Załączniki w aktach prawa miejscowego – „nadużywana” technika prawodawcza.

Załącznik to narzędzie niezwykle pożyteczne przy opracowywaniu projektów aktów normatywnych ale powinno być wykorzystywane tylko wtedy, kiedy jego użycie jest rzeczywiście konieczne. Przypominam, że z § 29 Zasad techniki prawodawczej wynika, iż odesłania do załącznika znajdują się w przepisach merytorycznych i że w załączniku do aktu normatywnego zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Załącznik jest więc swoistym „przedłużeniem” przepisów merytorycznych, ich uzupełnieniem o elementy, które trudno umieścić bezpośrednio w treści artykułowanej (paragrafowanej). Załącznik pozwala zachować zwartość, zwięzłość i w konsekwencji czytelność przepisów.

Czy zawsze powyższe uwarunkowania są przestrzegane? Odpowiedź brzmi – oczywiście nie. Praktyka legislacyjna przyjęła, że przedmiotem załączników są także statuty, regulaminy i inne akty o charakterze ustrojowo-porządkowym. Być może ZTP powinny uwzględniać tę praktykę.

Z moich obserwacji wynika, że załączniki są „nadużywane” zwłaszcza w aktach prawa miejscowego, poprzez zamieszczenie w nich treści niespełniających warunków wynikających z § 29 ust. 2 ZTP. Zakres aktów prawa miejscowego ma różny charakter ale zawsze wykonawczy do ustaw. Zawierają one materię szczegółowo regulującą jakiś zakres spraw i nie ma problemu, jeżeli załącznik zawiera wzór formularza, skomplikowane tabele, czy grafikę. Tymczasem, w wojewódzkich dziennikach urzędowych nader często promulgowane są akty prawa miejscowego z załącznikami zawierającymi de facto przepisy merytoryczne będące przedmiotem danego aktu. Oto dwa przykłady:

• uchwała Nr XX/111/2016 Rady Gminy Poronin z dnia 23 maja 2016 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społęcznych (pisownia oryginalna: WZ) z mieszkańcami Gminy Poronin ( Dz. Urz. Woj. Mał. poz. 3252 ),
• uchwała nr XIX/140/16 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 13 maja 2016 r. w sprawie zasad i trybu nadawania tytułu „Honorowy Obywatel Miasta Mońki” ( Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 2262 ).

W jednym i drugim przypadku zdecydowano się na załączniki i w nich zamieszczono całe merytoryczne regulacje, ograniczając treść uchwały do odesłania do załącznika. W jednym i drugim przypadku załączniki podzielono na paragrafy i jednostki redakcyjne niższego rzędu, tak jak zwykłe przepisy merytoryczne. Dodatkowo załączniki posiadają załączniki zawierające właściwe dla załączników treści (wzory, formularze, grafika). Jest oczywiste, że „nadużyto” tu instytucji załącznika. Zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji, nadawania tytułu honorowego obywatela to materia, które ewidentnie powinna być przedmiotem przepisów merytorycznych zawartych bezpośrednio w uchwale, a nie w załączniku do niej. I naprawdę jest to praktyka dość częsta. Czasami zależna od „mody” panującej w danych okolicach dla przyjmowania uchwał na tej samej podstawie prawnej.

W związku z powyższym proponuję przestrzeganie prostej zasady, odnoszącej do każdego rodzaju aktu normatywnego. Jeżeli treść załącznika da się „zapisać” w paragrafach, ustępach, punktach, literach i tiret, to znaczy, że treść ta nie nadaje się na załącznik i trzeba ją po prostu umieścić w przepisach merytorycznych aktu.

Innym problemem związanym załącznikami w aktach samorządowych jest ich nowelizacja. Ze świecą szukać zgodnej z regułami techniki prawodawczej uchwały zmieniającej załącznik do innej uchwały. Zazwyczaj paragraf pierwszy takiej uchwały zaczyna się od formuły „W załączniku do uchwały …” albo „Załącznik nr 1 do uchwały ….  otrzymuje brzmienie:”, a zdarzają się i takie kurioza:

UCHWAŁA Nr XLIII/404/2013

RADY MIEJSKIEJ W KARCZEWIE

z dnia 3 września 2013 r.

w sprawie zmiany Statutu Gminy Karczew

( Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 9825 )

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.z 2013 r., poz. 594 ze zm.) uchwala się, co następuje:

• 1. Zmienia się dotychczasową treść Statutu Gminy Karczew, w ten sposób, że otrzymuje on nowe brzmienie jak w załączniku do niniejszej uchwały.
• 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Karczewa.
• 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego.
• 4. Z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały traci moc dotychczasowe brzmienie Statutu Gminy Karczew nadane uchwałą Nr XXIV/169/2008 Rady Miejskiej w Karczewie z dnia 19 czerwca 2008 r.

Tak to przyjęto i ogłoszono w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Porażający przykład legislacyjnej nieporadności i nieznajomości podstawowych zasad tworzenia prawa.

Nie będę już wspominał o umieszczaniu w załącznikach przepisów przejściowych do uchwał i innych defektach aktów samorządowej legislacji z załącznikami. Cały problem polega na tym, że zdaje się, wszystko to są nieistotne naruszenia prawa w rozumieniu przepisów samorządowych ustaw ustrojowych i nie ma podstaw do stwierdzania nieważności uchwał zawierających takie błędy. Jeśli tak, to „w temacie” załączników nie jest to obraz optymistyczny.

WZ