Tag: szczegółowe techniki prawodawcze

różne szczegółowe techniki formułowania wszelkiego rodzaju przepisów i elementów aktu normatywnego

Przepis o wejściu w życie z różnymi terminami – pułapki redakcyjne

Na koniec roku wpis o przepisie końcowym. Legislacja to operowanie przepisami (normami) prawnymi w czasie. Ta może niezbyt głęboka refleksja znajduje potwierdzenie w wielu technikach prawodawczych. Nowość normatywna to, co do zasady, zmiana już istniejącego stanu prawnego, którą należy tak wprowadzić, żeby nie spowodować kolizji norm albo luki w prawie. Kluczem do właściwego wprowadzenia zmiany jest poprawny przepis o wejściu w życie aktu normatywnego i dostosowana do niego treść pozostałych przepisów. Wejście w życie aktu to ostateczna weryfikacja poprawności aktu normatywnego. Po północy ostatniego dnia vacatio legis okazuje się, czy stan prawny został skutecznie zmieniony i czy nastąpiło to zgodnie z rzeczywistą intencją ustawodawcy.

Z punktu widzenia praktyki legislacyjnej przepis o wejściu w życie wydaje się nieskomplikowaną techniką prawodawczą, a § 45 „Zasad techniki prawodawczej” podaje większość możliwych wariantów redakcyjnych. Wszystko jest proste, jeśli akt ma wejść w życie w całości w jednym terminie. Sprawa komplikuje się, gdy wejście w życie następuje w kilku terminach, ale i w takim przypadku legislatorzy dają radę. O ile nie pojawi się subiektywny, pozalegislacyjny czynnik, świetnie redagują rozbudowane „wieloterminowe” wejścia w życie. Dzisiaj zwracam Waszą uwagę na pewien szczególny aspekt związany z takimi przepisami. Chodzi o ich właściwą korelację z przepisami zmieniającymi, przejściowymi dostosowującymi. Swego czasu popełniłem na temat nawet Dobrą praktykę legislacyjną: Formułowanie przepisów przejściowych i dostosowujących, w przypadku zróżnicowania terminu wejścia w życie niektórych przepisów ustawy. Pojawiła się ona jako skutek wątpliwości co do sposobu rozumienia zwrotu „ustawa wchodzi w życie po upływie/z dniem …, z wyjątkiem art. …., który wchodzi w życie …”. Czy dniem wejścia w życie ustawy jest jeden termin ‘główny”, czy dni wejścia w życie ustawy jest tyle ile terminów zapisano w przepisie o wejściu w życie. Brak odpowiedniego redakcyjnego zgrania brzmienia przepisu o wejściu w życie z przepisami przejściowymi i dostosowującymi może powodować wiele  nieporozumień.

Weźmy przykład całkiem świeży w dorobku ustawodawcy: ustawa  z dnia 18 września 2020 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz niektórych innych ustaw zawiera między innymi przepisy:

Art. 1. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638) wprowadza się następujące zmiany:

10) w art. 17:

d) ust. 8 otrzymuje brzmienie:

„8. Minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw kultury określi, w drodze rozporządzenia, minimalne warunki utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt wykorzystywanych do celów filmowych, sportowych i specjalnych, mając na względzie zapewnienie im właściwej opieki.”;

Art. 10. Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1, zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą  ustawą, jednak nie dłużej niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Art. 17. Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem  przepisów:

1) art. 1 pkt 4, 6 i 8–11 oraz art. 9 ust. 2, które wchodzą w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia;

2) art. 1 pkt 5 i 7 oraz art. 11 i 13, które wchodzą w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia.

Kiedy utracą moc przepisy zachowane w mocy na podstawie art. 10? Skoro ustawa, w tym art. 10, ma wejść  w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, a zmiana zawarta w art. 1 pkt 8 lit. d, która dokonuje zmiany w przepisie zawierającym upoważnienie ma wejść w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, to na to pytanie mogą paść różne odpowiedzi. W art. 10 powinno się jednoznacznie wskazać, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują nie dłużej niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie art. 1 pkt 8 lit. d.

Inny przykład to ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o utworzeniu Akademii Sztuki  wojennej. Dzielni twórcy, czy może lepiej w tym przypadku – cudotwórcy, zawarli w niej taką oto łamigłówkę:

   Art. 1. 1. Tworzy się z dniem 1 października 2016 r. Akademię Sztuki Wojennej, zwaną dalej „Akademią”.

   Art. 3. Z dniem 30 września 2016 r. znosi się Akademię Obrony Narodowej.

   Art. 5. 1. Z dniem utworzenia Akademii:

2) pracownicy Akademii Obrony Narodowej stają się pracownikami Akademii;

   2. Stosunki pracy z pracownikami, o których mowa w ust. 1 pkt 2, wygasają po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli przed upływem tego terminu nie zostaną im zaproponowane nowe warunki pracy i płacy albo w razie nieprzyjęcia nowych warunków pracy i płacy.

   Art. 8. Traci moc ustawa z dnia 27 lutego 2003 r. o utworzeniu Akademii Obrony Narodowej (Dz. U. poz. 496, z 2004 r. poz. 1598 oraz z 2005 r. poz. 1365).

   Art. 9. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2016 r., z wyjątkiem art. 8, który wchodzi w życie z dniem 30 września 2016 r.

Tym razem pytań pojawia się o wiele więcej.

Dlaczego ustawa weszła w życie 1 lipca skoro tak naprawdę zaczęła obowiązywać 1 października? Kiedy przestała istnieć Akademia Obrony narodowej? Ja twierdzę, że 30 września już jej nie było, inni że nastąpiło to z nastaniem 1 października 2016 r. Tylko, że jeśli AON istniał jeszcze 30 września to na jakiej podstawie działał, bo chyba nikt nie ma wątpliwości, że zgodnie z art. 9 ustawa o Akademii Obrony Narodowej przestała obowiązywać z końcem 29 września 2016 r. Jakby się nie obrócił … .

Jeszcze ciekawszym pytaniem jest, którego dnia wygasły stosunki pracy z pracownikami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2? Zasadą było, że  pracownicy AON stali się z dniem 1 października 2016 r. pracownikami ASW, z wyjątkiem tych, którym do dnia upływu dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, nie zostały zaproponowane nowe warunki pracy i płacy albo nie przyjęli nowych warunków pracy i płacy. Ustawa zgodnie z art. 9 weszła w życie 1 lipca 2016 r. Literalnie wychodzi na to, że opisany skutek prawny wobec tych pracowników nastąpił 2 września 2016 r. Tylko kto im nie zaproponował nowych warunków pracy i płacy – pracodawca, który utworzył się dopiero 1 października.

Powyższe dylematy nie powstałyby, jeśli odpowiednio zredagowano by przepisy przejściowe i dostosowujące, jednoznacznie odnosząc się do szczegółowych terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów.

Innym problemem powstającym na tle redakcji przepisu o wejściu w życie ze zróżnicowanymi terminami jest wcześniejsze wprowadzanie przepisów, które mogą być stosowane jedynie z innymi przepisami, ale te przepisy wejdą w życie później. Moim kultowym przykładem na pokazanie takiego błędu jest ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się. Została ogłoszona 3 października 2011 r., a jej przepis o wejściu w życie brzmi:

Art. 29. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2012 r., z wyjątkiem art. 7 i art. 8, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

W tym przypadku dwa artykuły, które weszły w życie na wiele miesięcy przed całą ustawą nie mogły być stosowane, bo nie weszły jeszcze w życie inne przepisy kształtujące normy prawne z nich wynikające. Kto nie wierzy niech sprawdzi prawdziwość tej tezy.

Nie powinno się też moim zdaniem też formułować przepisu o wejściu w życie opóźniając stosowanie części zakresu przedmiotowego lub podmiotowego danego przepisu. Posłużę się slajdem z moich szkoleń

Przykład niepotrzebnego przeniesienia rozstrzygnięcia intertemporalnego do przepisu o wejście w życie
Slajd ze szkoleń Kancelarii legislacyjnej WZ

 W trakcie prac nad ustawą z dnia 8 maja 2019 r. o dostępności cyfrowej stron internetowych i aplikacji mobilnych podmiotów publicznych rozwiązanie polegające na odłożeniu w czasie przepisem przejściowym pełnego stosowania niektórych norm zmieniono na zróżnicowanie terminu wejścia w życie „kawałków” zakresów przedmiotowych części przepisów. Zdecydowanie lepsza była pierwotna rządowa koncepcja. Przepisy nie powinny wchodzić w życie „na raty”, jeśli już jest taka potrzeba to trzeba to uczynić normą przejściową jak w wersji rządowej.

Kolejnym przykładem problemów z różnicowaniem terminu wejścia w życie jest normatywna nadgorliwość. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 kwietnia 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami i ich usytuowanie zawiera przepisy:

   § 2. Zarządcy infrastruktury i użytkownicy bocznic kolejowych dostosują przejazdy kolejowo-drogowe i przejścia do wymagań określonych w rozporządzeniu zmienianym w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, w terminie do dnia 4 czerwca 2020 r.

   § 3. Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 5 czerwca 2020 r., z wyjątkiem § 2, który wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia.

Jak rozumiem chodzi o to, żeby zobowiązać podmioty, których dotyczy rozporządzenie nowelizowane, do dostosowania  przejazdów do wymogów wprowadzanych nowelizacją. Różnicowanie terminu wejścia w życie w tym przypadku jest zbędne, tak jak zbędny jest § 2. Bez tego swoistego „przedwejściowego” przepisu adresaci zmian nie mieliby obowiązku dostosować się do nowych przepisów? Pytanie retoryczne, mam nadzieję dla większości moich czytelników.

I na koniec przykład jeszcze z innej strony – wstecznej. Ustawa z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne zawiera przepis o wejściu w życie z częściową mocą retroaktywną:

   Art. 2. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 2 lit. c oraz lit. d, które wchodzą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2018 r.

Zadanie –napisz ten przepis napisać krócej, prościej.

Mam nadzieję, że uczuliłem na niuanse związane z różnicowaniem terminu wejścia w życie. Na koniec ostatniego wpisu w niewątpliwie zaskakującym, a może nawet traumatycznym 2020 roku, życzę noworocznie miłośnikom  zasad prawidłowej legislacji, żeby wszystkie „Nie ma …” z poprzedniego wpisu odeszły w niesławie w niepamięć.

WZ

Pamiętajcie o metryczkach w aktach prawa miejscowego

Prawidłowo zredagowany adres publikacyjny aktu ogłoszonego w dzienniku urzędowym to przejaw prawidłowego stosowania „Zasad techniki prawodawczej” i rozumienia reguł funkcjonowania systemu prawnego. W aktach prawa miejscowego metryczki niestety rzadko występują we wszystkich miejscach gdzie należy je umieszczać, a nawet jeśli pojawiają się, to rzadko są poprawnie zredagowane.

Dawno nie było wpisu dotyczącego legislacji samorządowej. Traktuję go trochę jako kontynuację i uszczegółowienie najbardziej popularnego wpisu na tym blogu Oda do metryczki, który jest absolutnym top of the top popularności. Jest najczęściej odwiedzany i najczęściej komentowany. Dotyczył też przede wszystkim metryczek ustaw. Dzisiaj zajmę się zasadami redagowania adresów publikacyjnych w aktach prawa miejscowego. Przy okazji omówię jeszcze bardziej szczegółowo podstawowe informacje o metryczkach ustaw. Chcę, żeby wpis stał się pomocą do udzielania odpowiedzi na pytania, które ciągle się pojawiają „w temacie”.

Sprawa jest niby błaha, dotyczy bowiem w sumie rzeczy prostej i jednoznacznie uregulowanej w „Zasadach techniki prawodawczej”, a jednak praktyka legislacji samorządowej dalece odbiega od dyrektyw w nich zawartych. Należy stanowczo podkreślić, że w aktach prawa miejscowego muszą znajdować się pełne i aktualne informacje o miejscu publikacji wszystkich przywoływanych w ich treści aktów (i ich zmian) publikowanych w dziennikach urzędowych, czyli przede wszystkim ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego. Dlaczego? Ponieważ to źródła prawa z konstytucyjnego katalogu aktów prawa powszechnie obowiązującego, to jest aktów, które regulują prawa i obowiązki obywateli. Adresaci takich przepisów muszą mieć precyzyjne i wiarygodne informacje o treści przepisów, które są w nich przywoływane.

W aktach prawa miejscowego (dalej „APM”) mamy następujące przypadki, gdzie akty  z metryczkami powinny być wpisywane.

W APM nowym (przy realizacji po raz pierwszy upoważnienia do wydania aktu albo przy zastępowaniu wcześniej obowiązującego aktu nowym aktem):

  • w podstawie prawnej APM – w odniesieniu do ustawy będącej podstawą wydania aktu normatywnego,
  • w przepisach aktu – wszędzie tam, gdzie przywoływany jest po raz pierwszy akt publikowany w dzienniku urzędowym (ustawa, rozporządzenie lub APM),
  • w przepisie uchylającym – pełna metryczka aktu zastępowanego przez nowy akt.

W APM zmieniającym

  • w podstawie prawnej – aktualna metryczka ustawy będącej podstawą wydania aktu zmienianego,
  • na początku § 1 w określeniu jaki akt jest zmieniany – aktualna metryczka zmienianego aktu,
  • w przepisach zmieniających – tam gdzie nadawane jest nowe brzmienie zmienianym przepisom i przywoływane są po raz w pierwszy w nowelizowanym akcie inne akty (ustawy, rozporządzenia, APM).

Metryczkę przywołuje się tylko raz, jeżeli odsyłamy do tego samego aktu kolejny raz to wtedy piszemy wyłącznie datę aktu i określenie jego przedmiotu, chyba, że zastosowano jakiś skrót przywoływanego aktu.

Uwaga, zgodnie z § 158 ust. 1 ZTP w treści metryczki nie podajemy oznaczenia numeru dzienniku urzędowego, niezależnie od tego, w którym roku była publikacja aktu (przed 1 stycznia 2012 r. dzienniki urzędowe były publikowane w postaci papierowej i oznaczone były numerami). Przykładowo, ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o Narodowym Funduszu Rewaloryzacji Zabytków Krakowa na dzień redagowania wpisu nie ma tekstu jednolitego, a jej tekst pierwotny z 1985 r. i zmiana z 2009 r.  publikowane były w numerach Dz. U. Mimo to, jej prawidłowa metryczka ma treść: (Dz. U. poz. 90 oraz 2009 r. poz. 1241).

Dla potrzeb niniejszego wpisu wyróżnię dwa rodzaje metryczek – bez odnośnika (krótsze) i z odnośnikiem (dłuższe).

Metryczkę bez odnośnika stosujemy, jeżeli akt przywoływany nie był zmieniany więcej niż  pięć razy albo jeśli, co prawda był więcej razy zmieniany, ale w tym konkretnym przypadku użycie odnośnika redagujący uzna za zbędne (np. jeśli akt jest krótki i występuje w nim tylko jedna długa metryczka, to zapisanie jej  w odnośniku nie jest konieczne, bo nie poprawi „czytelności” treści).

Przykłady metryczek bez odnośnika.

Ustawa nowa albo nowelizująca jeszcze bez żadnej zmiany:

ustawa z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni (Dz. U. poz. 35).

W metryczce nie piszemy roku wydania Dz. U. jeżeli jest on ten sam co rok uchwalenia ustawy.

ustawa z dnia 20 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 190)

Tym razem pojawił się rok wydania Dz. U. bo jest inny niż rok uchwalenia ustaw (Przypadek spotykany przy aktach podejmowanych pod koniec roku.)

Ustawa ze zmianami bez tekstu jednolitego:

ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875 i 1086)

Jeden skrót „poz.” dla wszystkich pozycji w danym roku a przez ostatnią spójnik „i”.

ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o Państwowej Komisji do spraw wyjaśniania przypadków czynności skierowanych przeciwko wolności seksualnej i obyczajności wobec małoletniego poniżej lat 15 (Dz. U. poz. 1820 oraz z 2020 r. poz. 875 i 1086).

Ustawa z tekstem jednolitym:

ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) – ostatni tekst jednolity z 2020 r. i nie było żadnej zmiany ustawy po tekście jednolitym,

ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 2357 oraz z 2020 r. poz. 284, 288 i 321) – ostatni tekst jednolity był w 2019 r., a po nim 3 zmiany w 2020 r.

Uwaga może się zdarzyć przypadek nietypowy:

ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1387, 1358, 1394, 1495, 1622 i 1649)

To nie jest błąd, pozycje 1387 i 1358 nie zostały omyłkowo zamienione. Tak się pisze metryczkę, jeżeli tekst jednolity opracowano bez uwzględnienia zmiany ogłoszonej po jego zredagowaniu, a przed ogłoszeniem obwieszczenia z tekstem jednolitym. (Zdarza się to jeśli nowelizacja „goni” nowelizację.)

Metryczki z odnośnikiem.

§ 158 ust. 5. Jeżeli liczba zmian aktu normatywnego, do którego następuje odesłanie, albo jego tekstu jednolitego jest większa niż pięć, można nie wymieniać roczników oraz pozycji dzienników urzędowych, w których ogłoszono te zmiany, a poprzestać jedynie na podaniu pozycji oraz, w razie potrzeby, rocznika dziennika urzędowego, w którym ogłoszono pierwotny tekst tego aktu albo jego ostatni tekst jednolity z dopiskiem „z późn. zm.”, po którym zamieszcza się odnośnik.

Uwaga, jak podkreślałem metryczka z odnośnikiem nie musi być redagowana w każdym przypadku, jeżeli było więcej niż pięć nowelizacji. To jest decyzja redaktora konkretnego aktu. (Najważniejsze, żeby nie było niekonsekwencji redakcyjnej.)

Metryczka z odnośnikiem dla ustawy nieposiadającej tekstu jednolitego:

Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.1))

_____________

1) Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2020 r. poz. 567, 568, 695, 875, 1086 i 1106.

Metryczka z odnośnikiem dla ustawy posiadającej tekst jednolitego:

ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.3))

____________________

3)  Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2019 r. poz. 1622, 1649, 2020 i 2473 oraz z 2020 r. poz. 284, 374, 568, 695 i 1175.

 

Wszystkie powyższe zasady redagowania metryczek stosuje się odpowiednio do rozporządzeń i aktów prawa miejscowego. Dla lepszego pokazania nieprawidłowych i poprawnych praktyk w legislacji samorządowej podaję kilka przykładów.

Przykład 1

jest

§ 1. W statucie Zarządu Dróg Miejskich stanowiącym załącznik do uchwały nr XXXIV/1023/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 98, poz. 3491, z 2010 r. Nr 201, poz. 5779 oraz z 2015 r. poz. 8631) wprowadza się następujące zmiany:

powinno być

W uchwale nr XXXIV/1023/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 3491, z 2010 r. poz. 5779 oraz z 2015 r. poz. 8631) w załączniku do wprowadza się następujące zmiany:

W metryczce niepotrzebnie przywołano numery dziennika urzędowego.

Przykład 2

jest

§ 1.W uchwale Nr 82/VII/2011 Rady Miasta Ciechanów z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. U. Woj. Maz. z 2011 r. Nr 85 poz. 2727) zmienionej uchwałą Nr 493/XLI/2014 Rady Miasta Ciechanów z dnia 30 kwietnia 2014 r. w sprawie zmiany uchwały Nr 82/VII/2011 Rady Miasta Ciechanów z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. U. Woj. Maz. z 2014 r. poz. 4693) i uchwałą Nr 162/XIV/2019 Rady Miasta Ciechanów z dnia 28 listopada 2019r. (Dz. U. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14314) w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg

powinno być

          § 1. W uchwale Nr 82/VII/2011 Rady Miasta Ciechanów z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Maz. 2727, z 2014 r. poz. 4693 oraz z 2019 r. poz. 14314)

W tym przykładzie nadmiarowo opisano wszystkie akty nowelizujące, podczas gdy wystarczy krótka metryczka.

Przykład 3

jest (dla tych, którzy myślą, że to fikcyjny przykład podaję źródło –  Dz. Urz. Woj. Op. z 2018 r. poz. 3049)

§ 89. Tracą moc uchwały Rady Gminy Bierawa:

1) nr VII/40/2003 z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie statutu Gminy Bierawa;

2) nr III/11/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. w sprawie wprowadzenia zmiany do statutu gminy;

3) nr X/82/2015 z dnia 19 października 2015 r. o zmianie statutu gminy Bierawa

powinno być

          § 89. Traci moc uchwała nr VII/40/2003 Rady Gminy Bierawa z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie statutu Gminy Bierawa (Dz. Urz. Woj. Op. poz. 987, z 2007 r. poz. 81 oraz z 2015 r. poz. 2239).

W tym przykładzie – co zdarza się nader często nie podano w ogóle informacji o publikacji przywoływanego aktu. Nadto, przepis uchylający uchyla uchwały nowelizujące, co jest zasadniczym nieporozumieniem. (Prawidłowe dane do metryczki uzyskałem dzięki wyszukiwarce dostępnej na stronie dziennika urzędowego.)

Dla porządku trzeba przypomnieć, że zgodnie z § 162 ust. 2 pkt 10 w zw. z pkt 5 ZTP skrót dla wojewódzkich dzienników to „Dz. Urz. Woj.” i nazwa województwa w pełnym brzmieniu lub skrót nazwy własnej województwa wg reguły pierwsza sylaba nazwy własnej województwa, zakończona ostatnią spółgłoską tej sylaby lub pierwszą spółgłoską następnej sylaby, z kropką. W przypadku wyrazu „O-pol-skie” wychodzi, że to „Op.” Problemem są skróty dla dzienników urzędowych województwa Lubelskiego i Lubuskiego. Jak sprawdziłem Wojewoda Lubuski w swoich rozporządzeniach pisze „Dz. Urz. Woj. Lubuskiego”, a niektóre samorządy „Dz. Urz. Woj. Lubus”. W Województwie Lubelskim jest też różnie, ale skrót „Lubel” uważam za poprawny. Przy dwuczłonowych nazwach województw mnie wychodzi, że skróty mogą brzmieć „Kuj.-Pom.” i „War.-Maz.”, ale w przypadku warmińsko-mazurskiego do końca nie jestem pewny, bo w praktyce stosowany jest również skrót „Warm.-Maz.” (Może jakiś językoznawca rozstrzygnąłby dylemat.)

Nie będę ukrywał, że z metryczkami aktów prawa miejscowego jest jeszcze sporo innych problemów, których nie tknąłem. (Jak odzwierciedlać w metryczkach rozstrzygnięcia nadzorcze i wyroki sądów administracyjnych?)

Zachęcam raz jeszcze – pamiętajcie o metryczkach, upraszczają życie tym co piszą przepisy i tym co mają je stosować.

WZ

 

O zmianie cząstkowej z legislacją pandemiczną w tle

Po ostatnim proroczym wpisie mogłem jedynie obserwować jak moje przeczucia materializują się w legislacyjnej rzeczywistości.

Mimo oczywistych ograniczeń  produkcja prawa trwa w najlepsze,  a nawet okazało się, że prawo w ogóle nie jest potrzebne, jeśli tylko jako siłę wyższą można przywołać COVID-19. Publikowane są kolejne ustawy antykoronawirusowe z przepisami epizodycznymi dublującymi przepisy merytoryczne albo zmieniającymi terminy na dokonanie różnych czynności, bez zmiany innych terminów ściśle z nimi związanych. W niektórych przypadkach związek z COVID-19 jest oględnie mówiąc enigmatyczny. W grudniu poprzedniego roku popełniłem wpis „TO NIE JEST USTAWA !!!”, a jak zaklasyfikować „ustawę”  z dnia 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r.? Nie dość, że to nie jest prawidłowo przyjęty akt ustawodawczy, to organy administracji publicznej otrzymują i wydają polecenia wykonywania przepisów, które nie wiadomo czy będą obowiązywać. Będziemy mieli #wyborybezprawa?

Na przekór tym zasadniczym wątpliwościom i praworządnym dylematom omówię temat dość pośledni.

„Zmiana cząstkowa” jest pojęciem, którym zwyczajowo określa się technikę prawodawczą określoną w  § 87 ust. 3 „Zasad techniki prawodawczej”, polegającą na odejściu od ogólnie obowiązującej zasady, że zmieniany przepis przytaczamy w pełnym nowym brzmieniu. Taka bezwyjątkowa zasada ustanowiona w obecnych ZTP z 2002 r. obowiązywała także pod rządami poprzednich ZTP z 1991r., ale przed 2002 r. nie była przestrzegana i w praktyce legislacyjnej przepisy nowelizujące  często były „dziergane” poleceniami nowelizacyjnymi opisującymi skreślenie, dodanie zastąpienie pojedynczych lub całych grup wyrazów i znaków interpunkcyjnych. Zobaczmy przykładowo ustawę z dnia 11 stycznia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 64)

Od 1 marca 2016 r. dodano w obecnych ZTP regułę:

Jeżeli zmiana przepisu ustawy polega na zastąpieniu w nim, dodaniu lub skreśleniu niektórych wyrazów lub znaków interpunkcyjnych, a sprzyja to wyrażeniu intencji prawodawcy w sposób zrozumiały dla adresatów, można nie przytaczać jego pełnego nowego brzmienia. W takim przypadku w przepisie zmieniającym wskazuje się jednoznacznie dokonywaną zmianę, stosując w szczególności zwrot: „wyrazy „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego) zastępuje się wyrazami „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego)”, „po wyrazach „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego) dodaje się wyrazy „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego)” albo „skreśla się wyrazy „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego)”.

Byłem bardzo ciekaw jak przyjmie się ten przepis. Istniała obawa, że będzie nadużywany, ale tak się nie stało. Zmiana cząstkowa jest w praktyce narzędziem pozwalającym skrócić przepisy zmieniające i uprościć ujednolicenie zmienionego tekstu. Jest kilka zasad, które moim zdaniem należy przestrzegać stosując tę technikę prawodawczą.

  • Przedmiot zmiany może odnosić się do pojedynczych wyrazów, krótkich grup wyrazów, prostych sformułowań, skrótów, pojedynczych znaków interpunkcyjnych.
  • Zmianę cząstkową powinno się w prosty (automatyczny) wprowadzać do zmienianej treści (nie więcej niż dwiema czynnościami myślowymi, że się tak mało obrazowo wyrażę)
  • Nie powinno się zmieniać partii wyrazów, które w istocie są całym odrębnym zdaniem (nie zmieniać orzeczenia w zdaniu).
  • W części cytowanej bezpośrednio po cudzysłowie otwierającym i bezpośrednio przed cudzysłowem zamykającym nie powinny się znajdować znaki interpunkcyjne.
  • Należy konsekwentnie w obrębie danego aktu zmieniającego używać zmiany cząstkowej do identycznych ingerencji w treść zmienianych jednostek redakcyjnych.

Poniżej przedstawiam kilka przykładów, które moim zdaniem, są dyskusyjne lub niewłaściwie wykorzystano w nich zmianę cząstkową. Ich źródłem jest ustawa z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 695).

Jest problem praktyczny związany, z tym że czasami zmianie ulegają nie wyrazy ale wyłącznie pojedyncze litery, liczby, liczby ze spójnikami lub liczby z symbolami matematycznymi. W § 87 ust. 3 jest mowa o zastępowaniu wyrazów i znaków interpunkcyjnych. W rzeczonej ustawie zapisano: Art. 40. W ustawie z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1967) w art. 7 w ust. 5 wyraz „50 000” zastępuje się wyrazem „500 000”. Wydaje mi się, że tutaj adekwatniejsze byłoby: liczbę „50 000” zastępuje się liczbą „500 000”.  Tylko, że tak nikt nie pisze. Na takie przypadki rekomenduję, żeby dołączać do zmiany najbliżej występujące wyrazy lub cały zwrot, w którym występuje liczba. W mawianym przykładzie napisałbym wyrazy „50 000 euro” zastępuje się wyrazami „500 000 euro”, bo w zmienianym przepisie po liczbie 50 000 jest wyraz „euro”. Uwaga, przy zmianach dotyczących dużych liczb należy zachować konwencję pisania liczb w obrębie zmienianego aktu. Błędem byłoby polecenie: wyrazy „50 000 euro” zastępuje się wyrazami „500000 euro”.

Nie rekomenduję sposobu pisania zmian: w ust. 10 po wyrazach „art. 79 ust. 3 pkt 8” dodaje się wyrazy „ , z uwzględnieniem przedłużenia terminu, o którym mowa w art. 70ba ust. 1 albo art. 79a ust. 1”. Ta zmiana już nie jest cząstkową, dodaje dużo wyrazów, ale przede wszystkim posługuje się ryzykowną techniką dodawania znaku interpunkcyjnego (przecinek po cudzysłowie otwierającym). W takich przypadkach, jeśli chcę dodać przecinek (znak interpunkcyjny), robię to opisowo wg schematu:  po wyrazie „…” dodaje się przecinek oraz wyrazy „…”. Podobny przykład: w ust. 8 wyrazy „Oświadczenia, o których mowa w ust. 2 i 7,” zastępuje się wyrazami: „Oświadczenie, o którym mowa w ust. 7,” . Zmiana dotyczy pierwszego zdania w ustępie, które brzmiało: 8. Oświadczenia, o których mowa w ust. 2 i 7, mikroprzedsiębiorca składa pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Lepiej nadać nowe brzmienie całemu zdaniu i po co łapać przecinek przed cudzysłowem zamykającym.

I jeszcze jeden przykład w podobnym typie „w art. 18 w ust. 5 skreśla się wyrazy „ , biorąc za rok bazowy do wyliczenia udziału 30%, o którym mowa w art. 35b ust. 1 ustawy zmienianej w art. 6.” Znowu przecinek, który jest wyrazem? (Na pierwszy rzut oka wydaje się, że po zmianie zdanie będzie bez kropki, ale w zmienianym przepisie przed skreślonym przecinkiem jest kropka po skrócie roku).

Jak widać, w prostej technice prawodawczej możemy trafić na wiele trudnych do rozstrzygnięcia problemów i „zagwozdek”. Sytuacja komplikuje się jeszcze bardziej, gdy tak jak w przypadku legislacji pandemicznej, mamy do czynienia ze szczególnie wzmożonym deficytem czasu. Zdaje się, że większość zmian cząstkowych w ustawach okołokoronawirusowych to poprawki błędów popełnione w ustawach wcześniejszych. I tak będzie dalej – oby jak najkrócej i tylko z powodu COVID-19 a nie innych pozawirusowych przyczyn.

WZ

Uchylenie artykułu w uchylonej ustawie

Ten tytuł to żaden słowny żart ani legislacyjny kalambur. To realny problem jaki trzeba rozwiązać stosując odpowiednią technikę prawodawczą. Legislacja, co wielokroć podkreślam, jest dziedziną opierającą na schematach, szablonach, konsekwentnym powielaniu zwyczaju. Na całe szczęście – nie do końca, bo byłaby nudna jak jazda trasą S8 na odcinku Łódź – Wrocław. Opracowując projekty, analizując relacje jednych przepisów do innych, legislator często napotyka problemy z jakimi jeszcze nie miał do czynienia, „zagwozdki”, które nie dają się usunąć znanymi mu sposobami. Dlatego tak lubię legislację, dla tych chwil ekscytacji odkrywania nieznanego.

Tytułowy problem to „odwieczna” zmora legislatorów, którzy uchylając ustawę nie mogą jej uchylić w całości i muszą pozostawić w obrocie prawnym jej poszczególne jednostki redakcyjne, najczęściej pojedyncze artykuły lub rozdziały. Tak naprawdę istota problemu objawia się dopiero tym nieszczęśnikom, którym przychodzi uchylić ową nieuchyloną „resztówkę”. Przed 1 marca 2016 r. „Zasady techniki prawodawczej” ustalały takie dyrektywy w opisywanym przypadku:

41. 2. Jeżeli wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą niektórych przepisów uchylanej ustawy, wyraża się to zwrotem: „Traci moc ustawa ….. (tytuł ustawy), z wyjątkiem przepisów art. … (wyczerpująco wymienia się przepisy, które pozostają w mocy)”.

3. W przypadku, o którym mowa w ust. 2, w razie uchylania przepisów, których moc obowiązująca została zachowana, uchyla się również przepis, który zachował moc obowiązującą tych przepisów, co wyraża się zwrotem:

„Uchyla się:

1) art. … i art. … ustawy ….. (tytuł uprzednio uchylonej ustawy, w której były zamieszczone uchylane przepisy), zachowane w mocy na podstawie art. … ustawy ….. (tytuł ustawy, która zachowała moc obowiązującą uchylanych przepisów);

2) art. … ustawy ….. (tytuł ustawy, która zachowała moc obowiązującą uchylanych przepisów), w części dotyczącej zachowania w mocy przepisów wymienionych w pkt 1.”.

Chociaż, trzymając się literalnie powyższych formuł, skutecznie eliminowałoby się z systemu prawnego pozostawione w mocy niektóre przepisy uchylonej ustawy, nikt tej techniki nie stosował. Jakoś trudno było zgodzić się, że można – jak wynikało z ust. 3 pkt 2 – dokonać uchylenia kawałka przepisu uchylającego, który już wszedł w życie. O obowiązujących przepisach ustawy, która utraciła moc mówiło się, że to taki „trup w szafie”, swoisty „pat legislacyjny”. Przy okazji nowelizacji z 2016 r. zmieniono więc treść § 41 i stanowi on obecnie:

2.Jeżeli w wyniku uchylenia jednostek systematyzacyjnych ustawy lub jej przepisów wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą tylko niektórych przepisów ustawy, w ustawie zamieszcza się przepis zmieniający, w którym wyczerpująco wymienia się uchylane jednostki systematyzacyjne ustawy lub jej przepisy, wyrażając to zwrotem: „W ustawie …(tytuł ustawy) uchyla się …”.

Inaczej ujmując, dotychczasowy przepis uchylający z grupy przepisów końcowych, uchylający niecałą ustawę jest teraz przepisem zmieniającym. Pisałem na temat we wpisie z 24 maja 2016 „Przepisy uchylające po zmianach z Zasadach techniki prawodawczej” i przedstawiłem jakie są praktyczne skutki stosowania nowych reguł. Czas pokazał, że nie do końca są one zrozumiałe, czego najlepszym przykładem jest zakwalifikowanie przepisu uchylającego całą ustawę, tylko, że na raty, jako przepisu zmieniającego. Skutkiem tego jest kuriozalna (nie)treść ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych  (Uwaga, hiperłącze tylko dla legislatorów o naprawdę mocnych nerwach – dla dociekliwych zalecam porównanie projektu rządowego i sejmowego, co wykaże słuszność mojej tezy o niezrozumieniu nowej reguły uchylania przepisów pozostawionych w mocy.)

Niezależnie od tego, że pierwotna i obecna treść § 41 nie jest zbyt szczęśliwa to sprawa staje się wybitnie niejasna w przypadku, gdy przed 1 marca 2016 r. zastosowano technikę „Traci moc ustawa, z wyjątkiem art. …”, a teraz trzeba uchylić niechylone przepisy ustawy, która utraciła moc. Ostatnio musiałem się zmierzyć z takim przypadkiem. Kazus jest taki.

Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie zawiera przepis uchylający:

Art. 93. Tracą moc:

1) ustawa z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200 oraz z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809), z wyjątkiem art. 43;

2) ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. poz. 1298, z 2006 r. poz. 448 i 970 oraz z 2007 r. poz. 206 i 1208).

Czyli w 2010 r. utraciła moc cała ustawa o kulturze fizycznej ,z wyjątkiem jednego artykułu. Obowiązuje jej art. 43. Jak go uchylić, jak wytracić jego moc? Na początek można przyjąć „starą” formułę. Wyszłoby tak:

Art. … Uchyla się:

1) art. 43 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200, z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809 oraz z 2010 r. poz. 857), zachowany w mocy na podstawie art. 93 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. po. 857);

2) art. 93 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1468 i 1495) w części dotyczącej zachowania w mocy przepisów wymienionych w pkt 1.

Niezależnie, od tego, że nikt nigdy nie zastosował takiej techniki, problematyczne jest, jak pisać metryczki ustaw. Dla ustawy o kulturze fizycznej wpisałem ostatnią zmianę wprowadzoną ustawą o sporcie. Natomiast ustawa o sporcie w pkt 1 ma w metryczce tylko pierwotny Dz. U., a w pkt 2 – aktualną metryczkę. Tak czy inaczej, ten wariant mi się nie podoba.

Gdyby obecnie rozpisywać przepis art. 93 pkt 1 ustawy o sporcie brzmiałby on:

Art. (odpowiedni numer w przepisach zmieniających) W ustawie z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200 oraz z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809) uchyla się art. 1–42 i art. 44–67.

Żeby uchylić „resztówkę” trzeba by po prostu napisać:

Art. (w przepisach końcowych) Traci moc ustawa z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200, z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809 oraz z 2010 r. poz. 857).

Powyższy wariant też odrzucam, ustawa o kulturze fizycznej już przecież utraciła moc. Jak zatem rozwiązać problem niepełnego uchylenia z przed 1 marca 2016 r.  Myślałem długo, konsultowałem się także u doświadczonych i wytrawnych legislatorów. Pomysłów było kilka, ale ostatecznie proponuję zakończyć sprawię tak:

Art. … Uchyla się art. 43 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200, z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809 oraz z 2010 r. poz. 857).

Umieściłbym go w grupie przepisów zmieniających. Dlaczego tak? Formuła „uchyla się …) jest adekwatna do sytuacji art. 43. Niewątpliwie, on obowiązuje. Dalej, świadomie piszę „.. art. 43 ustawy …” a nie „w ustawie uchyla się art. 43 …”, bo ustawy jako aktu normatywnego już nie ma. Podaję metryczkę ustawy łącznie z pozycją odnoszącą się do ustawy o sporcie.

Może ktoś będzie miał lepszy pomysł. Zobaczymy co ostatecznie, prędzej czy później, pokaże się Dzienniku Ustaw, kiedy rzeczywiście trzeba będzie wyeliminować art. 43 z obrotu prawnego. Tak naprawdę, to istotą problemu w tym przypadku jest fakt, że nie wiadomo jaka jest jego obecna normatywna i merytoryczna „moc”. Gdyby, jakaś była, to pewnie dawno byłby już uchylony albo zastąpiony nową regulacją. Ostał się, bo nikomu nie przeszkadza.

Legislacja w jej warstwie czysto technicznej doprawdy prostą jest, skoro pozwala znaleźć sposób na uchylenia artykułu w uchylonej ustawie, oby tylko w takich prostych i bezinteresownych celach była używana.

WZ

Jednostki systematyzacyjne – proste reguły w ZTP i proste błędy w praktyce

Znowu bieżące troski o stan legislacji oddaliły mnie od praktycznych rozważań i uwag na temat szczegółowych zasad techniki prawodawczej. Uświadomiłem sobie, że nie miałem jeszcze „monograficznego” wpisu o jednostkach systematyzacyjnych. Przygotowując się do jego napisania, ze zdziwieniem stwierdziłem (po użyciu „ctrl + f”), że po nowelizacji z 1 marca 2016 r. „Zasady techniki prawodawczej” używają tego pojęcia dwudziestopięciokrotnie (myślałem, że mniej). Wychodzi na to, że temat „makrokompozycji” (pojęcie użyte w opracowaniu prof. A. Malinowskiego Systematyka wewnętrzna ustawy, Wydawnictwo Sejmowe 2007) aktu normatywnego jest wyczerpująco opisany, a ZTP dają wystarczające „oprzyrządowanie” do wprowadzania podziału na rozdziały, działy i wyższe jednostki systematyzacyjne. Ale i w tym przypadku praktyka nie jest do końca ujednolicona, a w niektórych przypadkach – mimo w miarę jednoznacznych schematów i prostych reguł – nie jest pozbawiona błędów.

Zacznijmy od problemu pierwotnego – kiedy dzielić akt normatywny na jednostki systematyzacyjne? To pytanie słyszałem wielokrotnie na swoich szkoleniach i zajęciach podyplomowych studiów. Pytanie dość kłopotliwe, zwłaszcza, że § 60 ust.  1 ZTP mówi jedynie, że w celu systematyzacji przepisów ustawy artykuły można grupować w jednostki systematyzacyjne. Nie ma w ZTP żadnej dyrektywy w tym zakresie. Na początek można powiedzieć, że długość ma znaczenie. Tylko jak ustalić granicę długości aktu, od której można/trzeba zastosować jednostki systematyzacyjne. Tutaj odpowiedź nie jest taka oczywista, bo nie da się ustalić jakiejś sensownej i racjonalnej granicy np. od dziesięciu stron, czy trzydziestu artykułów albo paragrafów. Sprawę należy ująć inaczej. Przed odpowiedzią na pytanie: Czy?, należy udzielić odpowiedzi na pytanie: Po co? Systematyzować akt normatywny powinno się po to, żeby ułatwić korzystanie z niego. Jeśli ta legislacyjna wartość dodana jest żadna albo znikoma, to nie róbmy tego.

Moim zdaniem, nie powinno się doprowadzić do sytuacji, gdy akt zawiera niedużo mniej jednostek systematyzacyjnych niż redakcyjnych. Kuriozalne są akty, w których tytuły rozdziałów są właściwie opisami pojedynczych jednostek redakcyjnych w nich się znajdujących. Jako przykład podaję często rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 grudnia 2013 r. w sprawie wystawiania faktur (Dz. U. poz. 1485) . Siedem paragrafów mieszczących się na dwóch stronach „usystematyzowano” w pięć rozdziałów. Wątpliwe jest zastosowanie systematyzacji w ustawie z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni (Dz. U. poz. 305). Mamy w niej 18 artykułów w 5 rozdziałach (pięć stron). Na tym przykładzie najlepiej przekonać do mojej zasady, jaką zalecam stosować przy podjęciu decyzji o systematyzacji. Oprócz oceny długości aktu trzeba przeanalizować jego „głębokość”, wynikającą z merytorycznego zakresu regulacji, co w konsekwencji wpływa na liczbę rodzajów przepisów używanych w danym akcie. Innymi słowy, im bardziej skomplikowany merytorycznie akt, wymagający wyodrębnienia wielu rodzajów przepisów, tym zasadniejszy jest podział na rozdziały, działy itd. Tymczasem w ustawie o zakazie handlu w niedzielę regulacja jest „płytka”, nie zawiera zbyt wielu przepisów szczegółowych (materialnych, ustrojowych, proceduralnych). Moim zdaniem systematyzacja tu jest niepotrzebna. Wrócimy jeszcze do tej ustawy. Pamiętać należy, że podział na jednostki systematyzacyjne przesądza, iż w ramach poszczególnych jednostek systematyzacyjnych znajduje się jednolita treściowo materia. Przy nowelizacji nie pasującej merytorycznie do żadnej jednostki systematyzacyjnej, może to powodować problemy z umiejscowieniem nowej treści w akcie.

Kolejnym problemem są nazwy jednostek systematyzacyjnych. Tutaj już tylko podkreślę, bo nie wynika to literalnie z ZTP, że podstawową jednostką systematyzacyjną jest rozdział. Czyli, jak decydujemy na systematyzację i ma być ona jednopoziomowa, to jednostką podziału jest rozdział. Zwrócić należy także uwagę na to, że § 62 ust. 2 wprowadza podział nazwy jednostki systematyzacyjnej na jej oznaczenie, które stanowi wyraz „część”, „księga”, „tytuł”, „dział”, „rozdział”, „oddział” z odpowiednią liczbą porządkową oraz jej tytuł, który stanowi zwięzłe określenie treści lub zakresu regulowanych spraw. Ma to znaczenie przy nowelizacji, kiedy możemy ograniczyć polecenie nowelizacyjne zależnie od zakresu wprowadzanej zmiany.

Problemy i błędy związane z jednostkami systematyzacyjnymi dotyczą głównie ich tytułów. Może najmniej rażącym błędem jest tytułowanie pierwszego rozdziału „postanowienia ogólne”. Szczególnie często taki tytuł występuje w legislacji samorządowej. Tam też występują „postanowienia końcowe” zamiast „przepisy końcowe”. Akt normatywny zbudowany jest z przepisów i na jego początku oraz końcu są przepisy i tak je zawsze (zgodnie z ZTP) nazywajmy.

Największym błędem w tytule rozdziału jest treść, która wyłącza podstawową – informacyjną funkcję tytułu. Moją irytację budzą liczne przykłady nadawania tytułu rozdziału nieadekwatnego do jego zawartości. Jest jakaś, zazwyczaj nie wiem skąd biorąca się nonszalancja, w formułowaniu zwłaszcza tytułów jednostek systematyzacyjnych zawierających przepisy zmieniające, przejściowe, dostosowujące i końcowe. Przykładów takiej dezinformującej redakcji tytułów nigdy nie trzeba długo szukać. Ot, choćby wzmiankowana wyżej ustawa o zakazie handlu w niedziele zawiera rozdział 5 zatytułowany „Zmiany w przepisach obowiązujących i przepis końcowy”. Tylko, że oprócz przepisów zmieniających i przepisu o wejściu w życie zawiera on także przepisy przejściowe (art. 16 i art. 17). Trzeba uczciwie zauważyć, że w tym konkretnym przypadku „niezgodność” powstała wskutek przyjęcia poprawki Senatu, która wprowadziła do rozdziału nowy rodzaj przepisów bez konsekwencji w postaci zmiany tytułu rozdziału, ale często ma to miejsce przez zwykłe subiektywne zaniedbanie w pracach nad kolejnymi wersjami projektu. Czasami tytuły zawierają za duży „ładunek informacyjny”. Dotyczy to zwłaszcza takich przypadków, kiedy tytuł głosi, że rozdział zawiera przepisy przejściowe i dostosowujące, a w rzeczywistości jeden z tych anonsowanych rodzajów przepisów nie występuje albo tytuł mówi, że jednostka systematyzacyjna zawiera tylko przepisy przejściowe a w treści są wyłącznie przepisy dostosowujące. (Przykład – ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o Ośrodku Studiów Wschodnich im. Marka Karpia (Dz. U. poz. 1029). Wielokrotnie spotykam też w rozporządzeniach rozdział ostatni zatytułowany „Przepisy końcowe” … z jednym przepisem o wejściu w życie.

Na koniec przypominam jeszcze „w tym temacie”, że po nowelizacji z 1 marca 2016 r. § 97 ust. 1 ZTP mówi, że jeżeli ustawa, w której artykuły pogrupowano w jednostki systematyzacyjne, zawiera liczne przepisy zmieniające, wydziela się je we wspólną jednostkę systematyzacyjną zatytułowaną Zmiany w przepisach. Jakoś to jeszcze do wszystkich nie dotarło.

Z życzeniami słodkich chwil od Wielkanocnego Zajączka

WZ

 

Załączniki w aktach prawa miejscowego – „nadużywana” technika prawodawcza.

Załącznik to narzędzie niezwykle pożyteczne przy opracowywaniu projektów aktów normatywnych ale powinno być wykorzystywane tylko wtedy, kiedy jego użycie jest rzeczywiście konieczne. Przypominam, że z § 29 Zasad techniki prawodawczej wynika, iż odesłania do załącznika znajdują się w przepisach merytorycznych i że w załączniku do aktu normatywnego zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Załącznik jest więc swoistym „przedłużeniem” przepisów merytorycznych, ich uzupełnieniem o elementy, które trudno umieścić bezpośrednio w treści artykułowanej (paragrafowanej). Załącznik pozwala zachować zwartość, zwięzłość i w konsekwencji czytelność przepisów.

Czy zawsze powyższe uwarunkowania są przestrzegane? Odpowiedź brzmi – oczywiście nie. Praktyka legislacyjna przyjęła, że przedmiotem załączników są także statuty, regulaminy i inne akty o charakterze ustrojowo-porządkowym. Być może ZTP powinny uwzględniać tę praktykę.

Z moich obserwacji wynika, że załączniki są „nadużywane” zwłaszcza w aktach prawa miejscowego, poprzez zamieszczenie w nich treści niespełniających warunków wynikających z § 29 ust. 2 ZTP. Zakres aktów prawa miejscowego ma różny charakter ale zawsze wykonawczy do ustaw. Zawierają one materię szczegółowo regulującą jakiś zakres spraw i nie ma problemu, jeżeli załącznik zawiera wzór formularza, skomplikowane tabele, czy grafikę. Tymczasem, w wojewódzkich dziennikach urzędowych nader często promulgowane są akty prawa miejscowego z załącznikami zawierającymi de facto przepisy merytoryczne będące przedmiotem danego aktu. Oto dwa przykłady:

  • uchwała Nr XX/111/2016 Rady Gminy Poronin z dnia 23 maja 2016 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społęcznych (pisownia oryginalna: WZ) z mieszkańcami Gminy Poronin ( Dz. Urz. Woj. Mał. poz. 3252 ),
  • uchwała nr XIX/140/16 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 13 maja 2016 r. w sprawie zasad i trybu nadawania tytułu „Honorowy Obywatel Miasta Mońki” ( Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 2262 ).

W jednym i drugim przypadku zdecydowano się na załączniki i w nich zamieszczono całe merytoryczne regulacje, ograniczając treść uchwały do odesłania do załącznika. W jednym i drugim przypadku załączniki podzielono na paragrafy i jednostki redakcyjne niższego rzędu, tak jak zwykłe przepisy merytoryczne. Dodatkowo załączniki posiadają załączniki zawierające właściwe dla załączników treści (wzory, formularze, grafika). Jest oczywiste, że „nadużyto” tu instytucji załącznika. Zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji, nadawania tytułu honorowego obywatela to materia, które ewidentnie powinna być przedmiotem przepisów merytorycznych zawartych bezpośrednio w uchwale, a nie w załączniku do niej. I naprawdę jest to praktyka dość częsta. Czasami zależna od „mody” panującej w danych okolicach dla przyjmowania uchwał na tej samej podstawie prawnej.

W związku z powyższym proponuję przestrzeganie prostej zasady, odnoszącej do każdego rodzaju aktu normatywnego. Jeżeli treść załącznika da się „zapisać” w paragrafach, ustępach, punktach, literach i tiret, to znaczy, że treść ta nie nadaje się na załącznik i trzeba ją po prostu umieścić w przepisach merytorycznych aktu.

Innym problemem związanym załącznikami w aktach samorządowych jest ich nowelizacja. Ze świecą szukać zgodnej z regułami techniki prawodawczej uchwały zmieniającej załącznik do innej uchwały. Zazwyczaj paragraf pierwszy takiej uchwały zaczyna się od formuły „W załączniku do uchwały …” albo „Załącznik nr 1 do uchwały ….  otrzymuje brzmienie:”, a zdarzają się i takie kurioza:

UCHWAŁA Nr XLIII/404/2013

RADY MIEJSKIEJ W KARCZEWIE

z dnia 3 września 2013 r.

w sprawie zmiany Statutu Gminy Karczew

( Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 9825 )

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.z 2013 r., poz. 594 ze zm.) uchwala się, co następuje:

  • 1. Zmienia się dotychczasową treść Statutu Gminy Karczew, w ten sposób, że otrzymuje on nowe brzmienie jak w załączniku do niniejszej uchwały.
  • 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Karczewa.
  • 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego.
  • 4. Z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały traci moc dotychczasowe brzmienie Statutu Gminy Karczew nadane uchwałą Nr XXIV/169/2008 Rady Miejskiej w Karczewie z dnia 19 czerwca 2008 r.

Tak to przyjęto i ogłoszono w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Porażający przykład legislacyjnej nieporadności i nieznajomości podstawowych zasad tworzenia prawa.

Nie będę już wspominał o umieszczaniu w załącznikach przepisów przejściowych do uchwał i innych defektach aktów samorządowej legislacji z załącznikami. Cały problem polega na tym, że zdaje się, wszystko to są nieistotne naruszenia prawa w rozumieniu przepisów samorządowych ustaw ustrojowych i nie ma podstaw do stwierdzania nieważności uchwał zawierających takie błędy. Jeśli tak, to „w temacie” załączników nie jest to obraz optymistyczny.

WZ