. … (wyczerpująco wymienia się przepisy, które pozostają w mocy)”.

3. W przypadku, o którym mowa w ust. 2, w razie uchylania przepisów, których moc obowiązująca została zachowana, uchyla się również przepis, który zachował moc obowiązującą tych przepisów, co wyraża się zwrotem:

„Uchyla się:

1) art. … i art. … ustawy ….. (tytuł uprzednio uchylonej ustawy, w której były zamieszczone uchylane przepisy), zachowane w mocy na podstawie art. … ustawy ….. (tytuł ustawy, która zachowała moc obowiązującą uchylanych przepisów);

2) art. … ustawy ….. (tytuł ustawy, która zachowała moc obowiązującą uchylanych przepisów), w części dotyczącej zachowania w mocy przepisów wymienionych w pkt 1.”.

Chociaż, trzymając się literalnie powyższych formuł, skutecznie eliminowałoby się z systemu prawnego pozostawione w mocy niektóre przepisy uchylonej ustawy, nikt tej techniki nie stosował. Jakoś trudno było zgodzić się, że można – jak wynikało z ust. 3 pkt 2 – dokonać uchylenia kawałka przepisu uchylającego, który już wszedł w życie. O obowiązujących przepisach ustawy, która utraciła moc mówiło się, że to taki „trup w szafie”, swoisty „pat legislacyjny”. Przy okazji nowelizacji z 2016 r. zmieniono więc treść § 41 i stanowi on obecnie:

2.Jeżeli w wyniku uchylenia jednostek systematyzacyjnych ustawy lub jej przepisów wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą tylko niektórych przepisów ustawy, w ustawie zamieszcza się przepis zmieniający, w którym wyczerpująco wymienia się uchylane jednostki systematyzacyjne ustawy lub jej przepisy, wyrażając to zwrotem: „W ustawie …(tytuł ustawy) uchyla się …”.

Inaczej ujmując, dotychczasowy przepis uchylający z grupy przepisów końcowych, uchylający niecałą ustawę jest teraz przepisem zmieniającym. Pisałem na temat we wpisie z 24 maja 2016 „Przepisy uchylające po zmianach z Zasadach techniki prawodawczej” i przedstawiłem jakie są praktyczne skutki stosowania nowych reguł. Czas pokazał, że nie do końca są one zrozumiałe, czego najlepszym przykładem jest zakwalifikowanie przepisu uchylającego całą ustawę, tylko, że na raty, jako przepisu zmieniającego. Skutkiem tego jest kuriozalna (nie)treść ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych  (Uwaga, hiperłącze tylko dla legislatorów o naprawdę mocnych nerwach – dla dociekliwych zalecam porównanie projektu rządowego i sejmowego, co wykaże słuszność mojej tezy o niezrozumieniu nowej reguły uchylania przepisów pozostawionych w mocy.)

Niezależnie od tego, że pierwotna i obecna treść § 41 nie jest zbyt szczęśliwa to sprawa staje się wybitnie niejasna w przypadku, gdy przed 1 marca 2016 r. zastosowano technikę „Traci moc ustawa, z wyjątkiem art. …”, a teraz trzeba uchylić niechylone przepisy ustawy, która utraciła moc. Ostatnio musiałem się zmierzyć z takim przypadkiem. Kazus jest taki.

Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie zawiera przepis uchylający:

Art. 93. Tracą moc:

1) ustawa z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200 oraz z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809), z wyjątkiem art. 43;

2) ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. poz. 1298, z 2006 r. poz. 448 i 970 oraz z 2007 r. poz. 206 i 1208).

Czyli w 2010 r. utraciła moc cała ustawa o kulturze fizycznej ,z wyjątkiem jednego artykułu. Obowiązuje jej art. 43. Jak go uchylić, jak wytracić jego moc? Na początek można przyjąć „starą” formułę. Wyszłoby tak:

Art. … Uchyla się:

1) art. 43 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200, z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809 oraz z 2010 r. poz. 857), zachowany w mocy na podstawie art. 93 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. po. 857);

2) art. 93 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1468 i 1495) w części dotyczącej zachowania w mocy przepisów wymienionych w pkt 1.

Niezależnie, od tego, że nikt nigdy nie zastosował takiej techniki, problematyczne jest, jak pisać metryczki ustaw. Dla ustawy o kulturze fizycznej wpisałem ostatnią zmianę wprowadzoną ustawą o sporcie. Natomiast ustawa o sporcie w pkt 1 ma w metryczce tylko pierwotny Dz. U., a w pkt 2 – aktualną metryczkę. Tak czy inaczej, ten wariant mi się nie podoba.

Gdyby obecnie rozpisywać przepis art. 93 pkt 1 ustawy o sporcie brzmiałby on:

Art. (odpowiedni numer w przepisach zmieniających) W ustawie z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200 oraz z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809) uchyla się art. 1–42 i art. 44–67.

Żeby uchylić „resztówkę” trzeba by po prostu napisać:

Art. (w przepisach końcowych) Traci moc ustawa z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200, z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809 oraz z 2010 r. poz. 857).

Powyższy wariant też odrzucam, ustawa o kulturze fizycznej już przecież utraciła moc. Jak zatem rozwiązać problem niepełnego uchylenia z przed 1 marca 2016 r.  Myślałem długo, konsultowałem się także u doświadczonych i wytrawnych legislatorów. Pomysłów było kilka, ale ostatecznie proponuję zakończyć sprawię tak:

Art. … Uchyla się art. 43 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200, z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809 oraz z 2010 r. poz. 857).

Umieściłbym go w grupie przepisów zmieniających. Dlaczego tak? Formuła „uchyla się …) jest adekwatna do sytuacji art. 43. Niewątpliwie, on obowiązuje. Dalej, świadomie piszę „.. art. 43 ustawy …” a nie „w ustawie uchyla się art. 43 …”, bo ustawy jako aktu normatywnego już nie ma. Podaję metryczkę ustawy łącznie z pozycją odnoszącą się do ustawy o sporcie.

Może ktoś będzie miał lepszy pomysł. Zobaczymy co ostatecznie, prędzej czy później, pokaże się Dzienniku Ustaw, kiedy rzeczywiście trzeba będzie wyeliminować art. 43 z obrotu prawnego. Tak naprawdę, to istotą problemu w tym przypadku jest fakt, że nie wiadomo jaka jest jego obecna normatywna i merytoryczna „moc”. Gdyby, jakaś była, to pewnie dawno byłby już uchylony albo zastąpiony nową regulacją. Ostał się, bo nikomu nie przeszkadza.

Legislacja w jej warstwie czysto technicznej doprawdy prostą jest, skoro pozwala znaleźć sposób na uchylenia artykułu w uchylonej ustawie, oby tylko w takich prostych i bezinteresownych celach była używana.

WZ

Jednostki systematyzacyjne – proste reguły w ZTP i proste błędy w praktyce

Znowu bieżące troski o stan legislacji oddaliły mnie od praktycznych rozważań i uwag na temat szczegółowych zasad techniki prawodawczej. Uświadomiłem sobie, że nie miałem jeszcze „monograficznego” wpisu o jednostkach systematyzacyjnych. Przygotowując się do jego napisania, ze zdziwieniem stwierdziłem (po użyciu „ctrl + f”), że po nowelizacji z 1 marca 2016 r. „Zasady techniki prawodawczej” używają tego pojęcia dwudziestopięciokrotnie (myślałem, że mniej). Wychodzi na to, że temat „makrokompozycji” (pojęcie użyte w opracowaniu prof. A. Malinowskiego Systematyka wewnętrzna ustawy, Wydawnictwo Sejmowe 2007) aktu normatywnego jest wyczerpująco opisany, a ZTP dają wystarczające „oprzyrządowanie” do wprowadzania podziału na rozdziały, działy i wyższe jednostki systematyzacyjne. Ale i w tym przypadku praktyka nie jest do końca ujednolicona, a w niektórych przypadkach – mimo w miarę jednoznacznych schematów i prostych reguł – nie jest pozbawiona błędów.

Zacznijmy od problemu pierwotnego – kiedy dzielić akt normatywny na jednostki systematyzacyjne? To pytanie słyszałem wielokrotnie na swoich szkoleniach i zajęciach podyplomowych studiów. Pytanie dość kłopotliwe, zwłaszcza, że § 60 ust.  1 ZTP mówi jedynie, że w celu systematyzacji przepisów ustawy artykuły można grupować w jednostki systematyzacyjne. Nie ma w ZTP żadnej dyrektywy w tym zakresie. Na początek można powiedzieć, że długość ma znaczenie. Tylko jak ustalić granicę długości aktu, od której można/trzeba zastosować jednostki systematyzacyjne. Tutaj odpowiedź nie jest taka oczywista, bo nie da się ustalić jakiejś sensownej i racjonalnej granicy np. od dziesięciu stron, czy trzydziestu artykułów albo paragrafów. Sprawę należy ująć inaczej. Przed odpowiedzią na pytanie: Czy?, należy udzielić odpowiedzi na pytanie: Po co? Systematyzować akt normatywny powinno się po to, żeby ułatwić korzystanie z niego. Jeśli ta legislacyjna wartość dodana jest żadna albo znikoma, to nie róbmy tego.

Moim zdaniem, nie powinno się doprowadzić do sytuacji, gdy akt zawiera niedużo mniej jednostek systematyzacyjnych niż redakcyjnych. Kuriozalne są akty, w których tytuły rozdziałów są właściwie opisami pojedynczych jednostek redakcyjnych w nich się znajdujących. Jako przykład podaję często rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 grudnia 2013 r. w sprawie wystawiania faktur (Dz. U. poz. 1485) . Siedem paragrafów mieszczących się na dwóch stronach „usystematyzowano” w pięć rozdziałów. Wątpliwe jest zastosowanie systematyzacji w ustawie z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni (Dz. U. poz. 305). Mamy w niej 18 artykułów w 5 rozdziałach (pięć stron). Na tym przykładzie najlepiej przekonać do mojej zasady, jaką zalecam stosować przy podjęciu decyzji o systematyzacji. Oprócz oceny długości aktu trzeba przeanalizować jego „głębokość”, wynikającą z merytorycznego zakresu regulacji, co w konsekwencji wpływa na liczbę rodzajów przepisów używanych w danym akcie. Innymi słowy, im bardziej skomplikowany merytorycznie akt, wymagający wyodrębnienia wielu rodzajów przepisów, tym zasadniejszy jest podział na rozdziały, działy itd. Tymczasem w ustawie o zakazie handlu w niedzielę regulacja jest „płytka”, nie zawiera zbyt wielu przepisów szczegółowych (materialnych, ustrojowych, proceduralnych). Moim zdaniem systematyzacja tu jest niepotrzebna. Wrócimy jeszcze do tej ustawy. Pamiętać należy, że podział na jednostki systematyzacyjne przesądza, iż w ramach poszczególnych jednostek systematyzacyjnych znajduje się jednolita treściowo materia. Przy nowelizacji nie pasującej merytorycznie do żadnej jednostki systematyzacyjnej, może to powodować problemy z umiejscowieniem nowej treści w akcie.

Kolejnym problemem są nazwy jednostek systematyzacyjnych. Tutaj już tylko podkreślę, bo nie wynika to literalnie z ZTP, że podstawową jednostką systematyzacyjną jest rozdział. Czyli, jak decydujemy na systematyzację i ma być ona jednopoziomowa, to jednostką podziału jest rozdział. Zwrócić należy także uwagę na to, że § 62 ust. 2 wprowadza podział nazwy jednostki systematyzacyjnej na jej oznaczenie, które stanowi wyraz „część”, „księga”, „tytuł”, „dział”, „rozdział”, „oddział” z odpowiednią liczbą porządkową oraz jej tytuł, który stanowi zwięzłe określenie treści lub zakresu regulowanych spraw. Ma to znaczenie przy nowelizacji, kiedy możemy ograniczyć polecenie nowelizacyjne zależnie od zakresu wprowadzanej zmiany.

Problemy i błędy związane z jednostkami systematyzacyjnymi dotyczą głównie ich tytułów. Może najmniej rażącym błędem jest tytułowanie pierwszego rozdziału „postanowienia ogólne”. Szczególnie często taki tytuł występuje w legislacji samorządowej. Tam też występują „postanowienia końcowe” zamiast „przepisy końcowe”. Akt normatywny zbudowany jest z przepisów i na jego początku oraz końcu są przepisy i tak je zawsze (zgodnie z ZTP) nazywajmy.

Największym błędem w tytule rozdziału jest treść, która wyłącza podstawową – informacyjną funkcję tytułu. Moją irytację budzą liczne przykłady nadawania tytułu rozdziału nieadekwatnego do jego zawartości. Jest jakaś, zazwyczaj nie wiem skąd biorąca się nonszalancja, w formułowaniu zwłaszcza tytułów jednostek systematyzacyjnych zawierających przepisy zmieniające, przejściowe, dostosowujące i końcowe. Przykładów takiej dezinformującej redakcji tytułów nigdy nie trzeba długo szukać. Ot, choćby wzmiankowana wyżej ustawa o zakazie handlu w niedziele zawiera rozdział 5 zatytułowany „Zmiany w przepisach obowiązujących i przepis końcowy”. Tylko, że oprócz przepisów zmieniających i przepisu o wejściu w życie zawiera on także przepisy przejściowe (art. 16 i art. 17). Trzeba uczciwie zauważyć, że w tym konkretnym przypadku „niezgodność” powstała wskutek przyjęcia poprawki Senatu, która wprowadziła do rozdziału nowy rodzaj przepisów bez konsekwencji w postaci zmiany tytułu rozdziału, ale często ma to miejsce przez zwykłe subiektywne zaniedbanie w pracach nad kolejnymi wersjami projektu. Czasami tytuły zawierają za duży „ładunek informacyjny”. Dotyczy to zwłaszcza takich przypadków, kiedy tytuł głosi, że rozdział zawiera przepisy przejściowe i dostosowujące, a w rzeczywistości jeden z tych anonsowanych rodzajów przepisów nie występuje albo tytuł mówi, że jednostka systematyzacyjna zawiera tylko przepisy przejściowe a w treści są wyłącznie przepisy dostosowujące. (Przykład – ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o Ośrodku Studiów Wschodnich im. Marka Karpia (Dz. U. poz. 1029). Wielokrotnie spotykam też w rozporządzeniach rozdział ostatni zatytułowany „Przepisy końcowe” … z jednym przepisem o wejściu w życie.

Na koniec przypominam jeszcze „w tym temacie”, że po nowelizacji z 1 marca 2016 r. § 97 ust. 1 ZTP mówi, że jeżeli ustawa, w której artykuły pogrupowano w jednostki systematyzacyjne, zawiera liczne przepisy zmieniające, wydziela się je we wspólną jednostkę systematyzacyjną zatytułowaną Zmiany w przepisach. Jakoś to jeszcze do wszystkich nie dotarło.

Z życzeniami słodkich chwil od Wielkanocnego Zajączka

WZ

 

Załączniki w aktach prawa miejscowego – „nadużywana” technika prawodawcza.

Załącznik to narzędzie niezwykle pożyteczne przy opracowywaniu projektów aktów normatywnych ale powinno być wykorzystywane tylko wtedy, kiedy jego użycie jest rzeczywiście konieczne. Przypominam, że z § 29 Zasad techniki prawodawczej wynika, iż odesłania do załącznika znajdują się w przepisach merytorycznych i że w załączniku do aktu normatywnego zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Załącznik jest więc swoistym „przedłużeniem” przepisów merytorycznych, ich uzupełnieniem o elementy, które trudno umieścić bezpośrednio w treści artykułowanej (paragrafowanej). Załącznik pozwala zachować zwartość, zwięzłość i w konsekwencji czytelność przepisów.

Czy zawsze powyższe uwarunkowania są przestrzegane? Odpowiedź brzmi – oczywiście nie. Praktyka legislacyjna przyjęła, że przedmiotem załączników są także statuty, regulaminy i inne akty o charakterze ustrojowo-porządkowym. Być może ZTP powinny uwzględniać tę praktykę.

Z moich obserwacji wynika, że załączniki są „nadużywane” zwłaszcza w aktach prawa miejscowego, poprzez zamieszczenie w nich treści niespełniających warunków wynikających z § 29 ust. 2 ZTP. Zakres aktów prawa miejscowego ma różny charakter ale zawsze wykonawczy do ustaw. Zawierają one materię szczegółowo regulującą jakiś zakres spraw i nie ma problemu, jeżeli załącznik zawiera wzór formularza, skomplikowane tabele, czy grafikę. Tymczasem, w wojewódzkich dziennikach urzędowych nader często promulgowane są akty prawa miejscowego z załącznikami zawierającymi de facto przepisy merytoryczne będące przedmiotem danego aktu. Oto dwa przykłady:

  • uchwała Nr XX/111/2016 Rady Gminy Poronin z dnia 23 maja 2016 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społęcznych (pisownia oryginalna: WZ) z mieszkańcami Gminy Poronin ( Dz. Urz. Woj. Mał. poz. 3252 ),
  • uchwała nr XIX/140/16 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 13 maja 2016 r. w sprawie zasad i trybu nadawania tytułu „Honorowy Obywatel Miasta Mońki” ( Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 2262 ).

W jednym i drugim przypadku zdecydowano się na załączniki i w nich zamieszczono całe merytoryczne regulacje, ograniczając treść uchwały do odesłania do załącznika. W jednym i drugim przypadku załączniki podzielono na paragrafy i jednostki redakcyjne niższego rzędu, tak jak zwykłe przepisy merytoryczne. Dodatkowo załączniki posiadają załączniki zawierające właściwe dla załączników treści (wzory, formularze, grafika). Jest oczywiste, że „nadużyto” tu instytucji załącznika. Zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji, nadawania tytułu honorowego obywatela to materia, które ewidentnie powinna być przedmiotem przepisów merytorycznych zawartych bezpośrednio w uchwale, a nie w załączniku do niej. I naprawdę jest to praktyka dość częsta. Czasami zależna od „mody” panującej w danych okolicach dla przyjmowania uchwał na tej samej podstawie prawnej.

W związku z powyższym proponuję przestrzeganie prostej zasady, odnoszącej do każdego rodzaju aktu normatywnego. Jeżeli treść załącznika da się „zapisać” w paragrafach, ustępach, punktach, literach i tiret, to znaczy, że treść ta nie nadaje się na załącznik i trzeba ją po prostu umieścić w przepisach merytorycznych aktu.

Innym problemem związanym załącznikami w aktach samorządowych jest ich nowelizacja. Ze świecą szukać zgodnej z regułami techniki prawodawczej uchwały zmieniającej załącznik do innej uchwały. Zazwyczaj paragraf pierwszy takiej uchwały zaczyna się od formuły „W załączniku do uchwały …” albo „Załącznik nr 1 do uchwały ….  otrzymuje brzmienie:”, a zdarzają się i takie kurioza:

UCHWAŁA Nr XLIII/404/2013

RADY MIEJSKIEJ W KARCZEWIE

z dnia 3 września 2013 r.

w sprawie zmiany Statutu Gminy Karczew

( Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 9825 )

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.z 2013 r., poz. 594 ze zm.) uchwala się, co następuje:

  • 1. Zmienia się dotychczasową treść Statutu Gminy Karczew, w ten sposób, że otrzymuje on nowe brzmienie jak w załączniku do niniejszej uchwały.
  • 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Karczewa.
  • 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego.
  • 4. Z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały traci moc dotychczasowe brzmienie Statutu Gminy Karczew nadane uchwałą Nr XXIV/169/2008 Rady Miejskiej w Karczewie z dnia 19 czerwca 2008 r.

Tak to przyjęto i ogłoszono w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Porażający przykład legislacyjnej nieporadności i nieznajomości podstawowych zasad tworzenia prawa.

Nie będę już wspominał o umieszczaniu w załącznikach przepisów przejściowych do uchwał i innych defektach aktów samorządowej legislacji z załącznikami. Cały problem polega na tym, że zdaje się, wszystko to są nieistotne naruszenia prawa w rozumieniu przepisów samorządowych ustaw ustrojowych i nie ma podstaw do stwierdzania nieważności uchwał zawierających takie błędy. Jeśli tak, to „w temacie” załączników nie jest to obraz optymistyczny.

WZ

Przepisy uchylające po nowelizacji Zasad techniki prawodawczej.

Za tydzień miną trzy miesiące od wejścia w życie nowelizacji ZTP. Można powoli konstatować, że mój pogląd dotyczący tego, iż liczba wprowadzonych zmian jest odwrotnie proporcjonalna do ich wpływu na praktykę legislacyjną był uzasadniony. Przegląd najświeższych projektów ustaw na stronach http://legislacja.rcl.gov.pl/ pokazuje, że projekty wyglądają prawie tak jak przed 1 marca. To co się rzuca w oczy, to brak numerów Dzienników Ustaw dla aktów opublikowanych przed 1 stycznia 2012 r. ale to już sygnalizowałem we wpisie z dnia 23 marca.

Omawiając zmiany w ZTP należy podkreślić, że największe zmiany nastąpiły w regulacjach dotyczących przepisów końcowych. Na szczególną uwagę zasługują w tym zakresie nowości dotyczące przepisów uchylających, a zwłaszcza:

1)    zawężenie zakresu przepisów uchylających;

2)    zmiana formuły redakcyjnej przepisu uchylającego niecałą ustawę.

 

Ad. 1. Poniżej treść § 39 ust. 1 i § 40 ust. 1, z zaznaczeniem wprowadzonych zmian:

  • 39. 1. W przepisie uchylającym wyczerpująco wymienia się ustawy lub poszczególne przepisy, które ustawa uchyla; nie poprzestaje się na domyślnym uchyleniu poprzedniej ustawy ani jej przepisów przez odmienne uregulowanie danej sprawy w nowej ustawie.
  • 40. 1. Przepisowi uchylającemu ustawę lub poszczególne jej przepisy nadaje się brzmienie: „Traci moc ustawa … (tytuł ustawy)” albo „W ustawie …. (tytuł ustawy) uchyla się art. …  .

Nadto skreślono § 42 traktujący o uchylaniu niektórych przepisów ustawy. Wynika z tego, że z zakresu pojęcia „przepisy uchylające” wyłączono sytuacje kiedy przepisy uchylają jedynie „kawałek” ustawy. Do tej pory miałem z takim przypadkiem problem. Bo przecież przepis uchylający poszczególne przepisy ustawy, to w istocie przepis zmieniający. Niezwykle trudno było znaleźć przepis uchylający tego rodzaju umieszczony w jednostce systematyzacyjnej zawierającej przepisy końcowe, a i tak nie były to przykłady do końca najwłaściwsze tak jak ustawa z dnia 25 listopada 2010 r. o Centralnym Ośrodku Badania Odmian Roślin Uprawnych , gdzie art. 21 jest przepisem uchylającym, choć tytuł rozdziału, w którym się on znajduje wprowadza niezły zamęt. Dzięki opisywanej zmianie część wątpliwości, co jest przepisem uchylającym, a co – zmieniającym przestanie być bezproduktywnym dylematem legislatora.

 

Ad. 2. Zmiana formuły redakcyjnej przepisu uchylającego niecałą ustawę będzie miała dużo większe skutki dla praktyki legislacyjnej.

Porównajmy treść § 41 ust. 2 –

przed :

  1. Jeżeli wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą niektórych przepisów uchylanej ustawy, wyraża się to zwrotem: „Traci moc ustawa ….. (tytuł ustawy), z wyjątkiem przepisów art. … (wyczerpująco wymienia się przepisy, które pozostają w mocy)”.

i po zmianie:

  1. Jeżeli w wyniku uchylenia jednostek systematyzacyjnych ustawy lub jej przepisów wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą tylko niektórych przepisów ustawy, w ustawie zamieszcza się przepis zmieniający, w którym wyczerpująco wymienia się uchylane jednostki systematyzacyjne ustawy lub jej przepisy, wyrażając to zwrotem: „W ustawie … (tytuł ustawy) uchyla się …”.

Jakie są różnice? Jak widać nowa treść posługuje się pojęciem „przepisu zmieniającego” dla określenia techniki uchylania niecałej ustawy i konsekwentnie mówi o uchyleniu w ustawie, a nie o utracie mocy ustawy, z wyjątkiem … . Czyli ustawa dalej jest w systemie (obrocie) prawnym, tylko w jej treści pozostają wyłącznie określone w przepisie zmieniającym przepisy (jednostki systematyzacyjne lub redakcyjne).

Intencją opisanej zmiany było uniknięcie „legislacyjnego pata” kiedy to uchylono ustawę, a w systemie „wiszą” jej pojedyncze przepisy, które nie wiadomo jak uchylić, skoro uchylona już jest cala ustawa.

Jak powinno to wyglądać w praktyce postaram się pokazać na przykładzie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w której art. 144 zapisano tak

Art. 144. Traci moc ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.5) ), z wyjątkiem art. 14, art. 15b ust. 1, w zakresie dotyczącym kartonów do gry bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23.

„Po nowemu” powinno to brzmieć:

Art. 96a. W ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.5) ), uchyla się rozdział 1, rozdział 2, z wyjątkiem art. 14, art. 15b ust. 1, w zakresie dotyczącym kartonów do gry bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23 oraz uchyla się rozdziały 3-7.

Trzeba zwrócić uwagę na następujące niuanse.

Jako numer artykułu wstawiłem 96a albowiem zgodnie z opisywaną zmianą to już nie jest przepis końcowy ale zmieniający i w pierwotnej wersji ustawy powinien być w innym miejscu – właśnie po art. 96, w rozdziale „zmiany w przepisach obowiązujących”.

Posłużyłem się oznaczeniami jednostek systematyzacyjnych rozdziałów, gdyby ustawa nie była podzielona rozdziały wyszłaby z tego dość skomplikowana „wyliczanka”.

Przy takiej technice dochodzi do pewnego „przekłamania” legislacyjnego – w grupie uchylanych przepisów znalazły się także metaprzepisy, czyli uchyliłem (?!) przepisy zmieniające i przepisy końcowe, w tym przepis o wejściu w życie ustawy zmienianej. Mam wątpliwość, czy to właściwa technika, choć literalnie zgodna z § 41 ust. 2

Koniec końców, jestem ciekaw jak opisywana zmiana przyjmie się w praktyce. (Może jakieś komentarze.) Na całe szczęście konieczność uchylania niecałej ustawy pojawia się niezwykle rzadko, a pokazany przykład tym bardziej powinien zniechęcać do takich kombinacji.

WZ

Ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej – wybrane uwagi legislacyjne.

Po powrocie z krótkiego wypoczynku postanowiłem, że kolejny wpis będzie dotyczył pierwszej lepszej ustawy opublikowanej ostatnio w Dzienniku Ustaw. I trafiła mi się prawdziwa gratka – ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. poz. 1255). Lubię takie ustawy; uchwalane pod koniec kadencji, w gorączce przedwyborczych sondaży; rzuty na taśmę z nadzieją na podniesienie słupków poparcia; kończone w pośpiechu; z odważnymi merytorycznymi zmianami wprowadzanymi na ostatnich etapach prac ustawodawczych. Z tego wszystkiego wychodzi doskonały materiał na moje szkolenia, których nieodłącznym elementem jest nauka na błędach, a najlepsze i najbardziej przekonujące przykłady, to przykłady zaczerpnięte bezpośrednio z Dziennika Ustaw.

Nie będę się wypowiadał na temat rozwiązań merytorycznych zawartych w ustawie. Trwała, trwa i trwać pewnie będzie dyskusja na ten temat, a liczba i różnorodność podmiotów zabierających głos w tej sprawie wróży, że ustawa nie zachowa długo swej dziewiczej treści.

Ja, z racji swoich legislacyjnych zainteresowań, skupiłem się na przepisach związanych z wejściem w życie ustawy zawartych w rozdziale 7 zatytułowanym „Przepisy dostosowujące i przepis końcowy”. Oto moje uwagi:

  1. tytuł rozdziału jest nieadekwatny do jego treści – w mojej ocenie przepisami dostosowującymi nie są art. 25, art. 27 i art. 28 – dlaczego, patrz uwagi niżej;
  2. art. 25 nie ma charakteru intertemporalnego; niestety nie ma on również charakteru normatywnego, a powtarza jedynie co wynika z przepisów merytorycznych zawartych w ustawie. Nie powinien być w ogóle formułowany. Czy nie jest oczywiste, że organy administracji publicznej mogą i są zobowiązane podejmować działania zapewniające funkcjonowanie przepisów od dnia ich wejścia w życie, zwłaszcza jeśli w tej materii – jak w tym przypadku – zostały sformułowane odpowiednie przepisy dostosowujące.
  3. art. 26 zawiera „klasyczne” przepisy dostosowujące. Mam jedynie wątpliwość jakiej sytuacji dotyczy ust. 3 nakazujący okręgowej radzie adwokackiej lub radzie okręgowej izby radców prawnych wskazanie staroście odpowiednio adwokatów lub radców prawnych wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej do dnia 15 listopada 2015 r. Nie do końca wiadomo, czy chodzi tu o sytuację kiedy nie zawarto porozumienia, o którym mowa w art. 10 ust. 1 i trzeba wyznaczyć adwokatów lub radców. Przepis materialny (art. 10 ust. 2) nakłada ten obowiązek na dziekanów okręgowych rad. A może jest to samoistna regulacja, którą trzeba interpretować bez odwoływania się do procedur z przepisów merytorycznych.
  4. art. 27 nie jest przepisem dostosowującym a przejściowym. Nie dotyczy on co prawda tego co było przed wejściem w życie nowych przepisów, ale ustala „przepis specjalny” o charakterze przejściowym, czy może „epizodycznym”.
  5. art. 28 nie jest przepisem dostosowującym; nie spełnia też wszystkich wymogów określonych w art. 50 ust. 1a, 4 i 5 ustawy o finansach publicznych. Problem formułowania przepisów określających limity wydatków w poszczególnych latach budżetowych i mechanizmów korygujących te limity to zupełnie odrębna historia, warta specjalnego (niezwykle) krytycznego wpisu, Doprawdy trudno znaleźć modelowy przykład takich przepisów.
  6. art. 29, czyli przepis o wejściu w życie ustawy różnicujący termin wejścia w życie części przepisów, budzi moje istotne wątpliwości. Wielokrotnie zwracałem uwagę, że inny termin wejścia w życie przepisów powinien być szczególnie uważnie ustalany, tak aby normy materialne kształtujące prawa i obowiązki nie wchodziły w życie „częściowo”, bez możliwości pełnego stosowania lub „wisiały” w próżni prawnej. (Efektem moich dociekań jest nawet dobra praktyka legislacyjna: Formułowanie przepisów przejściowych i dostosowujących, w przypadku zróżnicowania terminu wejścia w życie niektórych przepisów ustawy.) Niestety art. 29 ustawy o nieodpłatnej pomocy … prowadzi w istocie do takiej sytuacji. Niepotrzebnie wchodzą w życie wcześniej niż cala ustawa przepisy merytoryczne (art. 6, art. 8-11, art. 17 i art. 18) i przepisy nowelizujące (art. 21-24). Celem tego zabiegu legislacyjnego jest, jak rozumiem, danie podstaw prawnych do zawarcia niezbędnych umów i porozumień przed właściwym wejściem w życie ustawy. Ale to przecież jest przedmiotem (i skutkiem) formułowania przepisów dostosowujących i to tylko one powinny wchodzić w życie wcześniej by ową podstawę dać. Po co ma wejść w życie 31 sierpnia art. 8 ust. 1 określający, że zadanie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej jest zadaniem z zakresu administracji rządowej, w sytuacji gdy nie wejdą jeszcze w życie np. przepisy określające wymogi lokalu, w którym ma być udzielana ta pomoc prawna. Jak będzie realizowany obowiązujący od 31 sierpnia przepis art. 11 ust. 5 odwołujący się w swej treści do przepisów, w tym sankcjonowanych odpowiedzialnością karną, które wchodzą 1 stycznia 2016 r. (art. 4 ust. 6-8). Nie widzę też legislacyjnej zasadności wcześniejszego wejścia w życie art. 17 i art. 18. Czynności związane z powołaniem po raz pierwszy Rady, o której mowa w tych przepisach, powinny być raczej przedmiotem odrębnych (wchodzących w życie wcześniej niż całą ustawa), przepisów dostosowujących, chyba że intencją ustawodawcy było to żeby Rada działała przed wejściem w życie, co jednak wydaje się nieracjonalne. Wreszcie, dlaczego nowelizacje zawarte w ustawie (art. 21-24), sprowadzające się do zmian przepisów określających zadania lub kompetencje organów, mają wejść w życie przed wejściem w życie ustawy o nieodpłatnej pomocy … ? Ustawa jeszcze nie będzie materialnie obowiązywała ale zadania i kompetencje już tak. Sądzę, że taka konstrukcja znowu jest przejawem „dania” podstaw prawnych do podejmowania czynności związanych z „uruchomieniem” ustawy, ale podkreślam, że i w tym przypadku jest to rola przepisów dostosowujących, a wcześniejsze wejście w życie „dubluje” tę podstawę.

Powyższe uwagi potwierdzają jak trudnym problemem legislacyjnym są rozstrzygnięcia intertemporalne. Dotyczy to zwłaszcza kwalifikacji przepisów międzyczasowych jako przejściowych albo dostosowujących. W konkretnych przypadkach trudno jest czasem tego rozróżnienia dokonać. Od pewnego czasu, z pewną nieśmiałością, ale z coraz większym przekonaniem zacząłem nawet postulować, żeby w Zasadach techniki prawodawczej zlikwidować pojęcie przepisów dostosowujących, jako odrębny rodzaj przepisów i ograniczyć pojęcie przepisów o charakterze intertemporalnym wyłącznie do „przepisów przejściowych”. Uprościłoby to niezmiernie legislacyjną pracę. Niestety rzeczywistość może pójść w inną stronę. Procedowana obecnie nowelizacja rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej zakłada wprowadzenie jeszcze jednej kategorii (rodzaju) przepisów o charakterze zbliżonym do przepisów przejściowych i dostosowujących – „przepisów epizodycznych” (patrz § 1 pkt 9 i in. projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”). Jestem głęboko przekonany, że wprowadzenie tego pojęcia jeszcze bardziej skomplikuje redagowanie przepisów związanych z wprowadzaniem w życie ustaw i rozporządzeń.

Problemy, które podniosłem w związku z różnicowaniem terminów wejścia w życie ustaw, mają fundamentalne znaczenie, z punktu widzenia rozumienia i stosowania zasad tworzenia prawa. Szkoda, że nie ma w omawianym zakresie jednolitej praktyki, a przepisy o wejściu w życie formułuje się jak art. 29 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej.

 

WZ