Czy akt prawa miejscowego może wejść w życie z mocą wsteczną? TAK

Akty prawa miejscowego mają swoją specyfikę, ale podstawowe zasady systemu prawnego dotyczą ich bez wyjątku. Różnicowanie możliwości wejścia w życie z mocą wsteczną aktów zawierających przepisy powszechnie obowiązujące ze względu rodzaj organu, który je stanowi, jest nieporozumieniem.

Właściwie tytuł wyjaśnia wszystko, a odpowiedź na pytanie w nim postawione jest dla mnie jednoznaczna, więc o czym tu pisać. Niestety nie dla wszystkich sprawa jest tak oczywista. Przy okazji redagowania poprzedniego wpisu uświadomiłem sobie, że nie pisałem jeszcze o jednym z największych nieporozumień dotyczących legislacji samorządowej.

Rzecz dotyczy retroakcji aktów prawa miejscowego. Takich przypadków nie ma dużo, ale istnieje zasadniczy rozdźwięk pomiędzy praktyką, a częścią orzecznictwa. Z jednej strony organy samorządu terytorialnego podejmują ogłaszane w wojewódzkich dziennikach urzędowych uchwały, których przepisy o wejściu w życie zredagowane są tak, że wynika nich moc wsteczna, z drugiej zaś, można obserwować dość konsekwentnie podtrzymywaną linię orzeczniczą organów nadzoru i sądów administracyjnych, że taka technika prawodawcza w przypadku aktów prawa miejscowego jest niedopuszczalna. Ostatnio było sporo uchwał wprowadzających z mocą wsteczną regulacje dotyczące wynagradzania nauczycieli. Przykładowo uchwała nr XLVI.297.2022 Rady Gminy Niegosławice z dnia 29 grudnia 2022 r. w sprawie: regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy i niektórych innych składników wynagrodzenia oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw nauczycielom placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę Niegosławice (ogłoszona 9 stycznia 2023 r.) stanowi: § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego z mocą obowiązującą od 1 styczna 2023r. Formuły redakcyjne przepisu o wejściu w życiu są zresztą bardzo różne, bardzo dziwne, ale prawie zawsze używa się w nich 14 dni dla określenia daty wejścia w życie, mimo tego, że wejście w życie z mocą wsteczną powinno nastąpić jak najszybciej. Taka technika wynika z nieporozumienia powstałego na tle rozumienia art. 4 i 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niektórzy uważają, że jedyne możliwe vacatio legis aktów prawa miejscowego to 14 dni. Ale zasadniczym problemem jest pogląd o niedopuszczalności mocy wstecznej dla aktów prawa miejscowego. Oto przykłady z orzecznictwa:

W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa (ale już nie interes gminy) wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W art. 5 ww. ustawy przyjęto, że powyższe regulacje nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 1170/09, LEX 594940) wskazuje, że trudno dopuścić, aby ten przepis mógł mieć zastosowanie do wprowadzania w życie aktów prawa miejscowego, gdyż podważa on i poddaje w wątpliwość sens całej ustawy oraz fundamentalną zasadę, że prawo nie działa wstecz (rozstrzygnięcie nadzorcze nr 10/2020 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 22 stycznia 2020 r.).

Wprowadzenie aktu normatywnego z wsteczną mocą obowiązującą może się odbywać wyłącznie na zasadzie wyjątku i jedynie po spełnieniu ustawowych warunków, które muszą być rozpatrywane w kontekście podstawowych zasad konstytucyjnych. Takie wymagania powodują, że pomijanie vacatio legis i naruszanie zasady lex retro non agit nie może odbywać się na poziomie prawodawstwa miejscowego (por. J.Wilk, O tym, dlaczego akt prawa miejscowego nie może wejść w życie z mocą wsteczną (oraz o zasadach skracania i pomijania ustawowego okresu vacatio legis aktów prawa miejscowego), publ. NZS 2014 r., nr 4 str. 68; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II FSK 2362/13, publ. CBOSA). Innymi słowy, akt prawa miejscowego nigdy nie może wejść w życie z mocą wsteczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2020 r. – II FSK 2962/19).

W cytowanych przykładach wojewoda i NSA wprost kwestionują możliwość skrócenia 14-dniowego standardowego okresu vacatio legis oraz przyjęcia aktu prawa miejscowego z mocą wsteczną. Zdaje się, że ich argumentacja opiera się na stwierdzeniu, że skoro art. 4 ust. 2 dopuszcza skrócenie vacatio legis ze względu na „ważny interes państwa”, to o takiej przesłance nie może być mowy w odniesieniu do do aktów prawa miejscowego, bo (upraszczając) one są „niepaństwowe”. No to zacytujmy art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 uoan:

Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. 2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Nie powinno być wątpliwości, że tak sformułowane przepisy odnoszą się do wszystkich rodzajów aktów powszechnie obowiazujących, bez wyjątku. Kryterium ważnego interesu państwa także należy odnosić do wszystkich organów upoważnionych do wydawania tego rodzaju aktów. Co więcej, ograniczenie wynikające z cytowanych wcześniej przykładów nie znajduje uzasadnienia w przepisach konstytucyjnych. Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne w imieniu państwa, realizuje interesy państwa. Nawiasem mówiąc, w spawach, które były przedmiotem rozstrzygnięć, wojewoda i NSA prawidłowo określali sytuacje, w których dopuszcza się naruszenie zasady lex retro non agit i nie wykluczali, że mogą one zaistnieć w sprawach objętych kompetencją prawotwórczą samorządu, pod warunkiem działania na korzyść adresatów. Niestety nie dotarłem do pełnej tresci  artykułu J. Wilka O tym, dlaczego akt prawa miejscowego nie może wejść w życie z mocą wsteczną (oraz o zasadach skracania i pomijania ustawowego okresu vacatio legis aktów prawa ), który na powołują się wyroki NSA. Nie sądzę jednak, że znalazłbym tam argumenty przekonujące do tezy tak jednocznie postawionej w tytule (o ile nie jest zabiegiem retorycznym). Nie znalazłem też w piśmiennictwie żadnej innej wypowiedzi, która wprost wyłączałaby akty prawa miejscowego z możliwości działania prawa wstecz. Dlaczego ich adresaci mają być wykluczeni z możliwości jaką daje Konstytucja i zasady demokratycznego państwa prawnego i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktow prawnych?

Przedstawiony problem  to niestety niejedyny przykład nieporozumień na tle praktyki redagowania przepisów o wejściu w życie samorządowych aktów prawa miejscowego. Tym, którzy zaciekawili się tematem polecam wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. w sprawie III OSK 7598/21, a ja piszę większy artykuł na temat problemów jakie wynikają z niejednolitości praktyki i orzecznictwa w tym zakresie.

WZ

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *