Czy to już? Czy nastał czas, kiedy słowa i pojęcia „konstytucja”, „państwo prawa”, „zasady prawidłowej legislacji” odzyskają właściwe znaczenie w procesie stanowienia prawa? Czy uda się skutecznie i trwale odwrócić wszystko co doprowadziło do zaprzeczenia podstawowym wymogom dobrego tworzenia prawa?
Ten tytuł nie jest przewrotny. Ja tak na poważnie. Od 8 lat od czasu do czasu pojawiały się na tym blogu wpisy komentujące mroczną rzeczywistość legislacyjnej anarchii i prawnego nihilizmu. Odnosiłem się do skrajnych przykładów bezczelnego łamania wszelkich standardów procesu legislacyjnego, przyjmowania akonstytucyjnych ustaw, oczywistego łamania zasad prawidłowej legislacji i instrumentalnego traktowania zasady sprawiedliwości społecznej. Poniżej kilka linków do takich wpisów.
O niekonstytucyjności nieoczywistej?
Z państwa prawa do prawa państwa
Ćwiczenia z przepisów przejściowych i dostosowujących oraz … przyzwoitości
Jednak paradoksalnie, z tym czarnym obrazem legislacyjnej rzeczywistości wiąże się także pozytywna refleksja. Biorąc pod uwagę uwarunkowania w jakich pracowali legislatorzy, techniczna jakość przepisów ustaw powstających w ciągu ostatnich 8 lat nie jest taka zła. Czas jaki mieli na opracowanie projektów i poprawek do nich, presja pod jaką pracowali, brak racjonalizmu i często niczym nieuzasadniona bezrefleksyjność w decyzjach prawodawczych, brak obiektywnego eksperckiego wsparcia, całkowite zniszczenie Trybunału Konstytucyjnego jako punktu odniesienia uwag dotyczących niekonstytucyjności, często wykluczało sens ich działania. Natomiast technicznie dawali radę. Nie było jakichś znaczących wpadek o charakterze czysto techniczno-legislacyjnym. To właśnie chciałem wyrazić w pierwszej części tytułu. Techniczna jakość prawa stoi moim zdaniem na wysokim poziomie. Biegłość w redagowaniu projektów ustaw, techniki prawodawcze pozwalają (niestety) spełnić każdą zachciankę ustawodawcy.
Nie ma chyba lepszego momentu, aby tę okoliczność dobrze wykorzystać. Jestem przekonany, że sprawni legislatorzy mogą użyć swoich umiejętności do naprawy błędów powstałych przez używanie legislacji w sposób opisany w poprzednim akapicie. Zastrzegam, że nie chodzi mi o to, żeby np. „reformy” sądownictwa legislacyjnie „odkręcali”, ci którzy redagowali haniebne projekty „kagańcowych” ustaw. Chodzi o to, żeby wykorzystać pozytywny potencjał jaki tkwi w dziesięcioleciach doświadczeń przekształceń systemu prawa, ale jest bezdyskusyjne, że nie mogą tego robić, ci którzy sprzeniewierzyli się oczywistym zasadom, bo nie wierzę, że nie mieli świadomości w czym uczestniczą. Wierzę w młodych, to przecież ich widzieliśmy w wielogodzinnych kolejkach do obwodowych komisji wyborczych, to w młodych jest potencjał do właściwego wykorzystania dotychczasowego pozytywnego dorobku. Baza narzędziowa jest.
Przy tej okazji warto zastanowić się nad tym co zrobić, żeby ten okropny czas nie mógł się powtórzyć. Merytorykę, chcąc nie chcąc, należy pozostawić politykom. Natomiast z punktu widzenia uwarunkowań zapewniających poprawność procesu legislacyjnego i jego efektów jest kilka miejsc, gdzie można prostymi rozwiązaniami wprowadzić korzystne dla legislacji zmiany. Można je rozpatrywać w różnych aspektach i część wymagałaby zmian systemowych, ale na początek wystarczy wprowadzenie kilku prostych i drobnych zmian, zwłaszcza w zakresie transparentności procedur.
Wszystkie informacje o procesie legislacyjnym, na każdym jego etapie powinny być jawne i dostępne. Każda decyzja w sprawie projektu powinna być przedstawiona pisemnie np. zastosowanie trybu odrębnego w rządowym procesie legislacyjnym nie jest w żaden sposób udokumentowane w powszechnie dostępnych źródłach. Obecnie dość luźno traktuje się przepis art. 6 ustawy o z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa stanowiący, że z chwilą udostępnienia projektu w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej podlegają również wszelkie dokumenty dotyczące prac nad projektem. Dokumenty w BIP-ie pojawiają się często po wielu miesiącach, a opóźnienia mogą mieć charakter intencjonalny. Dlaczego? Bo jest to lex imperferctum niepoparte żadną sankcją. Wystarczy wprowadzić kary za naruszenie obowiązków w tym zakresie i – jestem przekonany – problem zniknie.
W dobie pełnej elektronizacji (nawet Sejm, zdaje się w najbliższym czasie, rozpocznie pracę w EZD) nie ma żadnego problemu, aby każdy projekt ustawy zawierał wszystkie informacje zwłaszcza kto go redagował, którego dnia, o jakiej godzinie minucie i sekundzie wprowadzał do niego zmiany. Niech te informacje idą z projektem i będą dostępne po jego przyjęciu. W końcu formalnie, a nie tylko tajemnicą poliszynela byłoby wiadomo, które projektu poselskie są poselskie, a które poselskie są rządowe. Jednocześnie – ze względu na tę jawność – trudniej będzie wymóc na legislatorze zapisanie projekcie oczywistych niekonstytucyjności.
Muszą być wprowadzone realne gwarancje nieskrępowanego wypełniania obowiązków legislatora w tym przedstawiania obiektywnych opinii i uwag, zwłaszcza wtedy gdy są w sprzeczności z pomysłami polityków rządowych czy parlamentarnych. Nie jestem zwolennikiem ustawy o zawodzie legislatora, ale nie widzę przeciwwskazań, aby na przykład na poziomie ustawowym wprowadzić szczególne formy ochrony stosunku pracy osób zatrudnionych na stanowiskach związanych z tworzeniem prawa. Jest wiele rozwiązań, które można do legislatorów zastosować w zakresie ochrony stosunku pracy czy zmian warunków pracy i płacy, aby zabezpieczyć ich przed negatywnymi skutkami dobrej legislacyjnej roboty.
Problemem najtrudniejszym jest wprowadzenie jakichkolwiek mechanizmów odpowiedzialności za psucie prawa, za prawo martwe albo wywołujące skutki zupełnie niż zapowiedziane w uczciwym (nieuczciwym też) uzasadnieniu projektu. Odpowiedzialność polityczna realizowana w wyborach, czy w praktyce nierealizowalna (póki co, mam nadzieję) odpowiedzialność konstytucyjna to jedno. Może trzeba pomyśleć o realnej odpowiedzialności na poziomie urzędniczym. Przecież art. 17 ustawy o pracownikach urzędów państwowych mówi wprost: urzędnik państwowy jest obowiązany chronić interesy państwa oraz prawa i słuszne interesy obywateli i obowiązany jest przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa; strzec autorytetu Rzeczypospolitej Polskiej oraz dążyć do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Może, wobec tego co państwo doświadczyło przez niszczące jego podstawy działania legislacyjne, słusznym byłoby wprowadzić sankcje za najbardziej drastyczne delikty. Nie mam nic przeciwko temu, aby „legislacyjny” autor niektórych „nieustaw”, był karany zakazem zajmowania stanowisk związanych z tworzeniem prawa przez 10 lat.
Wiem, radykalny jestem, wiem, w szczegółach pojawia się mnóstwo pytań o konstytucyjność, ale skoro działy się takie rzeczy, w które nie wierzyliśmy, że mogą się wydarzyć, to prawidłowej legislacji potrzebny jest mocny pancerz na przyszłość, tym bardziej, że moje wielokrotne doświadczenie jest takie, że każdy precedens łamania standardów legislacji utrwala się w regułę na zasadzie „przecież my tylko powtarzamy co oni już przecież robili”.
WZ
Suplement – 16 11 2023
Jeden z czytelników zapytał mnie „A czemuż to, a czemuż, jest Pan przeciwny (na blogu) ustawie o zawodzie legislatora …???!!”. Obiecałem, że rozwinę myśl.
Powodów, że jestem przeciwny ustawie jest wiele, ale na początek ustalmy co mam na myśli pisząc o hipotetycznej ustawie o zawodzie legislatora. Zakładam, że taka ustawa ustanawiałaby zawód legislatora jako zawód regulowany lub szerzej zawód zaufania publicznego. Oznaczałoby to, że zawód ten mogłaby wykonywać osoba spełniająca ustawowo określone warunki w zakresie wykształcenia, wiedzy specjalistycznej potwierdzonej ukończeniem studiów podyplomowych lub aplikacji. I tylko legislator byłby uprawniony do wykonywania pewnych czynności związanych z redagowaniem projektów aktów normatywnych oraz obsługą procesu legislacyjnego (pisanie projektów, redagowanie poprawek, opiniowanie zmian, powadzenie komisji prawniczych, udział w komisjach i podkomisjach sejmowych, redagowanie tekstów jednolitych itd.). Legislator podlegałby odpowiedzialności dyscyplinarnej, miał gwarancję niezależności działania. Dopuszczanie do zawodu i nadzorowanie legislatorów byłoby wykonywane przez jakiś organ państwowy (zawód regulowany) albo wszystkimi kwestiami wykonywania zawodu zajmowałby się samorząd zawodowy – osoba prawna z organami krajowymi i okręgowymi (?), krajowymi zjazdami, sądami dyscyplinarnymi, budżetem ze składek członków (w innych samorządach wynoszą czasami ponad stówę za miesiąc).
Zawód legislatora jest na tyle specyficzny, że nie sposób go zamknąć w ustrój samorządu zawodowego lub ustanowić nad nim organ regulacyjny.
Po pierwsze, wcale nie trzeba być prawnikiem, żeby być dobrym legislatorem, wiele się nauczyłem w Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu od nieprawników obsługujących proces legislacyjny.
Po drugie, mogę sobie nawet wyobrazić przepis ustawowy, który będzie wprowadzał obowiązek redagowanie projektów ustaw i i rozporządzeń wyłącznie przez legislatorów z prawem wykonywania zawodu, ale nie mam przekonania do takiej reglamentacji.
Po trzecie, gross roboty legislacyjnej wcale nie wykonują legislatorzy rządowi, sejmowi, senaccy, prezydenccy, ale samorządowi, uczelniani, zakładowi. Jakoś sobie nie wyobrażam, żeby pozbawić ich wykonywania niektórych czynności związanych z tworzeniem prawa przy jednoczesnym wprowadzenia przymusu „legislackiego” do redagowania wybranych (?) projektów aktów normatywnych.
Po czwarte, zupełnie nie wiem, jak ukształtować zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej. Za lekkie naruszenia „Zasad techniki prawodawczej” (zatytułowanie rozdziału „Przepisy dostosowujące i końcowe” podczas gdy w rozdziale są tylko przepisy przejściowe i końcowe) i literówkę kara upomnienia lub nagany, za ciężkie naruszenie ZTP (brak wytycznych w upoważnieniu do wydania rozporządzenia), zawieszenie prawa wykonywania zawodu na 3 miesiące, za ustawę, której niezgodność z Konstytucją stwierdził TK, zawieszenie prawa wykonywania na 3 lata, a za napisanie ustawy „kagańcowej”, pozbawienie prawa wykonywania zawodu na zawsze. Jak wykazać winę legislatora?
Po piąte, jak miałby być określony status legislatora na etacie w BL-u albo RCL-u. Chyba nie da się w tym przypadku ukształtować czegoś „w podobie” radcy prawnego na etacie.
Po szóste, dyskusja o zawodzie legislatora swego czasu była dość intensywna i … spełzła na niczym.
I jeszcze dwa argumenty osobiste. Pewnie trudno byłoby mi uzyskać prawo wykonywania zawodu – nie ukończyłem aplikacji legislacyjnej ani żadnych studiów podyplomowych, choć może dałoby się wrzucić jakąś przejściówkę, żeby Zając uzyskał prawo wykonywania zawodu. No i przestałbym być monopolistą legalnych usług legislacyjnych świadczonych przez legislatora.