Kariera formuły „Wchodzi z dniem następującym po dniu ogłoszenia”

Tytułowa formuła redakcyjna przepisu o wejściu w życie pojawiła się w praktyce legislacyjnej stosunkowo niedawno, po wprowadzeniu od 2012 r. wydawania dzienników urzędowych w postaci elektronicznej. Od 1 marca 2016 r. wprowadzono ją formalnie do „Zasad techniki prawodawczej”. Jest używana wtedy, gdy akt normatywny lub jego poszczególne przepisy muszą wejść w życie jak najszybciej. Mam wątpliwości, czy jej używanie jest w każdym przypadku uzasadnione. Uważam też, że jest dość często nadużywana.

Moje wątpliwości można przedstawić na dwóch płaszczyznach systemowej, związanej z przestrzeganiem zasad prawidłowej legislacji, zwłaszcza w zakresie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady lex retro non agit i zasady odpowiedniej długości vacatio legis, a także redakcyjnej w zakresie jej zbędnego powtarzania w rozbudowanych przepisach o wejściu w życie.

W aspekcie systemowym przepis „wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia” zastąpił  przepis „wchodzi w życie z dniem ogłoszenia”. Chodzi o to, że od 2012 r. nie sposób było podtrzymywać fikcję prawną, którą przyjmowano wtedy kiedy dzienniki urzędowe były wydawanie w postaci papierowej, że dzień wydania widniejący na winiecie dziennika oznacza, iż przepisy opublikowane w takim dzienniku były znane od początku tego dnia. W sytuacji gdy ogłoszenie następuje elektronicznie, a każdy akt sygnowany jest informacją, o której godzinie nastąpiło ogłoszenie owa fikcja się „nie broni”. Trudno uznać, że akt ogłoszony o godz. 15.45 sekund 47, z przepisem, że wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia, był dostępny od początku tego dnia.

Niezależnie od tego jaką formułę stosujemy, „z dniem następującym”, czy „z dniem  ogłoszenia” muszą być spełnione warunki do odstąpienia od vacatio legis. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Mam wrażenie, że przejście na formułę „z dniem następującym …”  prowadzi do rozluźnienia kryteriów w jakich dopuszczalne jest przyjęcie aktu bez vacatio legis. Liczba ustaw i pojedynczych przepisów jakie wprowadzane są przy jej użyciu nie do końca jest uzasadniona obiektywnymi okolicznościami. Pytanie, czy ustawa z dnia 24 lutego 2022 r. o ochronie dziedzictwa narodowego związanego z nazwami obiektów przestrzeni publicznej oraz pomnikami, która weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia spełniała te przesłanki jest chyba retoryczne. Nie widzę dostatecznie ważkich powodów, dla których zrezygnowano w tym przypadku z vacatio legis (uzasadnienie poselskiego projektu ustawy nie zająknęło się zresztą na ten temat).Pomijam już fakt, że brak vacatio legis może wynikać z zaniedbań terminowych, chaosu decyzyjnego i innych subiektywnych przyczyn wydłużających lub blokujących proces legislacyjny. Skoro doszliśmy do tego, że decydenci zachęcają do stosowania przepisów, których projekt nawet jeszcze nie powstał – tak było przy organizowaniu sprzedaży węgla przez samorządy – to wejście w życie „z dniem następującym po dniu ogłoszenia” może być postrzegane jako sytuacja „komfortowa” dla adresatów.

Należy także zwrócić uwagę na inny aspekt systemowy stosowania omawianej formuły. Uważam, że paradoksalnie jest ona nadużywana w sytuacjach, gdy rzeczywiście zmiany w prawie, z przyczyn absolutnie obiektywnych, powinny wejść w życie jak najszybciej lub być stosowane z mocą wsteczną. Tymczasem, w wielu takich przypadkach nie stosuje się, jak wcześniej formuły, „wchodzi w życie z dniem ogłoszenia”, tylko używa się zwrotu „wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia”. Przecież ustawa o ogłaszaniu dalej dopuszcza taką możliwość, a w niektórych przypadkach jeden dzień odwleczenia w czasie zastosowania korzystnych dla adresatów rozwiązań  też ma znaczenie. Ciekawym przykładem kariery formuły „z dniem następującym” jest ustawa budżetowa wchodząca, co do zasady z mocą wsteczną. Do 2019 r. włącznie konsekwentnie używano formuły wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z mocą od 1 stycznia …”, ale od 2020 jest już „wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia …”. Czy nie można było w tym przypadku pozostać przy starej, dobrej świeckiej tradycji. Generalnie uważam, że jeśli jest uzasadniona potrzeba jak najszybszego wejścia w życie przepisów neutralnych lub korzystnych dla adresatów, to trzeba nadal stosować „z dniem ogłoszenia”. Oczywiście każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie, bo jeśli mamy do czynienia z przepisami karnymi, to o ile w ogóle przypadek odstąpienia od vacatio legis jest dopuszczalny, formuła „z dniem następującym” jest jednak właściwsza.

Jest także aspekt techniczno-redakcyjny nadużywania „z dniem następującym” w przepisach o wejściu w życie, które mają wywołać skutek z mocą wsteczną. Art. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa brzmi: Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 1 lit. a, który wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r. Po co to powtórzenie, skoro cała ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, to nie trzeba tego powtarzać dla wyjątku. Niestety nie jest to przypadek odosobniony.

Szczytowym osiągnięciem legislacyjnym z użyciem inkryminowanego zwrotu jest ustawa z dnia 25 lutego 2021 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy – Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw. Jej przepis o wejściu w życie brzmi: Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 31 marca 2021 r. Czyli w momencie przyjęcia ustawy było bardzo prawdopodobne, że „moc” będzie „na zaś”, a nie jak to zazwyczaj ma miejsce – ustawa wejdzie z mocą wsteczną. Ustawa została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 30 marca 2021 r., a więc dzień wejścia w życie i obowiązywania był na szczęście ten sam. W uzasadnieniu projektu tej ustawy stwierdzono, że tak zredagowany przepis  zapewni jej moc obowiązującą od dnia 31 marca 2021 r.  niezależnie od terminu, w którym zakończy się proces ustawodawczy. Dawno temu (13 lipca 2015 r.) dodałem wpis: Hybrydowe przepisy o wejściu w życie w aktach prawa miejscowego. Opisałem w nim błędną praktykę – wtedy dość często występującą w legislacji samorządowej – polegającą na rozdzielaniu wejścia w życie uchwały od jej obowiązywania przez użycie przepisu redagowanego według schematu Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązująca od dnia …, gdy chodzi o to, żeby akt wszedł życie, ale obowiązywał dopiero po upływie jakiegoś czasu od dnia wejścia w życie. W uchwałach samorządowych dotyczyło to najczęściej uchwał podatkowych uchwalanych i ogłaszanych np. w listopadzie, wchodzących w życie ze standardowym, 14-dniowym vacatio legis i obowiązujących od 1 stycznia. Od tego czasu sporo zmieniło się na lepsze w praktyce samorządowej. Wojewodowie, regionalne izby obrachunkowe i sądy administracyjne dość konsekwentnie tępią tę technikę jako niedopuszczalną i „hybrydowych” przepisów w uchwałach samorządowych jest coraz mniej. Nie sądziłem, że podobna praktyka przeniesie się do ustaw, ale moja wyobraźnia legislacyjna już dawno jest w tyle za rzeczywistością.

Reasumując, świadomie wykorzystujmy formuły redakcyjne przepisów o wejściu w życie bez vacatio legis, pod warunkiem spełnienia wymogów konstytucyjnych i ustawowych, ale nie nadużywajmy formuły „z dniem następującym”.

Z noworocznymi życzeniami wszystkiego dobrego

WZ