Ustawa o tworzeniu prawa – mój zwrot przez rufę w poglądach na ustawowe uregulowanie proceduralnych i formalnych aspektów stanowienia prawa

Przez ponad dwadzieścia lat miałem jednoznaczny i niezmienny pogląd na temat pomysłu przyjęcia odrębnej ustawy określającej wymogi formalne jakie powinien spełniać projekt ustawy oraz ustalającej obligatoryjne zasady jej procedowania. W całym swoim legislacyjnym życiu byłem przekonany, że ujęcie procedury legislacyjnej i zasad techniki prawodawczej w ramy prawa bezwzględnie obowiązującego jest niepotrzebne, niemożliwe ze względu na dynamikę zmian we współczesnym prawie, a wręcz szkodliwe, jako ograniczające elastyczność systemu prawa niezbędną do reagowania na zmieniające się stosunki społeczne i gospodarcze. Innymi słowy byłem przeciwnikiem ustawy o tworzeniu prawa. Jeszcze dwa miesiące temu wypowiadając się na ten temat na konferencji naukowej poświęconej „Zasadom techniki prawodawczej” używałem podobnych argumentów. Jednak w ostatnim czasie uświadomiłem sobie, że od dłuższego czasu byłem w trakcie zwrotu w poglądach na ten temat, a teraz stwierdzam, że już on nastąpił.

Wcześniej byłem przekonany, że już w samym sformułowaniu „ustawa o tworzeniu ustaw” jest sprzeczność i że te kwestie to domena konstytucyjnie określonych organów, które w ramach swego władztwa i pewnej niezależności wynikającej z zasady podziału władz powinny mieć szeroki „luz” formalno-proceduralny. Moje doświadczenia z uczestnictwa w parlamentarnym i rządowym procesie legislacyjnym potwierdzały potrzebę autonomii regulaminowej wyrażającej się w przeniesieniu zasadniczych kwestii dotyczących procedowania projektów ustaw na poziom regulaminu prac Sejmu, czy regulaminu prac Rady Ministrów. Tłumaczyłem zwolennikom doregulowania procesu prawodawczego, że ustawa o tworzeniu prawa utrudniłaby właściwą reakcję państwa w sytuacjach nietypowych i niestandardowych, których w dzisiejszych uwarunkowaniach gospodarczych i technologicznych jest coraz więcej. Praktyka prawodawcza nakazuje zweryfikowanie takiego myślenia. Skala odstępstw od regulaminowych procedur, głębokość naruszeń warunków prowadzenia procesu ustawodawczego są tak nasilone, że zupełnie wypaczony jest model właściwego procesu legislacyjnego i to – niezależnie od merytorycznych ocen zmian wprowadzanych w prawie – powoduje obniżenie jakości legislacyjnej przyjmowanych przepisów. Nie ukrywam, że języczkiem u wagi, do zmiany moich poglądów stał się proces legislacyjny ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. To nie pierwszy przypadek, że dużą ustawę proceduje się w dwa dni, że materia, której dotyczy jest szczególnie ważna i trudna i, że wcale nie wymaga ona superszybkiego procesu legislacyjnego. Wiele ustaw już było uchwalanych z naruszeniem różnych standardów, z pogardą dla podstawowych wartości stanowienia prawa i to nie tylko w tej kadencji. Ten kazus jest jednak szczególny. Oczywistość naruszenia zasad procedowania nowelizacji kodeksu jest tak jaskrawa, nieracjonalność przyjmowania zasadniczych zmian w systemie prawa karnego w kilkadziesiąt godzin tak rażąca, a prymat interesu partyjnego nad realnymi problemami będącymi podstawą przyjęcia całej ustawy tak jasny, że w końcu stawiam wniosek – należy postawić tamę takim przypadkom. Są przecież gotowe,  obiektywne elementy, z jakich tama taka może powstać. Część z nich  wystarczy przenieść z regulaminów i „obudować” sankcjami. Wychodzi na to, że formą tej tamy powinna być ustawa i na tym poziomie powinny być określone brzegowe, bezwzględnie obowiązujące zasady, procedowania ustaw i innych aktów normatywnych. Mogłyby się znaleźć w niej także inne kwestie, ważne z punktu widzenia prawidłowej legislacji i praktyki legislacyjnej. Szczegóły potencjalnego aktu opiszę zapewne w odrębnym wpisie.

Na dzisiaj widzę dwie zasadnicze korzyści z ustawy o tworzeniu prawa. Po pierwsze, ODPOWIEDZIALNOŚĆ. Pisałem o tym już kilkakrotnie. Obecnie nikt nie odpowiada za naruszenia procedury legislacyjnej i błędy legislacyjne, bo żadna ustawa tego nie reguluje. Tylko ustawa o tworzeniu prawa może określić legislacyjne delikty i sankcje za ich popełnienie. Prawo (Suweren) musi mieć narzędzie samoobrony przed polityczną hipokryzją i cynizmem. Po drugie, UJEDNOLICENIE. Gdyby „Zasady techniki prawodawczej” były wydane na podstawie ustawy o tworzeniu prawa skończyłyby się jałowe dyskusje o ich obowiązywaniu. Gdyby określone organy posiadały kompetencje związane z ujednolicaniem praktyki służb prawnych odpowiedzialnych za redagowanie projektów, to nie miałyby miejsca irytujące legislatorów i merytorystów sytuacje, w których przyjęte w rządowym projekcie rozwiązanie legislacyjne jest kwestionowane i zmieniane w Sejmie, a Senat w poprawce proponuje jeszcze inną wersję.

W tytule wpisu użyłem żeglarskiego pojęcia „zwrot przez rufę”. Ci, którzy cokolwiek mieli wspólnego z żeglarstwem, wiedzą, że chodzi zmianę kursu jachtu polegającą na przejściu linii wiatru w sytuacji, gdy wieje on od tyłu. Jest jeszcze jeden rodzaj zwrotu – „przez sztag”, kiedy zmiana kursu następuje pod wiatr. Zwrot przez rufę przy silniejszym wietrze jest trudniejszy i niebezpieczniejszy. Mimo, że pozornie wszystko jest łatwiejsze, bo wieje od tyłu, to przy tym zwrocie trzeba szczególnie uważać. Żagiel, który wypełnia się wiatrem wiejącym od tyłu, w pewnym momencie (po przejściu linii wiatru) powinien samoczynnie przerzucić się na drugą stronę masztu (zmiana halsu). Ponieważ dzieje się to przy największej prędkości i największych siłach działających na łódkę, chwila nieuwagi lub brak umiejętności sternika albo załogantów może spowodować wywrotkę albo bolesne, a w skrajnych przypadkach tragiczne, konsekwencje kontaktu czaszki z przelatującą rurą bomu, na którym zamocowany jest żagiel.

Tak samo operacja przyjęcia ustawy w sprawie tworzenia prawa to proces skomplikowany i delikatny a ustalenie ostatecznego zakresu takiej ustawy i jej szczegółowych regulacji jest zadaniem wymagającym nadzwyczajnej uwagi. Tak czy inaczej, u mnie zwrot przez rufę już się dokonał.

WZ