Archiwa: szczegółowe techniki prawodawcze • Strona 2 z 2 • Włodzimierz Zając bloglegislatora.pl

Przepisy uchylające po nowelizacji Zasad techniki prawodawczej.

Za tydzień miną trzy miesiące od wejścia w życie nowelizacji ZTP. Można powoli konstatować, że mój pogląd dotyczący tego, iż liczba wprowadzonych zmian jest odwrotnie proporcjonalna do ich wpływu na praktykę legislacyjną był uzasadniony. Przegląd najświeższych projektów ustaw na stronach http://legislacja.rcl.gov.pl/ pokazuje, że projekty wyglądają prawie tak jak przed 1 marca. To co się rzuca w oczy, to brak numerów Dzienników Ustaw dla aktów opublikowanych przed 1 stycznia 2012 r. ale to już sygnalizowałem we wpisie z dnia 23 marca.

Omawiając zmiany w ZTP należy podkreślić, że największe zmiany nastąpiły w regulacjach dotyczących przepisów końcowych. Na szczególną uwagę zasługują w tym zakresie nowości dotyczące przepisów uchylających, a zwłaszcza:

1) zawężenie zakresu przepisów uchylających;

2) zmiana formuły redakcyjnej przepisu uchylającego niecałą ustawę.

Ad. 1. Poniżej treść § 39 ust. 1 i § 40 ust. 1, z zaznaczeniem wprowadzonych zmian:

39. 1. W przepisie uchylającym wyczerpująco wymienia się ustawy lub poszczególne przepisy, które ustawa uchyla; nie poprzestaje się na domyślnym uchyleniu poprzedniej ustawy ani jej przepisów przez odmienne uregulowanie danej sprawy w nowej ustawie.
40. 1. Przepisowi uchylającemu ustawę lub poszczególne jej przepisy nadaje się brzmienie: „Traci moc ustawa … (tytuł ustawy)” albo „W ustawie …. (tytuł ustawy) uchyla się art. … .

Nadto skreślono § 42 traktujący o uchylaniu niektórych przepisów ustawy. Wynika z tego, że z zakresu pojęcia „przepisy uchylające” wyłączono sytuacje kiedy przepisy uchylają jedynie „kawałek” ustawy. Do tej pory miałem z takim przypadkiem problem. Bo przecież przepis uchylający poszczególne przepisy ustawy, to w istocie przepis zmieniający. Niezwykle trudno było znaleźć przepis uchylający tego rodzaju umieszczony w jednostce systematyzacyjnej zawierającej przepisy końcowe, a i tak nie były to przykłady do końca najwłaściwsze tak jak ustawa z dnia 25 listopada 2010 r. o Centralnym Ośrodku Badania Odmian Roślin Uprawnych , gdzie art. 21 jest przepisem uchylającym, choć tytuł rozdziału, w którym się on znajduje wprowadza niezły zamęt. Dzięki opisywanej zmianie część wątpliwości, co jest przepisem uchylającym, a co – zmieniającym przestanie być bezproduktywnym dylematem legislatora.

Ad. 2. Zmiana formuły redakcyjnej przepisu uchylającego niecałą ustawę będzie miała dużo większe skutki dla praktyki legislacyjnej.

Porównajmy treść § 41 ust. 2 –

przed :

Jeżeli wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą niektórych przepisów uchylanej ustawy, wyraża się to zwrotem: „Traci moc ustawa ….. (tytuł ustawy), z wyjątkiem przepisów art. … (wyczerpująco wymienia się przepisy, które pozostają w mocy)”.

i po zmianie:

Jeżeli w wyniku uchylenia jednostek systematyzacyjnych ustawy lub jej przepisów wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą tylko niektórych przepisów ustawy, w ustawie zamieszcza się przepis zmieniający, w którym wyczerpująco wymienia się uchylane jednostki systematyzacyjne ustawy lub jej przepisy, wyrażając to zwrotem: „W ustawie … (tytuł ustawy) uchyla się …”.

Jakie są różnice? Jak widać nowa treść posługuje się pojęciem „przepisu zmieniającego” dla określenia techniki uchylania niecałej ustawy i konsekwentnie mówi o uchyleniu w ustawie, a nie o utracie mocy ustawy, z wyjątkiem … . Czyli ustawa dalej jest w systemie (obrocie) prawnym, tylko w jej treści pozostają wyłącznie określone w przepisie zmieniającym przepisy (jednostki systematyzacyjne lub redakcyjne).

Intencją opisanej zmiany było uniknięcie „legislacyjnego pata” kiedy to uchylono ustawę, a w systemie „wiszą” jej pojedyncze przepisy, które nie wiadomo jak uchylić, skoro uchylona już jest cala ustawa.

Jak powinno to wyglądać w praktyce postaram się pokazać na przykładzie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w której art. 144 zapisano tak

Art. 144. Traci moc ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.⁵⁾ ), z wyjątkiem art. 14, art. 15b ust. 1, w zakresie dotyczącym kartonów do gry bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23.

„Po nowemu” powinno to brzmieć:

Art. 96a. W ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.⁵⁾ ), uchyla się rozdział 1, rozdział 2, z wyjątkiem art. 14, art. 15b ust. 1, w zakresie dotyczącym kartonów do gry bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23 oraz uchyla się rozdziały 3-7.

Trzeba zwrócić uwagę na następujące niuanse.

Jako numer artykułu wstawiłem 96a albowiem zgodnie z opisywaną zmianą to już nie jest przepis końcowy ale zmieniający i w pierwotnej wersji ustawy powinien być w innym miejscu – właśnie po art. 96, w rozdziale „zmiany w przepisach obowiązujących”.

Posłużyłem się oznaczeniami jednostek systematyzacyjnych rozdziałów, gdyby ustawa nie była podzielona rozdziały wyszłaby z tego dość skomplikowana „wyliczanka”.

Przy takiej technice dochodzi do pewnego „przekłamania” legislacyjnego – w grupie uchylanych przepisów znalazły się także metaprzepisy, czyli uchyliłem (?!) przepisy zmieniające i przepisy końcowe, w tym przepis o wejściu w życie ustawy zmienianej. Mam wątpliwość, czy to właściwa technika, choć literalnie zgodna z § 41 ust. 2

Koniec końców, jestem ciekaw jak opisywana zmiana przyjmie się w praktyce. (Może jakieś komentarze.) Na całe szczęście konieczność uchylania niecałej ustawy pojawia się niezwykle rzadko, a pokazany przykład tym bardziej powinien zniechęcać do takich kombinacji.

Ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej – wybrane uwagi legislacyjne.

Po powrocie z krótkiego wypoczynku postanowiłem, że kolejny wpis będzie dotyczył pierwszej lepszej ustawy opublikowanej ostatnio w Dzienniku Ustaw. I trafiła mi się prawdziwa gratka – ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. poz. 1255). Lubię takie ustawy; uchwalane pod koniec kadencji, w gorączce przedwyborczych sondaży; rzuty na taśmę z nadzieją na podniesienie słupków poparcia; kończone w pośpiechu; z odważnymi merytorycznymi zmianami wprowadzanymi na ostatnich etapach prac ustawodawczych. Z tego wszystkiego wychodzi doskonały materiał na moje szkolenia, których nieodłącznym elementem jest nauka na błędach, a najlepsze i najbardziej przekonujące przykłady, to przykłady zaczerpnięte bezpośrednio z Dziennika Ustaw.

Nie będę się wypowiadał na temat rozwiązań merytorycznych zawartych w ustawie. Trwała, trwa i trwać pewnie będzie dyskusja na ten temat, a liczba i różnorodność podmiotów zabierających głos w tej sprawie wróży, że ustawa nie zachowa długo swej dziewiczej treści.

Ja, z racji swoich legislacyjnych zainteresowań, skupiłem się na przepisach związanych z wejściem w życie ustawy zawartych w rozdziale 7 zatytułowanym „Przepisy dostosowujące i przepis końcowy”. Oto moje uwagi:

tytuł rozdziału jest nieadekwatny do jego treści – w mojej ocenie przepisami dostosowującymi nie są art. 25, art. 27 i art. 28 – dlaczego, patrz uwagi niżej;
art. 25 nie ma charakteru intertemporalnego; niestety nie ma on również charakteru normatywnego, a powtarza jedynie co wynika z przepisów merytorycznych zawartych w ustawie. Nie powinien być w ogóle formułowany. Czy nie jest oczywiste, że organy administracji publicznej mogą i są zobowiązane podejmować działania zapewniające funkcjonowanie przepisów od dnia ich wejścia w życie, zwłaszcza jeśli w tej materii – jak w tym przypadku – zostały sformułowane odpowiednie przepisy dostosowujące.
art. 26 zawiera „klasyczne” przepisy dostosowujące. Mam jedynie wątpliwość jakiej sytuacji dotyczy ust. 3 nakazujący okręgowej radzie adwokackiej lub radzie okręgowej izby radców prawnych wskazanie staroście odpowiednio adwokatów lub radców prawnych wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej do dnia 15 listopada 2015 r. Nie do końca wiadomo, czy chodzi tu o sytuację kiedy nie zawarto porozumienia, o którym mowa w art. 10 ust. 1 i trzeba wyznaczyć adwokatów lub radców. Przepis materialny (art. 10 ust. 2) nakłada ten obowiązek na dziekanów okręgowych rad. A może jest to samoistna regulacja, którą trzeba interpretować bez odwoływania się do procedur z przepisów merytorycznych.
art. 27 nie jest przepisem dostosowującym a przejściowym. Nie dotyczy on co prawda tego co było przed wejściem w życie nowych przepisów, ale ustala „przepis specjalny” o charakterze przejściowym, czy może „epizodycznym”.
art. 28 nie jest przepisem dostosowującym; nie spełnia też wszystkich wymogów określonych w art. 50 ust. 1a, 4 i 5 ustawy o finansach publicznych. Problem formułowania przepisów określających limity wydatków w poszczególnych latach budżetowych i mechanizmów korygujących te limity to zupełnie odrębna historia, warta specjalnego (niezwykle) krytycznego wpisu, Doprawdy trudno znaleźć modelowy przykład takich przepisów.
art. 29, czyli przepis o wejściu w życie ustawy różnicujący termin wejścia w życie części przepisów, budzi moje istotne wątpliwości. Wielokrotnie zwracałem uwagę, że inny termin wejścia w życie przepisów powinien być szczególnie uważnie ustalany, tak aby normy materialne kształtujące prawa i obowiązki nie wchodziły w życie „częściowo”, bez możliwości pełnego stosowania lub „wisiały” w próżni prawnej. (Efektem moich dociekań jest nawet dobra praktyka legislacyjna: Formułowanie przepisów przejściowych i dostosowujących, w przypadku zróżnicowania terminu wejścia w życie niektórych przepisów ustawy.) Niestety art. 29 ustawy o nieodpłatnej pomocy … prowadzi w istocie do takiej sytuacji. Niepotrzebnie wchodzą w życie wcześniej niż cala ustawa przepisy merytoryczne (art. 6, art. 8-11, art. 17 i art. 18) i przepisy nowelizujące (art. 21-24). Celem tego zabiegu legislacyjnego jest, jak rozumiem, danie podstaw prawnych do zawarcia niezbędnych umów i porozumień przed właściwym wejściem w życie ustawy. Ale to przecież jest przedmiotem (i skutkiem) formułowania przepisów dostosowujących i to tylko one powinny wchodzić w życie wcześniej by ową podstawę dać. Po co ma wejść w życie 31 sierpnia art. 8 ust. 1 określający, że zadanie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej jest zadaniem z zakresu administracji rządowej, w sytuacji gdy nie wejdą jeszcze w życie np. przepisy określające wymogi lokalu, w którym ma być udzielana ta pomoc prawna. Jak będzie realizowany obowiązujący od 31 sierpnia przepis art. 11 ust. 5 odwołujący się w swej treści do przepisów, w tym sankcjonowanych odpowiedzialnością karną, które wchodzą 1 stycznia 2016 r. (art. 4 ust. 6-8). Nie widzę też legislacyjnej zasadności wcześniejszego wejścia w życie art. 17 i art. 18. Czynności związane z powołaniem po raz pierwszy Rady, o której mowa w tych przepisach, powinny być raczej przedmiotem odrębnych (wchodzących w życie wcześniej niż całą ustawa), przepisów dostosowujących, chyba że intencją ustawodawcy było to żeby Rada działała przed wejściem w życie, co jednak wydaje się nieracjonalne. Wreszcie, dlaczego nowelizacje zawarte w ustawie (art. 21-24), sprowadzające się do zmian przepisów określających zadania lub kompetencje organów, mają wejść w życie przed wejściem w życie ustawy o nieodpłatnej pomocy … ? Ustawa jeszcze nie będzie materialnie obowiązywała ale zadania i kompetencje już tak. Sądzę, że taka konstrukcja znowu jest przejawem „dania” podstaw prawnych do podejmowania czynności związanych z „uruchomieniem” ustawy, ale podkreślam, że i w tym przypadku jest to rola przepisów dostosowujących, a wcześniejsze wejście w życie „dubluje” tę podstawę.

Powyższe uwagi potwierdzają jak trudnym problemem legislacyjnym są rozstrzygnięcia intertemporalne. Dotyczy to zwłaszcza kwalifikacji przepisów międzyczasowych jako przejściowych albo dostosowujących. W konkretnych przypadkach trudno jest czasem tego rozróżnienia dokonać. Od pewnego czasu, z pewną nieśmiałością, ale z coraz większym przekonaniem zacząłem nawet postulować, żeby w Zasadach techniki prawodawczej zlikwidować pojęcie przepisów dostosowujących, jako odrębny rodzaj przepisów i ograniczyć pojęcie przepisów o charakterze intertemporalnym wyłącznie do „przepisów przejściowych”. Uprościłoby to niezmiernie legislacyjną pracę. Niestety rzeczywistość może pójść w inną stronę. Procedowana obecnie nowelizacja rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej zakłada wprowadzenie jeszcze jednej kategorii (rodzaju) przepisów o charakterze zbliżonym do przepisów przejściowych i dostosowujących – „przepisów epizodycznych” (patrz § 1 pkt 9 i in. projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”). Jestem głęboko przekonany, że wprowadzenie tego pojęcia jeszcze bardziej skomplikuje redagowanie przepisów związanych z wprowadzaniem w życie ustaw i rozporządzeń.

Problemy, które podniosłem w związku z różnicowaniem terminów wejścia w życie ustaw, mają fundamentalne znaczenie, z punktu widzenia rozumienia i stosowania zasad tworzenia prawa. Szkoda, że nie ma w omawianym zakresie jednolitej praktyki, a przepisy o wejściu w życie formułuje się jak art. 29 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej.

Techniki prawodawcze w nowelizacjach aktów normatywnych organów samorządu terytorialnego.

Zmianę (nowelizację) aktu normatywnego uważam za jeden łatwiejszych obszarów działalności legislacyjnej. Zasady techniki prawodawczej dają w tym zakresie jednoznaczne dyrektywy, wzorce, schematy, szablony i formułki. Wystarczy poznać kilka reguł dodawania, uchylania i zmiany treści przepisów, znać nazewnictwo jednostek redakcyjnych, ich hierarchię i zapamiętać zaledwie kilka formuł redakcyjnych, a już można zmienić w dowolnym zakresie każdy akt normatywny. Oczywiście, pozostaje jeszcze cała sfera znajomości zasad tworzenia prawa, a przede wszystkim wiedza merytoryczna na temat zmienianych przepisów. Upieram się jednak, że od strony technicznej, nowelizowanie to sprawa prosta. Skoro tak, to nie powinna ona nastręczać trudności legislatorom na żadnym poziomie kształtowania prawa. Stan ten występuje jednak jedynie na poziomie aktów normatywnych przyjmowanych przez organy ustawodawcze i organy administracji rządowej. Akty zmieniające stanowione przez organy samorządu terytorialnego to sfera zupełnie inna. Tutaj, standardem niemalże jest brak poprawnych technik prawodawczych, zgodnych z tym co uregulowano w ZTP.

Problem technik nowelizacyjnych w legislacji samorządowej obserwuję właściwie od początku powstania samorządu terytorialnego i choć nastąpiła pewna poprawa to z zażenowaniem, połączonym czasami z niedowierzaniem, ciągle obserwuję słabą jakość samorządowych aktów zmieniających.

Podstawowym problemem takich aktów jest to, co jest bolączką całej legislacji samorządowej – tworzenie prawa z legislacyjną „łopatologicznością”, wynikającą z potrzeby formułowania przepisów jasnych i koniecznie zrozumiałych dla przeciętnego odbiorcy. W przypadku nowelizowania najlepiej osiągnąć to stosując wprost ZTP. Jakże często, redaktorzy aktów samorządowych na wszelkie sposoby „przedobrzają”, popełniają rażące niekonsekwencje i za nic mają zdrowy rozsądek. Poniżej omówię najczęściej powtarzające się błędy w nowelizowanych aktach samorządowych.

Niestosowanie przewidzianych w ZTP zasad budowy aktu nowelizującego i oznaczania jego jednostek redakcyjnych.

Trudno znaleźć na chybił trafił nowelizujący akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który wszystkie zmiany nowelizowanym akcie mieści w jednym paragrafie podzielonym na punkty oznaczone cyfrą arabską z nawiasem wypukłym, podzielone na litery, a te ostatnie na tiret. Często jednostką wprowadzającą zmiany w kolejnych paragrafach jest ustęp (przykład 1 ). Zadziwia mnie niezmiennie, z jaką konsekwencją akty nowelizujące punktują pojedynczą zmianę (przykład 2) . Moim „ulubionym” przykładem jest legislacyjny twór powstały w Chorzowie (przykład 3) . Jak głęboka jest nieznajomość ZTP, ale też jaka jest nieracjonalność takiej techniki. Czy rzeczywiście w oficjalnych organach promulgacyjnych muszą być publikowane takie koszmarki.

Stosowanie niezgodnych z ZTP, „przegadanych” formuł nowelizacyjnych.

Przykładowo jedynie cytuję:

zmienia się pkt 7, który otrzymuje brzmienie,

skreśla się dotychczasową treść zapisu w par. 1 w tabeli pod pozycją 8, który po zmianach otrzymuje brzmienie:

W załączniku nr 1 w poz. 2 wykreśla się pensjonat Kamionki a wpisuje się lokal Villa Rosa,

w § 2 ust. 3 skreśla się dotychczasową treść pkt 5 i wpisuje w to miejsce:

To jest właśnie przejaw „łopatologicznej” legislacji z troski, żeby adresaci niezawodnie znaleźli wprowadzane zmiany i ich skutki. Oto skrajny przykład do czego to prowadzi.

1. Dokonuje się zmiany uchwały nr XXXIII/293/2010 Rady Miasta Jordanowa z dnia 30 czerwca 2010 roku w sprawie określenia zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Miasto Jordanów lub jej jednostkom podległym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej oraz wskazania organów do tego uprawnionych w następującym zakresie: W § 4 ust. 5 uchwały nr XXXIII/293/2010 wykreśla się wyrażenie „36 miesięcy”i wpisuje się wyrażenie „60 miesięcy” i ustęp otrzymuje następujące brzmienie:

„Rozłożenie na raty zapłaty należności, o której mowa w ust. 1 pkt 1) i pkt 2) może nastąpić na okres nie dłuższy niż 60 miesięcy” (Dz. Urz. Woj. Mał. Z 2014 poz. 4611) .

„Łopatologiczniej” już nie można było.

Niezgodne z ZTP i niekonsekwentne używanie znaków przestankowych.

W aktach nowelizujących często panoszy się niechlujstwo. Nader często poszczególne zmiany nie kończą się zgodnym z ZTP średnikiem, nowa treść nie jest prawidłowo ujmowana w cudzysłów, brakuje kropek na końcu zdań i paragrafów (przykład 4) .

Jest jeszcze wiele innych powtarzających się błędów i niedoróbek. Wisienką na torcie jest w akcie nowelizującym często przepis w rodzaju Pozostałe postanowienia uchwały nie ulegają zmianie. (Patrz w wpis: Niepotrzebne przepisy w aktach prawa miejscowego z dnia 22 czerwca.) Jeszcze do niedawna częstym widokiem w uchwałach nowelizujących inne uchwały były załączniki z tekstem jednolitym nowelizowanego aktu. Na szczęście wojewodowie tępią takie praktyki w aktach prawa miejscowego w ramach nadzoru nad działalnością prawodawczą jednostek samorządu terytorialnego.

Wszystkie powyższe przykłady zaczerpnięte zostały z aktów opublikowanych w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Jeszcze gorzej jest w aktach niepodlegających obowiązkowi publikowania w dziennikach, które są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach podmiotowych gmin, powiatów i województw samorządowych. A przecież większość tych błędów to wcale nie problem niezgodności z ZTP ale przejaw bylejakości, nieświadomości prawnej i braku zrozumienia wagi działalności prawotwórczej. Przecież każdy z tych aktów przechodzi cały, czasem rozbudowany, proces legislacyjny. Zajmują się nim osoby wykwalifikowane, których zadaniem jest tworzenie dokumentów poprawnych pod każdym względem. Wreszcie, w tzw. międzyczasie podpisuje się pod nimi swoim imieniem i nazwiskiem całe mnóstwo osób, a zwłaszcza przystawiają pieczątkę radcowie prawni. Z moich osobistych doświadczeń wynika, że legislacja to dziedzina wiedzy prawniczej mało interesująca prawników obsługujących samorząd terytorialny. Pozostaje mieć nadzieję, że w końcu ulegnie to zmianie na lepsze.

Za dużo ustępów.

Dzisiaj trochę o technikach prawodawczych dotyczących budowy podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy – artykułu. Bez nich nie da się opracować żadnego projektu ustawy. (Na marginesie – moim ulubionym, podchwytliwym pytaniem dla studentów, kursantów i innych szkolonych jest pytanie. Jaką najmniejszą liczbę artykułów może mieć ustawa? Prawidłowa odpowiedź – „jeden”. Kiedyś może napiszę, dlaczego.)

Zasady techniki prawodawczej zawierają w § 55 proste reguły tworzenia artykułów i ich dalszego podziału. Oto one:

Każdą samodzielną myśl ujmuje się w odrębny artykuł.
Artykuł powinien być w miarę możliwości jednozdaniowy.
Jeżeli samodzielną myśl wyraża zespół zdań, dokonuje się podziału artykułu na ustępy.
Podział artykułu na ustępy wprowadza się także w przypadku, gdy między zdaniami wyrażającymi samodzielne myśli występują powiązania treściowe, ale treść żadnego z nich nie jest na tyle istotna, aby wydzielić ją w odrębny artykuł.

Jak się patrzy na powyższe dyrektywy i na to co jest w Dzienniku Ustaw, to ciśnie się pytanie, w jakiej ustawie z ostatnich lat dyrektywy te były konsekwentnie stosowane. Praktyka jawi się zupełnie inaczej niż klarowny i jasny przekaz powyższych dyrektyw. Standardem są rozbudowane, czy wręcz „rozbuchane” pojedyncze artykuły „obsługujące” swą treścią wiele samodzielnych myśli, kilka instytucji prawnych naraz, czy opisujących kilka etapów procedury.

Pamiętam, jak gdzieś około roku 2002, koleżanka z Biura Legislacyjnego, z którą wówczas siedziałem w pokoju dworowała sobie, że opracowałem artykuły podzielone na 12 ustępów. Tak, tak, to był kiedyś ewenement, a informacja o dwudziestoustępowym artykule, to już była sensacja powtarzana ściszonym głosem, żeby nie zaszkodzić nieszczęśnikowi, który do tego dopuścił. Co więc się stało, że multi-ustępowe artykuły stały się chlebem powszednim ustawowej legislacji. Przyczyna jest prosta. Liczba nowelizacji, ich zakres merytoryczny i głębokość wymuszają dodawanie nowych jednostek redakcyjnych w obowiązujących ustawach w takich miejscach, że lepszym rozwiązaniem jest duża liczba ustępów w już istniejącym artykule niż dodawanie nowych. W praktyce ustępy „rozmnażają się” ponieważ brakuje liter alfabetu dla oznaczania dodawanych artykułów. Typowym przykładem takiego stanu rzeczy jest ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Pierwotnie posiadała ona 95 artykułów merytorycznych, a obecnie jest ich pewnie ponad czterysta, z czego tylko po jednym artykule 44 dodano artykuły oznaczone literami do „zzzx” (!), czyli lekko licząc, ponad setkę. Jest oczywiste, że w takich przypadkach trzeba „upychać” przepisy jak się da. Wcale jednak nie pochwalam takich praktyk, bo ich przyczyna nigdy nie jest do końca obiektywna, a przykładowa ustawa oświatowa już dawno powinna być uchwalona od nowa. W takich przypadkach nie należy do końca zapominać o podstawowych dyrektywach zawartych w § 55 ZTP. O wiele lepiej korzysta się z ustawy, która ma relatywnie krótkie artykuły, niepodzielone na kilkanaście ustępów. Nie napiszę co mnie trafia, jak przy poszukiwaniu konkretnej treści gubię się w kilkustronicowym artykule przebogatym w różne i dalekie od siebie treści.

Najgorsze jest jednak to, że praktyka konstruowania multi-ustępowych i multi-treściowych artykułów przenosi się czasami do ustaw nowych, tych pisanych od początku, a przecież w takich przypadkach odpada podstawowa przyczyna – brak miejsca na pomieszczenie regulowanej materii. Redaktorzy ustaw nowych mają ten komfort, że podział na artykuły nie jest determinowany dotychczasową zawartością ustawy. Artykuły w takiej ustawie mogą i powinny być fit. Łatwiej będzie dołożyć coś potem tu i ówdzie, nie deformując pierwotnej konstrukcji legislacyjnej.