Właściwie tytuł wyjaśnia wszystko, a odpowiedź na pytanie w nim postawione jest dla mnie jednoznaczna, więc o czym tu pisać. Niestety nie dla wszystkich sprawa jest tak oczywista. Przy okazji redagowania poprzedniego wpisu uświadomiłem sobie, że nie pisałem jeszcze o jednym z największych nieporozumień dotyczących legislacji samorządowej.
Rzecz dotyczy retroakcji aktów prawa miejscowego. Takich przypadków nie ma dużo, ale istnieje zasadniczy rozdźwięk pomiędzy praktyką, a częścią orzecznictwa. Z jednej strony organy samorządu terytorialnego podejmują ogłaszane w wojewódzkich dziennikach urzędowych uchwały, których przepisy o wejściu w życie zredagowane są tak, że wynika nich moc wsteczna, z drugiej zaś, można obserwować dość konsekwentnie podtrzymywaną linię orzeczniczą organów nadzoru i sądów administracyjnych, że taka technika prawodawcza w przypadku aktów prawa miejscowego jest niedopuszczalna. Ostatnio było sporo uchwał wprowadzających z mocą wsteczną regulacje dotyczące wynagradzania nauczycieli. Przykładowo uchwała nr XLVI.297.2022 Rady Gminy Niegosławice z dnia 29 grudnia 2022 r. w sprawie: regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy i niektórych innych składników wynagrodzenia oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw nauczycielom placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę Niegosławice (ogłoszona 9 stycznia 2023 r.) stanowi: § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego z mocą obowiązującą od 1 styczna 2023r. Formuły redakcyjne przepisu o wejściu w życiu są zresztą bardzo różne, bardzo dziwne, ale prawie zawsze używa się w nich 14 dni dla określenia daty wejścia w życie, mimo tego, że wejście w życie z mocą wsteczną powinno nastąpić jak najszybciej. Taka technika wynika z nieporozumienia powstałego na tle rozumienia art. 4 i 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niektórzy uważają, że jedyne możliwe vacatio legis aktów prawa miejscowego to 14 dni. Ale zasadniczym problemem jest pogląd o niedopuszczalności mocy wstecznej dla aktów prawa miejscowego. Oto przykłady z orzecznictwa:
W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa (ale już nie interes gminy) wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W art. 5 ww. ustawy przyjęto, że powyższe regulacje nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 1170/09, LEX 594940) wskazuje, że trudno dopuścić, aby ten przepis mógł mieć zastosowanie do wprowadzania w życie aktów prawa miejscowego, gdyż podważa on i poddaje w wątpliwość sens całej ustawy oraz fundamentalną zasadę, że prawo nie działa wstecz (rozstrzygnięcie nadzorcze nr 10/2020 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 22 stycznia 2020 r.).
Wprowadzenie aktu normatywnego z wsteczną mocą obowiązującą może się odbywać wyłącznie na zasadzie wyjątku i jedynie po spełnieniu ustawowych warunków, które muszą być rozpatrywane w kontekście podstawowych zasad konstytucyjnych. Takie wymagania powodują, że pomijanie vacatio legis i naruszanie zasady lex retro non agit nie może odbywać się na poziomie prawodawstwa miejscowego (por. J.Wilk, O tym, dlaczego akt prawa miejscowego nie może wejść w życie z mocą wsteczną (oraz o zasadach skracania i pomijania ustawowego okresu vacatio legis aktów prawa miejscowego), publ. NZS 2014 r., nr 4 str. 68; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II FSK 2362/13, publ. CBOSA). Innymi słowy, akt prawa miejscowego nigdy nie może wejść w życie z mocą wsteczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2020 r. – II FSK 2962/19).
W cytowanych przykładach wojewoda i NSA wprost kwestionują możliwość skrócenia 14-dniowego standardowego okresu vacatio legis oraz przyjęcia aktu prawa miejscowego z mocą wsteczną. Zdaje się, że ich argumentacja opiera się na stwierdzeniu, że skoro art. 4 ust. 2 dopuszcza skrócenie vacatio legis ze względu na „ważny interes państwa”, to o takiej przesłance nie może być mowy w odniesieniu do do aktów prawa miejscowego, bo (upraszczając) one są „niepaństwowe”. No to zacytujmy art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 uoan:
Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. 2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Nie powinno być wątpliwości, że tak sformułowane przepisy odnoszą się do wszystkich rodzajów aktów powszechnie obowiazujących, bez wyjątku. Kryterium ważnego interesu państwa także należy odnosić do wszystkich organów upoważnionych do wydawania tego rodzaju aktów. Co więcej, ograniczenie wynikające z cytowanych wcześniej przykładów nie znajduje uzasadnienia w przepisach konstytucyjnych. Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne w imieniu państwa, realizuje interesy państwa. Nawiasem mówiąc, w spawach, które były przedmiotem rozstrzygnięć, wojewoda i NSA prawidłowo określali sytuacje, w których dopuszcza się naruszenie zasady lex retro non agit i nie wykluczali, że mogą one zaistnieć w sprawach objętych kompetencją prawotwórczą samorządu, pod warunkiem działania na korzyść adresatów. Niestety nie dotarłem do pełnej tresci artykułu J. Wilka O tym, dlaczego akt prawa miejscowego nie może wejść w życie z mocą wsteczną (oraz o zasadach skracania i pomijania ustawowego okresu vacatio legis aktów prawa ), który na powołują się wyroki NSA. Nie sądzę jednak, że znalazłbym tam argumenty przekonujące do tezy tak jednocznie postawionej w tytule (o ile nie jest zabiegiem retorycznym). Nie znalazłem też w piśmiennictwie żadnej innej wypowiedzi, która wprost wyłączałaby akty prawa miejscowego z możliwości działania prawa wstecz. Dlaczego ich adresaci mają być wykluczeni z możliwości jaką daje Konstytucja i zasady demokratycznego państwa prawnego i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktow prawnych?
Przedstawiony problem to niestety niejedyny przykład nieporozumień na tle praktyki redagowania przepisów o wejściu w życie samorządowych aktów prawa miejscowego. Tym, którzy zaciekawili się tematem polecam wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. w sprawie III OSK 7598/21, a ja piszę większy artykuł na temat problemów jakie wynikają z niejednolitości praktyki i orzecznictwa w tym zakresie.
WZ
Bardzo cenne uwagi. Nie sposób zgodzić się z tezami formułowanymi przez Pana Jakuba Wilka tak z teoretycznej perspektywy, jak i z uwzględnieniem praktyki funkcjonowania organów jST. Byłoby ogromnym nieporozumieniem, gdyby podobne stanowisko utrwaliło się w orzecznictwie.
Dziękuję za komentarz. Na pewno przyjdzie czas, kiedy takie oczywistości staną się wiedzą wszystkich stanowiących akty prawa miejscowego i wszystkich, którzy rozstrzygają o ich zgodności z prawem.
WZ
Akurat z tymi oczywistościami, to w dziedzinie prawniczej dość ciężko.. tym bardziej warto, trzeba i należy bronić zdrowego rozsądku w ferworze argumentów i dyskusji.. Serdecznie pozdrawiam!
Czytałam artykuł J.Wilka i cały wywód mnie przekonał. Argumentów było dużo, ale zanotowałam podane w nim sygnatury wyroków Trybunału Konstytucyjnego, w których również wskazano, że „przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli: […] mają one rangę ustawową”. Tak stwierdzano w wyroku TK z dnia 12 maja 2009 r., P 66/07 oraz wyroku TK z dnia 23 lipca 2013 r., P 36/12, LEX nr 1348062. Akty prawa miejscowego tej rangi nie mają. Problem nie jest zatem nowy, a ustawowe wymogi, które trzeba spełnić, aby nadać aktowi prawnemu mocy wstecznej są niedostępne dla organów stanowiących akty prawa miejscowego.
Szanowna Pani
Komentarz, na który odpowiadam przyszedł 5 lipca, ale ze względu na treść nie mogłem się do niego odnieść, bo dotyczy wspomnianego we wpisie artykułu J. Wilka w Nowych Zeszytach Samorządowych, 2014 nr 4, do którego odniosłem się krytycznie bez jego lektury. Dopiero teraz udało mi się dotrzeć do treści artykułu, o którym mowa w komentarzu i moim wpisie. (Musiałem zapisać się do Biblioteki Narodowej, żeby przeczytać rzeczony artykuł).
Napisała Pani, że przekonał Panią wywód J. Wilka „że przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli: […] mają one rangę ustawową”. Przeanalizowałem wszystkie przywołane w tej kwestii wyroki TK i nie mogę się zgodzić z taką konkluzją w odniesieniu do APM. Rzeczywiście w przywoływanych wyrokach TK pada literalnie ten warunek. Problem polega tylko na tym, że Trybunał wg mojej wiedzy tak naprawdę nigdy nie odniósł tego problemu wprost do APM – nie odpowiadał na pytanie czy „zwykły” („nieporządkowy”) APM może wchodzić w życie z mocą wsteczną. Część wypowiedzi odnośnie mocy wstecznej aktów podustawowych jest po prostu nieaktualna, bo dotyczy stanu sprzed Konstytucji z 1997 r. Odwoływanie się do pierwszych orzeczeń TK w sprawach U 1/86 i K 1/88 jest w tym przypadku błędne. Przecież APM to zupełnie inne źródła prawa w zupełnie innym systemie prawnym niż PRL-owski. W kolejnej przywołanej w artykule sprawie Kp 2/08 uzasadnienie wyroku marginalnie odnosi się do tej kwestii przywołując sprawy U 1/86 i K 7/89. W sprawie P 66/07 w uzasadnieniu też tylko przywołano tę przesłankę, ale w tym kontekście nieoceniano skarżonych przepisów, chodziło o ustawowe kwestie intertemporalne. W sprawie P 36/12 też badano przepis ustawowy i też chodziło o kwestie intertemporalne, a tylko „przypomniano” wcześniejsze orzecznictwo w kwestii przesłanek dopuszczalności retroakcji. Co więcej, w przywoływanej w artykule sprawie U 5/06 Trybunał (słynna maturalna abolicja), badając retroaktywność rozporządzenia (aktu podustawowego), jakoś nie wykorzystał argumentu o bezwzględnym wymogu rangi ustawowej retroakcji, a zajął się wyłącznie tym, czy wsteczne przepisy rozporządzenia rzeczywiście były korzystniejsze dla wszystkich adresatów i po stwierdzenie że – nie, orzekł niezgodność z art. 2 konstytucji ale nie z tego powodu, że nadano tym przepisom rangi ustawowej.
Przy okazji odniosę także do innego wątku z artykułu niezwykle ważnego dla opisanego problemu. Jest to brak możliwości, w odniesieniu do prawodawcy samorządowego, wykazania ważnego interesu państwa jako przesłanki uzasadniającej moc wsteczną APM. Autor przywołuje orzeczenia NSA wskazujące, że w przypadku APM kryterium „ważnego interesu państwa uniemożliwia zastosowanie art. 4 ust. 2 uoan do APM, ponieważ „ze swej istoty […] mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Zatem ważny interes państwa nie może stanowić przesłanki, która uzasadniałaby wprowadzenie uchwały z dniem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym”. Tutaj mamy jednak co czynienia z zasadniczym nieporozumieniem. Zgodnie art. 15 i art. 16 Konstytucji istota pozycji ustrojowej samorządu terytorialnego polega na tym, że w ramach konstytucyjnej zasady decentralizacji wykonuje on istotną części władzy publicznej przez organy działające w strukturach terytorialnych na zasadach samodzielności oraz niezależności, przy jednoczesnym zapewnieniu im niezbędnych środków majątkowych i finansowych. Uszczegółowiono to zostało w zaliczeniu APM do wąskiego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 94) i zasadami działania samorządu (rozdział VII). Upraszczając, samorząd to też państwo. Nie można pozbawiać prawodawcy samorządowego narzędzi do prawidłowego wykonywania zadań państwa w oparciu w zasady demokratycznego państwa prawnego. Nie można też odmawiać członkom lokalnych, a więc wszystkim obywatelom, aby w zakresie samodzielności prawodawczej (szerszej w istocie niż samodzielność administracji rządowej) nie mogli korzystać – pod warunkiem spełnienia określonych w art. 4 ust. 2 i art. 5 uoan przesłanek – z dobrodziejstw jakie wynikają ze zgodnego z Konstytucją złamania zasady lex retro non agit.
Reasumując, mam ciągle wrażenie, że doszło tutaj do szeregu nieporozumień, które zaczęły funkcjonować własnym życiem w kolejnych rozstrzygnięciach nadzorczych i wyrokach sądów. Nie mam żadnych wątpliwości, że APM mogą mieć vacatio legis krótsze niż 14 dni i mogą wchodzić w życie z mocą wsteczną, po warunkiem spełnienia wymogów określonych w art. 4 ust. 2 i art. 5 uoan. Podobnego zdania jest większość wojewodów, składów orzekających sądów administracyjnych, większość komentatorów. To chyba też argument.
WZ
Szanowny Panie Redaktorze,
spór jest niezwykle ciekawy, ale Pana argumentacja nie do końca mnie przekonuje. Zwłaszcza, że borykam się z tym problemem nie od strony teoretycznej analizy zasady demokratycznego państwa prawnego, lecz bieżącej działalności samorządu.
Moim zdaniem przekonujące byłoby wskazanie konkretu. Zapytam zatem jaki (konkretnie) ważny interes państwa wymagać może natychmiastowego wejścia w życie aktu prawa miejscowego? Czy można sprowadzić taki interes do konkretnego przypadku? Czy w jakiejkolwiek ustawie jest kompetencja pracodawcza do wydania aktu prawa miejscowego, której realizacja mogłaby odbywać się w warunkach przewidzianych w art. 4 ust. 2 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych?
Oczywiście pytanie jest aktualne jeżeli zgadza się Pan z twierdzeniem, że „gapiostwo” urzędników, którzy zapomnieli na czas przygotować projekt uchwały nie jest argumentem mogącym wywołać ważny interes państwa, a zatem art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie może być wykorzystany dla ratowania zbyt późno rozpoczętej procedury prawodawczej (chęć prowadzenia zmian od 1 stycznia następnego roku, przy jednoczesnym zajęciu się uchwałą dopiero na sesji pod koniec grudnia roku poprzedniego). Jest to bowiem najczęstsza sytuacja jaką wychwytuję w praktyce organów.
Szanowna Pani
Wychodzę z założenia, że interes państwa to także ten jaki pojawia się w aktach prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego realizujących zadania państwa przekazanych im w ramach decentralizacji. Innymi słowy interes wspólnot samorządowych to wycinek interesu państwa. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do sprzeczności z konstytucyjną istotą samorządu, nadto wykluczałoby możliwość skracania vacatio legis i wprowadzania prawa z mocą wsteczną w odniesieniu do istotnej części systemu prawnego. To z kolei prowadziłoby pozbawiania praw (nadawanych z mocą wsteczną) obywateli. Stwierdzenie w konkretnym przypadku, że zostały spełnione przesłanki do działania (zastosowania) prawa wstecz jest niezwykle trudne. Kto jak kto, ale ja mam tego szczególną świadomość. Nie może to jednak oznaczać wykluczenia prawa samorządowego z reguł zapisanych w art. 4 ust. 2 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu.
Konkrety:
przypadki, kiedy przepisy ustawowe zostały wprowadzone bez vacatio legis albo z mocą wsteczną a organy stanowiące samorządu terytorialnego zostały upoważnione do wydawania aktów prawa miejscowego ustalających korzystniejsze warunki nabywania praw lub przyznających uprawnienia wcześniej nieistniejące. Przykłady:
•przepisy związane z COVID-19 (np. zwolnienia podatkowe z art. 15p i art. 15q wprowadzone ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw),
•przepisy ustaw wprowadzone z mocą wsteczną np. art. 12 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa,
•przepisy ustawy budżetowej wprowadzone z mocą wsteczną dające podstawę do podwyżek wynagrodzeń;
przepisy realizujące upoważnienia ustawowe po nowelizacji przepisów ustawowych, które dały mało czasu na dostosowanie dotychczasowych aktów wykonawczych np. zmiany regulaminów wynagradzania nauczycieli po wprowadzeniu „instytucji” mentora ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw, była ogłoszona 18 sierpnia z dniem wejścia w życie 1 września. W tym przypadku rady nie miały w większości wypadków możliwości zachowania 14-dniowej vacatio legis;
poprawienie z mocą wsteczną błędów merytorycznych i legislacyjnych uniemożliwiających stosowanie przepisów np. wykreślenie przepisów, które znalazły się w uchwale, mimo że przyjęta została poprawka o ich wykreśleniu (wymóg przedstawienia jakiegoś dokumentu przy wniosku o stypendium, zły termin);
wprowadzenie przepisów bez vacatio legis lub z mocą wsteczną ze względów proceduralnych. Nie chodzi o gapiostwo czy lenistwo prawodawcy, tylko o przyczyny obiektywne jak brak lub nieterminowość uzgodnień, opinii innych organów albo stwierdzenie nieważności pierwotnej uchwały przez organy nadzoru i konieczność podjęcia nowej. Ten ostatni przykład jak wszystkie inne muszą oczywiście spełniać zasadę nienaruszania pozostałych zasad prawidłowej legislacji i być podjęte ze względu na interes państwa – samorządu wykonującego jego zadania.
W każdym przypadku projekt aktu zawierającego przepisy działające z mocą wsteczną musi zawierać obiektywne i wyczerpujące uzasadnienie.
Odrębną kwestią jest natomiast sposób w jaki moc wsteczna jest osiągana. Niestety normą jest wprowadzanie w życie w mocą wsteczną całego aktu, podczas gdy kryteria do mocy wstecznej spełnia tylko jego część. Tutaj uwidacznia też problem „Zasad techniki prawodawczej”, które w obecnym brzmieniu § 51 przewidują używanie formuły „wchodzi w życie … z mocą …”, a tak naprawdę moc wsteczną powinno się osiągać poprzez odpowiednio sformułowany przepis przejściowy wg (podanej tutaj w znacznym uproszczeniu) formuły „przepisy … mają zastosowanie do …. od dnia … .”. To jednak już inny problem.
WZ
Czy można w uchwale wprowadzić zapis „Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia?”. Czy jest to prawidłowy zapis?
Przepis o takiej treści jest poprawny, jeżeli znajduje się w uchwale, która nie jest aktem prawa miejscowego, czyli nie zawiera choćby jednego przepisu powszechnie obowiązującego (regulującego prawa, nakładającego obowiązki na podmioty, które nie są podległe organowi wydającemu akt) i co do zasady nie podlegają obowiązkowi ogłoszenia w dzienniku urzędowym. To oznacza, że taki przepis może być sformułowany we wszelkiego rodzaju normatywnych aktach wewnętrznych adresowanych do pracowników komórek organizacyjnych, czy członków danego organu. Taki przepis jest też „standardem” w uchwałach niemających charakteru normatywnego jak uchwały o wyborze/powołaniu na funkcję/członka, uchwały absolutoryjne, wszelkie jednorazowe akty prawne upoważnienia do wykonywania czynności prawnych, w sprawie przyjęcia opinii wymaganej przepisami prawa.
WZ