W dniach 18 i 19 maja odbędzie się doroczne Sympozjum legislacyjne (ogólnopolska konferencja naukowa) organizowane przez Stowarzyszenie Naukowe Pro Scientia Iuridica we współpracy z Centrum Badań nad Parlamentaryzmem na Wydziale Prawa i Administracji UMCS w Lublinie. W tym roku przewodni temat to Mechanizmy zewnętrznego oddziaływania na proces ustawodawczy. Dostałem zaproszenie, ale nie mogę niej uczestniczyć. Bardzo żałuję i nie tylko dlatego, że tracę rzadką możliwość uczestniczenia w konferencji naukowej poświęconej legislacji, ale także, że jest to okazja do spotkania środowiska legislatorów i osób blisko związanych z legislacją. Wielu mądrych, empatycznych ludzi, przyjaciół. Wspomnienia dawnych przewag i porażek, ciężkiej wspólnej pracy. Skoro jednak nie mogę doświadczyć tych emocji bezpośrednio, to chociaż dołożę swoją cegiełkę merytoryczną do tematu.
Głównym problemem jaki ma być przedmiotem konferencji jest partycypacja społeczna w procesie stanowienia prawa widziana z różnych perspektyw. Ja napiszę jaka jest perspektywa legislatora – wolnego strzelca (15 maja minęło 8 lat od rozpoczęcia mojej działalności pod firmą Kancelaria legislacyjna WZ).
Podnoszenie wiedzy obywateli o procesie stanowienia prawa i ich uprawnieniach w tym zakresie
Partycypacja społeczna (obywatelska) w procesie stanowienia prawa jest przedmiotem coraz szerszego zainteresowania. Stykam się z nią w różnych wymiarach i przejawach, a poniżej moje doświadczenia z tym związane. Od kilku lat obserwuję mnogość programów finansowanych ze środków unijnych lub budżetowych, które mają na celu zwiększyć poziom wiedzy i kompetencji dotyczących procesu legislacyjnego i zasad tworzenia prawa, adresowanych do organizacji społecznych. W ich ramach proponowane są bezpłatne szkolenia dla członków NGOS-ów na temat konsultacji publicznych, rządowych i parlamentarnych procedur legislacyjnych, „Zasad techniki prawodawczej”. Środki są wykorzystywane wewnętrznie przez pojedyncze organizacje lub na otwarte szkolenia ogólnopolskie, regionalne lub lokalne. Budżety bywają duże, mogą przekraczać milion złotych. Liczba godzin szkoleniowych też bywa duża. Wydają te pieniądze różne podmioty. Przegląd Bazy konkurencyjności, w której przeprowadzano nabory na trenerów mających prowadzić szkolenia w ramach takich programów pokazuje, że granty uzyskuje szerokie spektrum organizacji. Być może to przypadek, ale z nazw wielu organizacji wynikało, że są tożsamościowe. W sumie w tego rodzaju projektach nie miałem okazji zbyt często uczestniczyć. Moje oferty, jak już je złożyłem, nie wygrywały ze względu zbyt wysoką cenę, choć proponowałem stawki sporo niższe niż normalnie. Kiedyś się zawziąłem. Szkolenie było dla członków ogólnopolskiej organizacji harcerskiej, kilkadziesiąt godzin szkoleniowych w maju i czerwcu w środku Puszczy Kampinoskiej. Zaproponowałem rażąco niską ofertę – przegrałem. Innym razem wypatrzyłem w Bazie konkurencyjności, że Caritas jednej z diecezji poszukuje trenera do szkolenia z „Zasad techniki prawodawczej”. Problem polegał na tym, że program jaki był w opisie zamówienia był literalną kopią programu z mojej strony internetowej. Zadzwoniłem do osoby wskazanej w ogłoszeniu do kontaktu. Miła pani przyznała, że zrobiła „kopiuj/wklej”, chociaż na początku nie widziała w tym nic niestosownego, ostatecznie zgodziła się, że wyszło niezręcznie. Na koniec okazało się, że rozmawiałem z zakonnicą.
Usługi legislacyjne dla podmiotów opracowujących projekty w ramach projektów związanych z partycypacją społeczną
Część programów związanych z partycypacją obywatelską polega na tym, że NGOs podejmuje analizę jakiegoś problemu, by w efekcie zaproponować konkretne propozycje legislacyjne w postaci projektu ustawy. Wyjdzie na to, że chciwy jestem, ale i w tym przypadku problemem też są pieniądze. W milionowych grantach pozycja usługi prawne szacowana jest zdaje się według stawek niższych niż roboczogodzina mechanika w nieautoryzowanym warsztacie samochodowym. W efekcie, kiedy po długim procesie konsultacyjno-eksperckim NGOs werbuje legislatora, to musi on być mocno zdeterminowany albo podchodzić do sprawy misyjnie. Raz się zgodziłem „misyjnie” za stawkę z arkusza excela części finansowej programu. Pasjonaci, ważny problem społeczny, podpisałem umowę, ale po trzech miesięcznych fakturach musiałem ją wypowiedzieć. Pracę wykonywałem, PIT i VAT płaciłem, ale ministerstwo nie przyjmowało okresowego raportu konsorcjum realizującego program, więc zapłaty nie było (zaległość uregulowano po przekazaniu kolejnej transzy środków).
Jakość legislacyjna projektów powstających w ramach partycypacji społecznej
Niestety, ciągle nie ma rynku legislatorów nad czym – mimo swojej quasi monopolistycznej pozycji – boleję. I projekty powstające w ramach partycypacji społecznej jakie są, każdy widzi. Projekty ustaw składane jako obywatelska inicjatywa ustawodawcza czasami wyglądają jakby legislatora nie widziały, a co do zasady dotyczą trudnych legislacyjnie problemów. Ze zdziwieniem czytam niektóre projekty składane do laski marszałkowskiej opracowane jako efekt petycji przez Komisję do Spraw Petycji. Żeby chociaż były porządnie formatowane. Z racji moich zainteresowań szczególnie śledzę rozwój wprowadzonej ustawowo, od obecnej kadencji samorządu terytorialnego, obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Tutaj już o żadnym poziomie w ogóle nie można mówić.
Partycypacja społeczna a Konstytucja
Projekty legislacyjne powstające w ramach partycypacji obywatelskiej wynikają z inicjatywy konkretnych organizacji czy grup społecznych. Ich przekonanie o słuszności sprawy jest tak wielkie, że trudno im przyjmować argumenty o wątpliwościach co do zgodności z Konstytucją np., że skutkiem przyjęcia proponowanych przepisów będzie ewidentne naruszenie zasady równości. W takim przypadku często przeważa interes partykularny. Nie rozumieją też konieczności dodawania zmian będących konsekwencją legislacyjną. Już tylko drobną niedogodnością jest fakt, że źle im się czyta projekt napisany w szablonie używanym w rządowym i parlamentarnym procesie legislacyjnym.
Czy partycypacja jest rzeczywiście obywatelska
Przy projektach obywatelskich podnosi się argument społecznej akceptacji proponowanych rozwiązań. To przecież my naród, my obywatele, my suweren, we the people żądamy zmiany prawa. Ale jak pisałem wyżej to często przejaw jakichś partykularyzmów. Jakoś do mnie nie przemawia argument społecznego poparcia, jeżeli zastępcą pełnomocnika komitetu obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej i upoważnionym do reprezentowania komitetu w toku prac parlamentarnych jest wiceminister, sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości (patrz druk nr 2756 obecnej kadencji), że nie wspomnę o siedzibach komitetów lokowanych pod adresami central związkowych.
Partycypacja w przepisach ustawowych
Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli jest dalece niedoskonała. Przepisy dotyczące finansowania komitetu i kampanii promocyjnej nie istnieją. Sporo komitetów nie wydało złotówki, bo nie wiedziało, jak prowadzić księgowość. Art. 8 ust. 3 brzmi: Do prowadzenia kampanii promocyjnej oraz do zbierania podpisów stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 12 działu I ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754, 1000 i 1349). Konia z rzędem temu kto rozkmini rzeczywisty zakres tego odesłania i skutki naruszenia „odesłanych” przepisów. Nawiasem mówiąc jeszcze do 17 stycznia 2018 r. brzmiał on: Do prowadzenia kampanii promocyjnej oraz do zbierania podpisów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 maja 1993 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 45, poz. 205, z 1995 r. Nr 132, poz. 640, z 1997 r. Nr 47, poz. 297, Nr 70, poz. 443, Nr 88, poz. 554, Nr 98, poz. 604, Nr 121, poz. 770 i Nr 141, poz. 943 oraz z 1999 r. Nr 49, poz. 483), określające zasady przeprowadzania kampanii wyborczej, z wyłączeniem art. 142-148. Przez ładnych parę lat odsyłał do nieobowiązujących przepisów. Tak naprawdę ta zmiana niewiele dała, a przyjęta została z inicjatywy komisji do Spraw Petycji po petycji obywatela (!).
Słabo też prezentują się przepisy ustawowe dotyczące obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowi: Rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Dość wspomnieć, że w pozostałych przepisach ustawy wyraz „promocja” nie występuje, ale wydając uchwałę rada gminy musi to czynić „z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy”. Chyba wiecie, jak mogą wyglądać takie uchwały.
Jestem gorącym zwolennikiem partycypacji obywatelskiej w procesie stanowienia i będzie się ona rozwijała, z tym że powinna być raczej wynikiem głębszych zmian społecznych, niż tylko wynikających ze sztucznej stymulacji NGOS-ów i aparatu państwowego
Uczestnikom konferencji życzę owocnych obrad
WZ