Podstawa prawna aktu prawa wewnętrznego – problemy systemowe

Akty prawa wewnętrznego stoją najniżej w hierarchii systemu źródeł prawa. Nie oznacza to, że łatwo rozstrzygać dylematy legislacyjne z nimi związane. Wprost przeciwnie, skala legislacji wewnętrznej, różnorodność jej podmiotów i przedmiotów stawia przed legislatorami trudne wyzwania. Jednym z nich jest podstawa prawna.

W mijającym roku prowadziłem sporo szkoleń z zakresu aktów prawa wewnętrznego. Tak naprawdę to chleb powszedni legislacji. Z punktu widzenia technik prawodawczych do APW – z niewielkimi wyjątkami – stosuje się wszystkie reguły dotyczące redagowania ustaw i rozporządzeń. Najtrudniejszym zagadnieniem legislacyjnym związanym z objaśnianiem niuansów redagowania APW jest kwestia podstawy prawnej. Zależnie od organu wydającego akt, źródła upoważnienia i jego zakresu podstawa prawna APW to element, co do którego pojawia się w praktyce legislacyjnej wiele wątpliwości. Można je streścić w trzech pytaniach. Zastrzegam, że w odpowiedziach na nie przyjmuję, że wszystko co jest aktem normatywnym a nie jest ustawą, rozporządzeniem lub aktem prawa miejscowego, jest w istocie aktem prawa wewnętrznego (APW).

Czy podstawą prawną APW musi być zawsze przepis ustawy?

Niektórzy uczestnicy moich szkoleń są przekonani, że w podstawie prawnej APW zawsze musi być powołany przepis ustawy. I mają do tego nomen omen podstawę. Już sama Konstytucja w art. 93 traktującym o APW stwierdza, że zarządzenia wydawane są na podstawie ustawy. Tutaj jednak ważne zastrzeżenie przepisy Konstytucji literalnie odnoszą się tylko do zarządzeń Prezesa Rady ministrów i ministrów (art. 93 ust. 2). Nadto, „Zasady techniki prawodawczej” w § 133 mówią wprost: Uchwały Rady Ministrów są wydawane na podstawie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub ustawy, a uchwały innych podmiotów oraz zarządzenia – na podstawie ustawy. A dodatkowo § 125 ust. 3 dotyczący rozporządzeń, ale stosowany odpowiednio do APW, podający formułkę redakcyjną podstawy prawnej, brzmi: Podstawę prawną wydania rozporządzenia wyraża się zwrotem: „Na podstawie art. … ustawy …”. Ale już § 139 mówi: Tekst uchwały i zarządzenia rozpoczyna się od wskazania przepisu prawnego, na podstawie którego uchwała albo zarządzenie są wydawane. W tym paragrafie jest już mowa o każdym przepisie w każdym akcie. Przyjmując wskazane wyżej szerokie rozumienie kategorii APW stoję na stanowisku, że samodzielną (wystarczającą) podstawą prawną do wydania APW mogą być także przepisy zawarte w rozporządzeniach, aktach prawa miejscowego oraz innych APW. Taki pogląd wyraża też G. Wierczyński w swoim komentarzu do § 133 i § 139 ZTP (Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Warszawa 2016 s. 723). Przykładowo na podstawie § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie profilaktycznych posiłków i napojów pracodawca określa stanowiska pracy, na których zatrudnieni pracownicy powinni otrzymywać te posiłki i napoje, oraz szczegółowe zasady ich wydawania. Do wewnętrznego zarządzenia wystarcza powołanie tylko tego paragrafu z rozporządzenia, bo ono określa zakres regulacji. Nie jest potrzebne powoływanie w tym przypadku innych przepisów. Niewątpliwie niektóre akty prawa miejscowego też mogą być bezpośrednią i jedyną podstawą APW. Jeśli statut mający status APW nakłada obowiązek wydania jakiegoś aktu kierownictwa wewnętrznego np. regulaminów organizacyjnych poszczególnych komórek organizacyjnych określonych w statucie, to stanowi wyłączną podstawę do wydania APW.

Jakie przepisy muszą być wymienione w podstawie prawnej APW, aby uznać akt za legalny?

Istotą aktu normatywnego jest to, że zawiera on przepisy, które wprowadzają normy prawne, takie jakie wynikają z zakresu upoważnienia zawartego w konkretnych przepisach. Nie ma potrzeby wskazywania przepisów merytorycznych ściślej lub luźniej określających granice w jakich działa organ upoważniony. Jeśli organ ma określić regulamin organizacyjny to wystarczy powołać w podstawie tylko przepis wskazujący tę kompetencję nie trzeba powoływać przepisów określających na poziomie ustawowym ustrój podmiotu, dla którego regulamin jest wydawany. W tym zakresie mamy dość szczegółowe przepisy ZTP. Przede wszystkim kluczowym w odpowiedzi na pytanie jest § 134. Wyróżnia dwa rodzaje podstaw. Pierwsza, „klasyczna”, która upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw. Upoważnienie powinno być sformułowane według schematu „(nazwa organu) określi w drodze (zarządzenia/uchwały …”. Druga „zadaniowo-kompetencyjna”, w której upoważnienie zawarte jest w przepisie, który wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu np. art. 30 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym: Kierownikiem urzędu jest wójt.

 Niezależnie od tego z jaką podstawą prawną mamy do czynienia (zawartą w ustawie, rozporządzeniu, APM albo APW) nie ma potrzeby przywoływania w niej innych przepisów, niż te stanowiące umocowanie do tego, że akt ma być wydany. Tak czy inaczej w APW mogą się znaleźć wyłącznie przepisy znajdujące źródło w upoważnieniu. Odzwierciedlone jest to także w dyrektywach § 135 ZTP: W uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2.

Tymczasem, w praktyce legislacyjnej często panuje przeświadczenie, że dla legitymizacji, lepszego uwiarygodnienia kompetencji prawotwórczej i pełnego jej udowodnienia trzeba przywołać wszystko co tylko możliwe. Pisząc te słowa zrobiłem eksperyment. W wyszukiwarce google wpisałem frazę „zarządzenie prezydenta miasta” potem kliknąłem w pierwszy wynik –  https://bip.warszawa.pl/Menu_podmiotowe/prezydent/.  Potem otworzyłem najświeższe zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 27 grudnia 2023 r. zmieniające zarządzenie w sprawie nadania wewnętrznego regulaminu organizacyjnego Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy. Jego podstawa prawna brzmi:

Na podstawie art. 33 ust. 2 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572, 1463 i 1688) i § 11 ust. 12 załącznika do zarządzenia nr 312/2007 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 kwietnia 2007 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy (z późn. zm.1) zarządza się, co następuje:

Przywołane podstawy prawne są takie:

Art.11a. 3. Ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta.

Art. 33. 2. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia.

§ 11. 12. Wewnętrzny regulamin organizacyjny biur, Urzędu Stanu Cywilnego oraz urzędów dzielnic, obejmujący w szczególności ich wewnętrzną strukturę, organizację oraz podział zadań, nadaje zarządzeniem Prezydent, na wniosek odpowiednio: dyrektorów biur, Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego oraz burmistrzów.

 W tym przypadku wystarczające byłoby przywołanie w podstawie prawnej wyłącznie § 11 ust. 2 regulaminu organizacyjnego. Nie ma potrzeby powoływania się na ustawę. Tym bardziej, że art. 33 ust. 2 jest podstawą do przyjęcia regulaminu organizacyjnego urzędu a zmieniany jest odrębny akt dotyczący komórki organizacyjnej przyjęty na podstawie wydanego na jego podstawie regulaminu, a art. 11a ust. 3 to klasyczny przykład zbędnej „legitymizującej” informacji.

I jeszcze jedna dość ważna uwaga. Często w podstawie prawnej APW używa się zwrotu „w związku”. Owa formułka odzwierciedla nieporozumienia, o których piszę – niepotrzebne udowodnianie tytułu prawnego do podejmowanych działań prawodawczych. Zresztą w wielu przypadkach przepis wskazany „w związku” jest tą właściwą podstawą prawną, a nie „związkową”.

Odpowiadając na pytanie z tej części wpisu. Zazwyczaj podstawą prawną APW jest jeden przepis i jeżeli upoważnienie zostało wyrażone w kilku przepisach jako podstawę prawną przytoczyć trzeba tylko przepis wskazujący podmiot właściwy do jego wydania i określający zakres spraw przekazanych do uregulowania. Jeżeli podstawą prawną jest przepis ustawowy nie trzeba wymieniać innych przepisów, zwłaszcza zawartych w aktach wewnętrznych (statut, regulamin organizacyjny). I jeszcze jedno, nadmiarowość przepisów w podstawie prawnej dezinformuje adresatów, a czasami może wykazywać jego bezprawność (jeśli w podstawie prawnej wskazano niepotrzebne przepisy i jednocześnie w APW zawarto przepisy sprzeczne z przepisami merytorycznymi aktu wyższego rzędu).

Czy APW zawsze musi wskazywać podstawę prawną?

Tu sprawa jest zupełnie prosta, choć nie dla wszystkich oczywista. Jak sama nazwa wskazuje APW obowiązują wewnętrznie podmioty podległe organowi wydającemu te akty. Drugim warunkiem poprawności jest to, że nie mogą one być podstawą decyzji wobec obywateli. Jeśli spełnione są te warunki, to w przypadku APW podstawa prawna pełni wyłącznie funkcję informacyjną. Jeżeli więc organ wydający APW nie zawarł w nim podstawy prawnej, a przepis stanowiący upoważnienie do wydania aktu istnieje, to brak formułki Na podstawie … zarządza/uchwala się, co następuje: nie powoduje nieważności APW. Obowiązująca konstytucja nie formułuje wprost wymagania, iżby akty prawa wewnętrznego powoływały podstawę prawną swojego wydania … . Powołanie takiej podstawy prawnej nie jest zatem warunkiem koniecznym konstytucyjności aktu o charakterze wewnętrznym. Jest jednak warunkiem legislacyjnej poprawności aktów tego rodzaju. (Komentarz do Zasad techniki prawodawczej, S. Wronkowska, M. Zieliński, Warszawa 2021, s. 240; podobnie G. Wierczyński s. 737). W praktyce, w dużym stopniu wpisywanie podstawy prawnej jest uzależnione od kultury legislacyjnej w konkretnej jednostce (korporacji).  

Z życzeniami pomyślności i wszystkiego dobrego w Nowym Roku

WZ

Jakość prawa jest coraz lepsza – jest dobry czas, żeby to wykorzystać

Czy to już? Czy nastał czas, kiedy słowa i pojęcia „konstytucja”, „państwo prawa”, „zasady prawidłowej legislacji” odzyskają właściwe znaczenie w procesie stanowienia prawa? Czy uda się skutecznie i trwale odwrócić wszystko co doprowadziło do zaprzeczenia podstawowym wymogom dobrego tworzenia prawa?

Ten tytuł nie jest przewrotny. Ja tak na poważnie. Od 8 lat od czasu do czasu pojawiały się na tym blogu wpisy komentujące mroczną rzeczywistość legislacyjnej anarchii i prawnego nihilizmu. Odnosiłem się do skrajnych przykładów bezczelnego łamania wszelkich standardów procesu legislacyjnego, przyjmowania akonstytucyjnych ustaw, oczywistego łamania zasad prawidłowej legislacji i instrumentalnego traktowania zasady sprawiedliwości społecznej.  Poniżej kilka linków do takich wpisów.

TO NIE JEST USTAWA !!!

O niekonstytucyjności nieoczywistej?

Z państwa prawa do prawa państwa

Ćwiczenia z przepisów przejściowych i dostosowujących oraz … przyzwoitości

Nihilizm prawny a legislacja

Jednak paradoksalnie, z tym czarnym obrazem legislacyjnej rzeczywistości wiąże się także pozytywna refleksja. Biorąc pod uwagę uwarunkowania w jakich pracowali legislatorzy, techniczna jakość przepisów ustaw powstających w ciągu ostatnich 8 lat nie jest taka zła. Czas jaki mieli na opracowanie projektów i poprawek do nich, presja pod jaką pracowali, brak racjonalizmu i często niczym nieuzasadniona bezrefleksyjność w decyzjach prawodawczych, brak obiektywnego eksperckiego wsparcia, całkowite zniszczenie Trybunału Konstytucyjnego jako punktu odniesienia uwag dotyczących niekonstytucyjności, często wykluczało sens ich działania. Natomiast technicznie dawali radę. Nie było jakichś znaczących wpadek o charakterze czysto techniczno-legislacyjnym. To właśnie chciałem wyrazić w pierwszej części tytułu. Techniczna jakość prawa stoi moim zdaniem na wysokim poziomie. Biegłość w redagowaniu projektów ustaw, techniki prawodawcze pozwalają (niestety) spełnić każdą zachciankę ustawodawcy.

Nie ma chyba lepszego momentu, aby tę okoliczność dobrze wykorzystać. Jestem przekonany, że sprawni legislatorzy mogą użyć swoich umiejętności do naprawy błędów powstałych przez używanie legislacji w sposób opisany w poprzednim akapicie. Zastrzegam, że nie chodzi mi o to, żeby np. „reformy” sądownictwa legislacyjnie „odkręcali”, ci którzy redagowali haniebne projekty „kagańcowych” ustaw. Chodzi o to, żeby wykorzystać pozytywny potencjał jaki tkwi w dziesięcioleciach doświadczeń przekształceń systemu prawa, ale jest bezdyskusyjne, że nie mogą tego robić, ci którzy sprzeniewierzyli się oczywistym zasadom, bo nie wierzę, że nie mieli świadomości w czym uczestniczą. Wierzę w młodych, to przecież ich widzieliśmy w wielogodzinnych kolejkach do obwodowych komisji wyborczych, to w młodych jest potencjał do właściwego wykorzystania dotychczasowego pozytywnego dorobku. Baza narzędziowa jest.

Przy tej okazji warto zastanowić się nad tym co zrobić, żeby ten okropny czas nie mógł się powtórzyć. Merytorykę, chcąc nie chcąc, należy pozostawić politykom. Natomiast z punktu widzenia uwarunkowań zapewniających poprawność procesu legislacyjnego i jego efektów jest kilka miejsc, gdzie można prostymi rozwiązaniami wprowadzić korzystne dla legislacji zmiany. Można je rozpatrywać w różnych aspektach i część wymagałaby zmian systemowych, ale na początek wystarczy wprowadzenie kilku prostych i drobnych zmian, zwłaszcza w zakresie transparentności procedur.

Wszystkie informacje o procesie legislacyjnym, na każdym jego etapie powinny być jawne i dostępne. Każda decyzja w sprawie projektu powinna być przedstawiona pisemnie np. zastosowanie trybu odrębnego w rządowym procesie legislacyjnym nie jest w żaden sposób udokumentowane w powszechnie dostępnych źródłach. Obecnie dość luźno traktuje się przepis art. 6 ustawy o z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa stanowiący, że z chwilą udostępnienia projektu w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej podlegają również wszelkie dokumenty dotyczące prac nad projektem. Dokumenty w BIP-ie pojawiają się często po wielu miesiącach, a opóźnienia mogą mieć charakter intencjonalny. Dlaczego? Bo jest to lex imperferctum niepoparte żadną sankcją. Wystarczy wprowadzić kary za naruszenie obowiązków w tym zakresie i – jestem przekonany – problem zniknie.

W dobie pełnej elektronizacji (nawet Sejm, zdaje się w najbliższym czasie, rozpocznie pracę w EZD) nie ma żadnego problemu, aby każdy projekt ustawy zawierał wszystkie informacje zwłaszcza kto go redagował, którego dnia, o jakiej godzinie minucie i sekundzie wprowadzał do niego zmiany. Niech te informacje idą z projektem i będą dostępne po jego przyjęciu. W końcu formalnie, a nie tylko tajemnicą poliszynela byłoby wiadomo, które projektu poselskie są poselskie, a które poselskie są rządowe. Jednocześnie – ze względu na tę jawność – trudniej będzie wymóc na legislatorze zapisanie projekcie oczywistych niekonstytucyjności.

Muszą być wprowadzone realne gwarancje nieskrępowanego wypełniania obowiązków legislatora w tym przedstawiania obiektywnych opinii i uwag, zwłaszcza wtedy gdy są w sprzeczności z pomysłami polityków rządowych czy parlamentarnych. Nie jestem zwolennikiem ustawy o zawodzie legislatora, ale nie widzę przeciwwskazań, aby na przykład na poziomie ustawowym wprowadzić szczególne formy ochrony stosunku pracy osób zatrudnionych na stanowiskach związanych z tworzeniem prawa. Jest wiele rozwiązań, które można do legislatorów zastosować w zakresie ochrony stosunku pracy czy zmian warunków pracy i płacy, aby zabezpieczyć ich przed negatywnymi skutkami dobrej legislacyjnej roboty.

Problemem najtrudniejszym jest wprowadzenie jakichkolwiek mechanizmów odpowiedzialności za psucie prawa, za prawo martwe albo wywołujące skutki zupełnie niż zapowiedziane w uczciwym (nieuczciwym też) uzasadnieniu projektu. Odpowiedzialność polityczna realizowana w wyborach, czy w praktyce nierealizowalna (póki co, mam nadzieję) odpowiedzialność konstytucyjna to jedno. Może trzeba pomyśleć o realnej odpowiedzialności na poziomie urzędniczym. Przecież art. 17 ustawy o pracownikach urzędów państwowych mówi wprost: urzędnik państwowy jest obowiązany chronić interesy państwa oraz prawa i słuszne interesy obywateli i obowiązany jest przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa; strzec autorytetu Rzeczypospolitej Polskiej oraz dążyć do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.  Może, wobec tego co państwo doświadczyło przez niszczące jego podstawy działania legislacyjne, słusznym byłoby wprowadzić sankcje za najbardziej drastyczne delikty. Nie mam nic przeciwko temu, aby „legislacyjny” autor niektórych „nieustaw”, był karany zakazem zajmowania stanowisk związanych z tworzeniem prawa przez 10 lat.

 Wiem, radykalny jestem, wiem, w szczegółach pojawia się mnóstwo pytań o konstytucyjność, ale skoro działy się takie rzeczy, w które nie wierzyliśmy, że mogą się wydarzyć, to prawidłowej legislacji potrzebny jest mocny pancerz na przyszłość, tym bardziej, że moje wielokrotne doświadczenie jest takie, że każdy precedens łamania standardów legislacji utrwala się w regułę na zasadzie „przecież my tylko powtarzamy co oni już przecież robili”.

WZ

Suplement – 16 11 2023

Jeden z czytelników zapytał mnie „A czemuż to, a czemuż, jest Pan przeciwny (na blogu) ustawie o zawodzie legislatora …???!!”. Obiecałem, że rozwinę myśl.

Powodów, że jestem przeciwny ustawie jest wiele, ale na początek ustalmy co mam na myśli pisząc o hipotetycznej ustawie o zawodzie legislatora. Zakładam, że taka ustawa ustanawiałaby zawód legislatora jako zawód regulowany lub szerzej zawód zaufania publicznego. Oznaczałoby to, że zawód ten mogłaby wykonywać osoba spełniająca ustawowo określone warunki w zakresie wykształcenia, wiedzy specjalistycznej potwierdzonej ukończeniem studiów podyplomowych lub aplikacji. I tylko legislator byłby uprawniony do wykonywania pewnych czynności związanych z redagowaniem projektów aktów normatywnych oraz obsługą procesu legislacyjnego (pisanie projektów, redagowanie poprawek, opiniowanie zmian, powadzenie komisji prawniczych, udział w komisjach i podkomisjach sejmowych, redagowanie tekstów jednolitych itd.). Legislator podlegałby odpowiedzialności dyscyplinarnej, miał gwarancję niezależności działania. Dopuszczanie do zawodu i nadzorowanie legislatorów byłoby wykonywane przez jakiś organ państwowy (zawód regulowany) albo wszystkimi kwestiami wykonywania zawodu zajmowałby się samorząd zawodowy – osoba prawna z organami krajowymi i okręgowymi (?), krajowymi zjazdami, sądami dyscyplinarnymi, budżetem ze składek członków (w innych samorządach wynoszą czasami ponad stówę za miesiąc).

Zawód legislatora jest na tyle specyficzny, że nie sposób go zamknąć w ustrój samorządu zawodowego lub ustanowić nad nim organ regulacyjny.

Po pierwsze, wcale nie trzeba być prawnikiem, żeby być dobrym legislatorem, wiele się nauczyłem w Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu od nieprawników obsługujących proces legislacyjny.

Po drugie, mogę sobie nawet wyobrazić przepis ustawowy, który będzie wprowadzał obowiązek redagowanie projektów ustaw i i rozporządzeń wyłącznie przez legislatorów z prawem wykonywania zawodu, ale nie mam przekonania do takiej reglamentacji.

Po trzecie, gross roboty legislacyjnej wcale nie wykonują legislatorzy rządowi, sejmowi, senaccy, prezydenccy, ale samorządowi, uczelniani, zakładowi. Jakoś sobie nie wyobrażam, żeby pozbawić ich wykonywania niektórych czynności związanych z tworzeniem prawa przy jednoczesnym wprowadzenia przymusu „legislackiego” do redagowania wybranych (?) projektów aktów normatywnych.

Po czwarte, zupełnie nie wiem, jak ukształtować zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej. Za lekkie naruszenia „Zasad techniki prawodawczej” (zatytułowanie rozdziału „Przepisy dostosowujące i końcowe” podczas gdy w rozdziale są tylko przepisy przejściowe i końcowe) i literówkę kara upomnienia lub nagany, za ciężkie naruszenie ZTP (brak wytycznych w upoważnieniu do wydania rozporządzenia), zawieszenie prawa wykonywania zawodu na 3 miesiące, za ustawę, której niezgodność z Konstytucją stwierdził TK, zawieszenie prawa wykonywania na 3 lata, a za napisanie ustawy „kagańcowej”, pozbawienie prawa wykonywania zawodu na zawsze. Jak wykazać winę legislatora?

Po piąte, jak miałby być określony status legislatora na etacie w BL-u albo RCL-u. Chyba nie da się w tym przypadku ukształtować czegoś „w podobie” radcy prawnego na etacie.

Po szóste, dyskusja o zawodzie legislatora swego czasu była dość intensywna i … spełzła na niczym.

I jeszcze dwa argumenty osobiste. Pewnie trudno byłoby mi uzyskać prawo wykonywania zawodu – nie ukończyłem aplikacji legislacyjnej ani żadnych studiów podyplomowych, choć może dałoby się wrzucić jakąś przejściówkę, żeby Zając uzyskał prawo wykonywania zawodu. No i przestałbym być monopolistą legalnych usług legislacyjnych świadczonych przez legislatora.

Partycypacja społeczna w procesie stanowienia prawa – perspektywa legislatora

Partycypacja obywatelska to temat modny i nośny, a jej rozwój w procesie stanowienia prawa jest pożądany, tylko żeby środki i skutki tego rozwoju były zgodne z aksjologią społeczeństwa obywatelskiego i państwa prawnego.

W dniach 18 i 19 maja odbędzie się doroczne Sympozjum legislacyjne (ogólnopolska konferencja naukowa) organizowane przez Stowarzyszenie Naukowe Pro Scientia Iuridica we współpracy z Centrum Badań nad Parlamentaryzmem na Wydziale Prawa i Administracji UMCS w Lublinie. W tym roku przewodni temat to Mechanizmy zewnętrznego oddziaływania na proces ustawodawczy. Dostałem zaproszenie, ale nie mogę niej uczestniczyć. Bardzo żałuję i nie tylko dlatego, że tracę rzadką możliwość uczestniczenia w konferencji naukowej poświęconej legislacji, ale także, że jest to okazja do spotkania środowiska legislatorów i osób blisko związanych z legislacją. Wielu mądrych, empatycznych ludzi, przyjaciół. Wspomnienia dawnych przewag i porażek, ciężkiej wspólnej pracy. Skoro jednak nie mogę doświadczyć tych emocji bezpośrednio, to chociaż dołożę swoją cegiełkę merytoryczną do tematu.

Głównym problemem jaki ma być przedmiotem konferencji jest partycypacja społeczna w procesie stanowienia prawa widziana z różnych perspektyw. Ja napiszę jaka jest perspektywa legislatora – wolnego strzelca (15 maja minęło 8 lat od rozpoczęcia mojej działalności pod firmą Kancelaria legislacyjna WZ).

Podnoszenie wiedzy obywateli o procesie stanowienia prawa i ich uprawnieniach w tym zakresie

Partycypacja społeczna (obywatelska) w procesie stanowienia prawa jest przedmiotem coraz szerszego zainteresowania. Stykam się z nią w różnych wymiarach i przejawach, a poniżej moje doświadczenia z tym związane. Od kilku lat obserwuję mnogość programów finansowanych ze środków unijnych lub budżetowych, które mają na celu zwiększyć poziom wiedzy i kompetencji dotyczących procesu legislacyjnego i zasad tworzenia prawa, adresowanych do organizacji społecznych. W ich ramach proponowane są bezpłatne szkolenia dla członków NGOS-ów na temat konsultacji publicznych, rządowych i parlamentarnych procedur legislacyjnych, „Zasad techniki prawodawczej”. Środki są wykorzystywane wewnętrznie przez pojedyncze organizacje lub na otwarte szkolenia ogólnopolskie, regionalne lub lokalne. Budżety bywają duże, mogą przekraczać milion złotych. Liczba godzin szkoleniowych też bywa duża. Wydają te pieniądze różne podmioty. Przegląd Bazy konkurencyjności, w której przeprowadzano nabory na trenerów mających prowadzić szkolenia w ramach takich programów pokazuje, że granty uzyskuje szerokie spektrum organizacji. Być może to przypadek, ale z nazw wielu organizacji wynikało, że są tożsamościowe. W sumie w tego rodzaju projektach nie miałem okazji zbyt często uczestniczyć. Moje oferty, jak już je złożyłem, nie wygrywały ze względu zbyt wysoką cenę, choć proponowałem stawki sporo niższe niż normalnie. Kiedyś się zawziąłem. Szkolenie było dla członków ogólnopolskiej organizacji harcerskiej, kilkadziesiąt godzin szkoleniowych w maju i czerwcu w środku Puszczy Kampinoskiej. Zaproponowałem rażąco niską ofertę – przegrałem. Innym razem wypatrzyłem w Bazie konkurencyjności, że Caritas jednej z diecezji poszukuje trenera do szkolenia z „Zasad techniki prawodawczej”. Problem polegał na tym, że program jaki był w opisie zamówienia był literalną kopią programu z mojej strony internetowej. Zadzwoniłem do osoby wskazanej w ogłoszeniu do kontaktu. Miła pani przyznała, że zrobiła „kopiuj/wklej”, chociaż na początku nie widziała w tym nic niestosownego, ostatecznie zgodziła się, że wyszło niezręcznie. Na koniec okazało się, że rozmawiałem z zakonnicą.

Usługi legislacyjne dla podmiotów opracowujących projekty w ramach projektów związanych z partycypacją społeczną

Część programów związanych z partycypacją obywatelską polega na tym, że NGOs podejmuje analizę jakiegoś problemu, by w efekcie zaproponować konkretne propozycje legislacyjne w postaci projektu ustawy. Wyjdzie na to, że chciwy jestem, ale i w tym przypadku problemem też są pieniądze. W milionowych grantach pozycja usługi prawne szacowana jest zdaje się według stawek niższych niż roboczogodzina mechanika w nieautoryzowanym warsztacie samochodowym. W efekcie, kiedy po długim procesie konsultacyjno-eksperckim NGOs werbuje legislatora, to musi on być mocno zdeterminowany albo podchodzić do sprawy misyjnie. Raz się zgodziłem „misyjnie” za stawkę z arkusza excela części finansowej programu. Pasjonaci, ważny problem społeczny, podpisałem umowę, ale po trzech miesięcznych fakturach musiałem ją wypowiedzieć. Pracę wykonywałem, PIT i VAT płaciłem, ale ministerstwo nie przyjmowało okresowego raportu konsorcjum realizującego program, więc zapłaty nie było (zaległość uregulowano po przekazaniu kolejnej transzy środków).

Jakość legislacyjna projektów powstających w ramach partycypacji społecznej

Niestety, ciągle nie ma rynku legislatorów nad czym – mimo swojej quasi monopolistycznej pozycji – boleję. I projekty powstające w ramach partycypacji społecznej jakie są, każdy widzi. Projekty ustaw składane jako obywatelska inicjatywa ustawodawcza czasami wyglądają jakby legislatora nie widziały, a co do zasady dotyczą trudnych legislacyjnie problemów. Ze zdziwieniem czytam niektóre projekty składane do laski marszałkowskiej opracowane jako efekt petycji przez Komisję do Spraw Petycji. Żeby chociaż były porządnie formatowane. Z racji moich zainteresowań szczególnie śledzę rozwój wprowadzonej ustawowo, od obecnej kadencji samorządu terytorialnego, obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Tutaj już o żadnym poziomie w ogóle nie można mówić.

Partycypacja społeczna a Konstytucja

Projekty legislacyjne powstające w ramach partycypacji obywatelskiej wynikają z inicjatywy konkretnych organizacji czy grup społecznych. Ich przekonanie o słuszności sprawy jest tak wielkie, że trudno im przyjmować argumenty o wątpliwościach co do zgodności z Konstytucją np., że skutkiem przyjęcia proponowanych przepisów będzie ewidentne naruszenie zasady równości. W takim przypadku często przeważa interes partykularny. Nie rozumieją też konieczności dodawania zmian będących konsekwencją legislacyjną. Już tylko drobną niedogodnością jest fakt, że źle im się czyta projekt napisany w szablonie używanym w rządowym i parlamentarnym procesie legislacyjnym.

Czy partycypacja jest rzeczywiście obywatelska

Przy projektach obywatelskich podnosi się argument społecznej akceptacji proponowanych rozwiązań. To przecież my naród, my obywatele, my suweren, we the people żądamy zmiany prawa. Ale jak pisałem wyżej to często przejaw jakichś partykularyzmów. Jakoś do mnie nie przemawia argument społecznego poparcia, jeżeli zastępcą pełnomocnika komitetu obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej i upoważnionym do reprezentowania komitetu w toku prac parlamentarnych jest wiceminister, sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości (patrz druk nr 2756 obecnej kadencji), że nie wspomnę o siedzibach komitetów lokowanych pod adresami central związkowych.

Partycypacja w przepisach ustawowych

Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli jest dalece niedoskonała. Przepisy dotyczące finansowania komitetu i kampanii promocyjnej nie istnieją. Sporo komitetów nie wydało złotówki, bo nie wiedziało, jak prowadzić księgowość. Art. 8 ust. 3 brzmi: Do prowadzenia kampanii promocyjnej oraz do zbierania podpisów stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 12 działu I ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754, 1000 i 1349). Konia z rzędem temu kto rozkmini rzeczywisty zakres tego odesłania i skutki naruszenia „odesłanych” przepisów. Nawiasem mówiąc jeszcze do 17 stycznia 2018 r. brzmiał on: Do prowadzenia kampanii promocyjnej oraz do zbierania podpisów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 maja 1993 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 45, poz. 205, z 1995 r. Nr 132, poz. 640, z 1997 r. Nr 47, poz. 297, Nr 70, poz. 443, Nr 88, poz. 554, Nr 98, poz. 604, Nr 121, poz. 770 i Nr 141, poz. 943 oraz z 1999 r. Nr 49, poz. 483), określające zasady przeprowadzania kampanii wyborczej, z wyłączeniem art. 142-148. Przez ładnych parę lat odsyłał do nieobowiązujących przepisów. Tak naprawdę ta zmiana niewiele dała, a przyjęta została z inicjatywy komisji do Spraw Petycji po petycji obywatela (!).

Słabo też prezentują się przepisy ustawowe dotyczące obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowi: Rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Dość wspomnieć, że w pozostałych przepisach ustawy wyraz „promocja” nie występuje, ale wydając uchwałę rada gminy musi to czynić „z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy”. Chyba wiecie, jak mogą wyglądać takie uchwały.

Jestem gorącym zwolennikiem partycypacji obywatelskiej w procesie stanowienia i będzie się ona rozwijała, z tym że powinna być raczej wynikiem głębszych zmian społecznych, niż tylko wynikających ze sztucznej stymulacji NGOS-ów i aparatu państwowego

Uczestnikom konferencji życzę owocnych obrad

WZ

Czy akt prawa miejscowego może wejść w życie z mocą wsteczną? TAK

Akty prawa miejscowego mają swoją specyfikę, ale podstawowe zasady systemu prawnego dotyczą ich bez wyjątku. Różnicowanie możliwości wejścia w życie z mocą wsteczną aktów zawierających przepisy powszechnie obowiązujące ze względu rodzaj organu, który je stanowi, jest nieporozumieniem.

Właściwie tytuł wyjaśnia wszystko, a odpowiedź na pytanie w nim postawione jest dla mnie jednoznaczna, więc o czym tu pisać. Niestety nie dla wszystkich sprawa jest tak oczywista. Przy okazji redagowania poprzedniego wpisu uświadomiłem sobie, że nie pisałem jeszcze o jednym z największych nieporozumień dotyczących legislacji samorządowej.

Rzecz dotyczy retroakcji aktów prawa miejscowego. Takich przypadków nie ma dużo, ale istnieje zasadniczy rozdźwięk pomiędzy praktyką, a częścią orzecznictwa. Z jednej strony organy samorządu terytorialnego podejmują ogłaszane w wojewódzkich dziennikach urzędowych uchwały, których przepisy o wejściu w życie zredagowane są tak, że wynika nich moc wsteczna, z drugiej zaś, można obserwować dość konsekwentnie podtrzymywaną linię orzeczniczą organów nadzoru i sądów administracyjnych, że taka technika prawodawcza w przypadku aktów prawa miejscowego jest niedopuszczalna. Ostatnio było sporo uchwał wprowadzających z mocą wsteczną regulacje dotyczące wynagradzania nauczycieli. Przykładowo uchwała nr XLVI.297.2022 Rady Gminy Niegosławice z dnia 29 grudnia 2022 r. w sprawie: regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy i niektórych innych składników wynagrodzenia oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw nauczycielom placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę Niegosławice (ogłoszona 9 stycznia 2023 r.) stanowi: § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego z mocą obowiązującą od 1 styczna 2023r. Formuły redakcyjne przepisu o wejściu w życiu są zresztą bardzo różne, bardzo dziwne, ale prawie zawsze używa się w nich 14 dni dla określenia daty wejścia w życie, mimo tego, że wejście w życie z mocą wsteczną powinno nastąpić jak najszybciej. Taka technika wynika z nieporozumienia powstałego na tle rozumienia art. 4 i 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niektórzy uważają, że jedyne możliwe vacatio legis aktów prawa miejscowego to 14 dni. Ale zasadniczym problemem jest pogląd o niedopuszczalności mocy wstecznej dla aktów prawa miejscowego. Oto przykłady z orzecznictwa:

W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa (ale już nie interes gminy) wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W art. 5 ww. ustawy przyjęto, że powyższe regulacje nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 1170/09, LEX 594940) wskazuje, że trudno dopuścić, aby ten przepis mógł mieć zastosowanie do wprowadzania w życie aktów prawa miejscowego, gdyż podważa on i poddaje w wątpliwość sens całej ustawy oraz fundamentalną zasadę, że prawo nie działa wstecz (rozstrzygnięcie nadzorcze nr 10/2020 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 22 stycznia 2020 r.).

Wprowadzenie aktu normatywnego z wsteczną mocą obowiązującą może się odbywać wyłącznie na zasadzie wyjątku i jedynie po spełnieniu ustawowych warunków, które muszą być rozpatrywane w kontekście podstawowych zasad konstytucyjnych. Takie wymagania powodują, że pomijanie vacatio legis i naruszanie zasady lex retro non agit nie może odbywać się na poziomie prawodawstwa miejscowego (por. J.Wilk, O tym, dlaczego akt prawa miejscowego nie może wejść w życie z mocą wsteczną (oraz o zasadach skracania i pomijania ustawowego okresu vacatio legis aktów prawa miejscowego), publ. NZS 2014 r., nr 4 str. 68; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II FSK 2362/13, publ. CBOSA). Innymi słowy, akt prawa miejscowego nigdy nie może wejść w życie z mocą wsteczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2020 r. – II FSK 2962/19).

W cytowanych przykładach wojewoda i NSA wprost kwestionują możliwość skrócenia 14-dniowego standardowego okresu vacatio legis oraz przyjęcia aktu prawa miejscowego z mocą wsteczną. Zdaje się, że ich argumentacja opiera się na stwierdzeniu, że skoro art. 4 ust. 2 dopuszcza skrócenie vacatio legis ze względu na „ważny interes państwa”, to o takiej przesłance nie może być mowy w odniesieniu do do aktów prawa miejscowego, bo (upraszczając) one są „niepaństwowe”. No to zacytujmy art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 uoan:

Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. 2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Nie powinno być wątpliwości, że tak sformułowane przepisy odnoszą się do wszystkich rodzajów aktów powszechnie obowiazujących, bez wyjątku. Kryterium ważnego interesu państwa także należy odnosić do wszystkich organów upoważnionych do wydawania tego rodzaju aktów. Co więcej, ograniczenie wynikające z cytowanych wcześniej przykładów nie znajduje uzasadnienia w przepisach konstytucyjnych. Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne w imieniu państwa, realizuje interesy państwa. Nawiasem mówiąc, w spawach, które były przedmiotem rozstrzygnięć, wojewoda i NSA prawidłowo określali sytuacje, w których dopuszcza się naruszenie zasady lex retro non agit i nie wykluczali, że mogą one zaistnieć w sprawach objętych kompetencją prawotwórczą samorządu, pod warunkiem działania na korzyść adresatów. Niestety nie dotarłem do pełnej tresci  artykułu J. Wilka O tym, dlaczego akt prawa miejscowego nie może wejść w życie z mocą wsteczną (oraz o zasadach skracania i pomijania ustawowego okresu vacatio legis aktów prawa ), który na powołują się wyroki NSA. Nie sądzę jednak, że znalazłbym tam argumenty przekonujące do tezy tak jednocznie postawionej w tytule (o ile nie jest zabiegiem retorycznym). Nie znalazłem też w piśmiennictwie żadnej innej wypowiedzi, która wprost wyłączałaby akty prawa miejscowego z możliwości działania prawa wstecz. Dlaczego ich adresaci mają być wykluczeni z możliwości jaką daje Konstytucja i zasady demokratycznego państwa prawnego i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktow prawnych?

Przedstawiony problem  to niestety niejedyny przykład nieporozumień na tle praktyki redagowania przepisów o wejściu w życie samorządowych aktów prawa miejscowego. Tym, którzy zaciekawili się tematem polecam wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. w sprawie III OSK 7598/21, a ja piszę większy artykuł na temat problemów jakie wynikają z niejednolitości praktyki i orzecznictwa w tym zakresie.

WZ

Kariera formuły „Wchodzi z dniem następującym po dniu ogłoszenia”

Ustawy wchodzące w życie bez vacatio legis muszą spełniać wymogi wielu zasad prawidłowej legislacji, a szczególną uwagę należy przykładać do redakcji ich przepisów o wejściu w życie. Błędy w tym zakresie, mogą mieć różne przejawy i skutki, nawet jeśli stosowane techniki prawodawcze wydają się zgodne z bieżącą praktyką legislacyjną.

Tytułowa formuła redakcyjna przepisu o wejściu w życie pojawiła się w praktyce legislacyjnej stosunkowo niedawno, po wprowadzeniu od 2012 r. wydawania dzienników urzędowych w postaci elektronicznej. Od 1 marca 2016 r. wprowadzono ją formalnie do „Zasad techniki prawodawczej”. Jest używana wtedy, gdy akt normatywny lub jego poszczególne przepisy muszą wejść w życie jak najszybciej. Mam wątpliwości, czy jej używanie jest w każdym przypadku uzasadnione. Uważam też, że jest dość często nadużywana.

Moje wątpliwości można przedstawić na dwóch płaszczyznach systemowej, związanej z przestrzeganiem zasad prawidłowej legislacji, zwłaszcza w zakresie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady lex retro non agit i zasady odpowiedniej długości vacatio legis, a także redakcyjnej w zakresie jej zbędnego powtarzania w rozbudowanych przepisach o wejściu w życie.

W aspekcie systemowym przepis „wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia” zastąpił  przepis „wchodzi w życie z dniem ogłoszenia”. Chodzi o to, że od 2012 r. nie sposób było podtrzymywać fikcję prawną, którą przyjmowano wtedy kiedy dzienniki urzędowe były wydawanie w postaci papierowej, że dzień wydania widniejący na winiecie dziennika oznacza, iż przepisy opublikowane w takim dzienniku były znane od początku tego dnia. W sytuacji gdy ogłoszenie następuje elektronicznie, a każdy akt sygnowany jest informacją, o której godzinie nastąpiło ogłoszenie owa fikcja się „nie broni”. Trudno uznać, że akt ogłoszony o godz. 15.45 sekund 47, z przepisem, że wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia, był dostępny od początku tego dnia.

Niezależnie od tego jaką formułę stosujemy, „z dniem następującym”, czy „z dniem  ogłoszenia” muszą być spełnione warunki do odstąpienia od vacatio legis. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Mam wrażenie, że przejście na formułę „z dniem następującym …”  prowadzi do rozluźnienia kryteriów w jakich dopuszczalne jest przyjęcie aktu bez vacatio legis. Liczba ustaw i pojedynczych przepisów jakie wprowadzane są przy jej użyciu nie do końca jest uzasadniona obiektywnymi okolicznościami. Pytanie, czy ustawa z dnia 24 lutego 2022 r. o ochronie dziedzictwa narodowego związanego z nazwami obiektów przestrzeni publicznej oraz pomnikami, która weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia spełniała te przesłanki jest chyba retoryczne. Nie widzę dostatecznie ważkich powodów, dla których zrezygnowano w tym przypadku z vacatio legis (uzasadnienie poselskiego projektu ustawy nie zająknęło się zresztą na ten temat).Pomijam już fakt, że brak vacatio legis może wynikać z zaniedbań terminowych, chaosu decyzyjnego i innych subiektywnych przyczyn wydłużających lub blokujących proces legislacyjny. Skoro doszliśmy do tego, że decydenci zachęcają do stosowania przepisów, których projekt nawet jeszcze nie powstał – tak było przy organizowaniu sprzedaży węgla przez samorządy – to wejście w życie „z dniem następującym po dniu ogłoszenia” może być postrzegane jako sytuacja „komfortowa” dla adresatów.

Należy także zwrócić uwagę na inny aspekt systemowy stosowania omawianej formuły. Uważam, że paradoksalnie jest ona nadużywana w sytuacjach, gdy rzeczywiście zmiany w prawie, z przyczyn absolutnie obiektywnych, powinny wejść w życie jak najszybciej lub być stosowane z mocą wsteczną. Tymczasem, w wielu takich przypadkach nie stosuje się, jak wcześniej formuły, „wchodzi w życie z dniem ogłoszenia”, tylko używa się zwrotu „wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia”. Przecież ustawa o ogłaszaniu dalej dopuszcza taką możliwość, a w niektórych przypadkach jeden dzień odwleczenia w czasie zastosowania korzystnych dla adresatów rozwiązań  też ma znaczenie. Ciekawym przykładem kariery formuły „z dniem następującym” jest ustawa budżetowa wchodząca, co do zasady z mocą wsteczną. Do 2019 r. włącznie konsekwentnie używano formuły wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z mocą od 1 stycznia …”, ale od 2020 jest już „wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia …”. Czy nie można było w tym przypadku pozostać przy starej, dobrej świeckiej tradycji. Generalnie uważam, że jeśli jest uzasadniona potrzeba jak najszybszego wejścia w życie przepisów neutralnych lub korzystnych dla adresatów, to trzeba nadal stosować „z dniem ogłoszenia”. Oczywiście każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie, bo jeśli mamy do czynienia z przepisami karnymi, to o ile w ogóle przypadek odstąpienia od vacatio legis jest dopuszczalny, formuła „z dniem następującym” jest jednak właściwsza.

Jest także aspekt techniczno-redakcyjny nadużywania „z dniem następującym” w przepisach o wejściu w życie, które mają wywołać skutek z mocą wsteczną. Art. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa brzmi: Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 1 lit. a, który wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r. Po co to powtórzenie, skoro cała ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, to nie trzeba tego powtarzać dla wyjątku. Niestety nie jest to przypadek odosobniony.

Szczytowym osiągnięciem legislacyjnym z użyciem inkryminowanego zwrotu jest ustawa z dnia 25 lutego 2021 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy – Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw. Jej przepis o wejściu w życie brzmi: Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 31 marca 2021 r. Czyli w momencie przyjęcia ustawy było bardzo prawdopodobne, że „moc” będzie „na zaś”, a nie jak to zazwyczaj ma miejsce – ustawa wejdzie z mocą wsteczną. Ustawa została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 30 marca 2021 r., a więc dzień wejścia w życie i obowiązywania był na szczęście ten sam. W uzasadnieniu projektu tej ustawy stwierdzono, że tak zredagowany przepis  zapewni jej moc obowiązującą od dnia 31 marca 2021 r.  niezależnie od terminu, w którym zakończy się proces ustawodawczy. Dawno temu (13 lipca 2015 r.) dodałem wpis: Hybrydowe przepisy o wejściu w życie w aktach prawa miejscowego. Opisałem w nim błędną praktykę – wtedy dość często występującą w legislacji samorządowej – polegającą na rozdzielaniu wejścia w życie uchwały od jej obowiązywania przez użycie przepisu redagowanego według schematu Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązująca od dnia …, gdy chodzi o to, żeby akt wszedł życie, ale obowiązywał dopiero po upływie jakiegoś czasu od dnia wejścia w życie. W uchwałach samorządowych dotyczyło to najczęściej uchwał podatkowych uchwalanych i ogłaszanych np. w listopadzie, wchodzących w życie ze standardowym, 14-dniowym vacatio legis i obowiązujących od 1 stycznia. Od tego czasu sporo zmieniło się na lepsze w praktyce samorządowej. Wojewodowie, regionalne izby obrachunkowe i sądy administracyjne dość konsekwentnie tępią tę technikę jako niedopuszczalną i „hybrydowych” przepisów w uchwałach samorządowych jest coraz mniej. Nie sądziłem, że podobna praktyka przeniesie się do ustaw, ale moja wyobraźnia legislacyjna już dawno jest w tyle za rzeczywistością.

Reasumując, świadomie wykorzystujmy formuły redakcyjne przepisów o wejściu w życie bez vacatio legis, pod warunkiem spełnienia wymogów konstytucyjnych i ustawowych, ale nie nadużywajmy formuły „z dniem następującym”.

Z noworocznymi życzeniami wszystkiego dobrego

WZ

Legislator to nie jest zawód służebny wobec organów władzy państwowej i osób, które ją sprawują

Legislator to zawód specyficzny, zwłaszcza w czasach zagrożeń, kryzysów i innych nadzwyczajnych stanów jego status powinien zapewniać niezależność i nieskrępowaną swobodę wykonywania obowiązków związanych z dbałością o przestrzeganie zasad prawidłowej legislacji. Organom Państwa powinno szczególnie zależeć by takie warunki stworzyć, gorzej jeśli osoby sprawujące funkcje organów państwowych rozumieją tę zależność inaczej.

Długo, bardzo długo nie wstawiałem nowego postu. Życie doświadcza tak, że przerywa to co najlepsze w niespodziewanym momencie. Znający mnie prywatnie wiedzą, że miałem powód do dłuższego milczenia. Dojrzałem jednak do tego by powrócić do pisania o legislacji. Od pewnego czasu zastanawiałem się od czego zacząć z okazji powrotu. Tyle tego się nazbierało, że nie wiadomo od czego zacząć. Wychodzi jednak na to, że w pierwszej kolejności trzeba pisać o kwestiach zasadniczych, leżących u podstaw prawidłowej legislacji.

Katalizatorami tego co poniżej są dwa internetowe źródła. Pierwsze z nich to informacja z zakładki „Wydarzenia” internetowej strony Rządowego Centrum Legislacji Inauguracja 23. edycji aplikacji legislacyjnej 2022/2023. Cytat: „… zgromadzonych przywitał Prezes Rządowego Centrum Legislacji Krzysztof Szczucki, który podkreślił wagę i znaczenie zasady dobra wspólnego, nie przypadkiem w Konstytucji RP z 1997 r. wyrażonej w art. 1, a więc przed zasadą demokratycznego państwa prawnego.”. Drugie, to wywiad w Prezesem Rządowego Centrum Legislacji  na stronie BUSINESS INSIDER Tak powstaje prawo w Polsce. Szef Rządowego Centrum Legislacji odsłania kulisy . Tutaj cytat trochę dłuższy: Trzeba pamiętać, że legislator to zawód służebny wobec organów władzy państwowej i osób, które ją sprawują. Zasada państwa prawa jest niezwykle ważna, ale wszystkie wynikające z niej kryteria mają służyć dobru wspólnemu. Nie chodzi o to, aby samo prawo było lepsze, ale żeby nam się lepiej żyło. Nie bez powodu starożytni mówili, że najwyższe prawo bywa najwyższym bezprawiem. Stąd nieraz prawo uchwalone w pośpiechu jest lepszym prawem niż takie, które nie byłoby uchwalone lub trzeba byłoby czekać na nie miesiącami.

Zgadzam się z tym tezami w znacznym stopniu, ale mam też zasadnicze zastrzeżenia, a nawet stanowczo protestuję.

Traktowanie w procesie stanowienia prawa zasady dobra wspólnego (Art. 1. Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli.) jako nadrzędnej wobec zasady państwa prawa (Art. 2. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.) jest zbyt dużym uproszczeniem. Zasada dobra wspólnego jest podstawową, naczelną, pierwszą zasadą ustrojową, ale to nie oznacza, że można ją absolutyzować i rozpatrywać w oderwaniu od innych konstytucyjnych zasad. Nota bene dość długo w projekcie Konstytucji obecny art. 2 był art. 1. Rozstrzygający na rzecz zmiany kolejności artykułów był argument, że każde naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej jest naruszeniem zasady dobra wspólnego i natomiast nie każde naruszenie zasady dobra wspólnego będzie naruszeniem tej pierwszej. (Zob. Konstytucja RP, red. M. Safjan, L. Bosek t. I s. 170). W rozpatrywanym kontekście warto też zauważyć, że w projekcie przedstawionym Zgromadzeniu Narodowemu pojęcie „dobro wspólne” w obecnym art. 1 było pojęciem „wspólne dobro”, a debata na temat kolejności wyrazów dotyczyła tego, czy na pierwszym miejscu stawia się służebność jednostki wobec państwa, czy też państwo pojmowane jest jako służebne wobec jednostki. Zmiana szyku wyrazów była przesądzeniem na korzyść drugiej opcji. W trakcie debaty w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego Profesor Piotr Winczorek definiując „dobro wspólne”, na pierwszym miejscu wskazał nakaz traktowania państwa jako wspólnoty obywatelskiej, a nie struktury organów władzy publicznej, na drugim – obowiązki obywatela utrzymania tej wspólnoty przy życiu, na trzecim – zakaz wprowadzania dyskryminacji czy przywilejów, na czwartym – zakaz traktowania państwa jako istniejącego w interesie jakiejś grupy społecznej (tamże s. 167). Identyfikuję się z takim rozumieniem art. 1 Konstytucji i jest oczywiste, że nie daje ono podstaw do uchwalania;

  • ustaw „kagańcowych”,
  • ustaw istotnie wpływających na wolności i prawa obywatela albo znacznie ingerujących w ustrój organów państwa, przyjmowanych w niespełna 24 godziny, bez rzeczywistych przesłanek zagrożenia życia, zdrowia, bezpieczeństwa lub porządku publicznego,
  • „specustaw” ustanawiających korzystniejsze dla państwa – w porównaniu do normalnie obowiązujących – zasady budowy muzeów, przekopów, pałaców itp., bez wykazania, że rzeczywiście chodzi o dobro wspólne, w sytuacji gdy problemy rozwiązywane „specustawami” są przejawem imposybilizmu państwa lub podziału społeczeństwa,
  • ustaw, które są wyłącznie przejawem partykularnych interesów partii lub koalicji rządzącej i przyjmowane są tylko, by zwiększyć, utrzymać lub powstrzymać spadek słupków poparcia, faworyzując wybrane grupy, bez brania pod uwagę dobra całej wspólnoty obywatelskiej państwa i bez dbania o długofalowe skutki takich ustaw,
  • ustaw, których celem jest zapewnienie bezkarności przedstawicielom władzy i ich poplecznikom,
  • …. .

Od tego, żeby zwracać uwagę na takie naruszenia są legislatorzy. Sam wielokrotnie powtarzałem i będę powtarzał, że legislator ma służyć, pomagać. Tak, to jest „zawód służebny”, ale myli się Pan Prezes zasadniczo. Legislator to nie jest zawód służebny wobec organów władzy państwowej i osób, które ją sprawują. Wielokrotnie mówiłem „legislator może zapisać wszystko”, ale jego najważniejszym zadaniem jest przedstawienie skutków prawnych takiego a nie innego rozwiązania, a zwłaszcza jego mniej lub bardziej oczywistej niekonstytucyjności. Pan Prezes jak rozumiem jest za tym, żeby konstytucyjność rozumiana przez dyrektywę art. 1 Konstytucji była relatywizowana, dopasowywana do bieżących, partykularnych interesów władzy, bo tylko ona jest w stanie objawić, co to jest  dobro wspólne i reprezentuje tych mądrzejszych, którzy lepiej wiedzą, w przeciwieństwie do tych, którym brak odpowiednich kwalifikacji umysłowych (cytat z innego prezesa). Konkluzja mocna, ale raczej trudno ją chyba podważać skoro Prezes Rządowego Centrum Legislacji szczyci się kierownictwem Akademii Prawa i Sprawiedliwości; więcej na stronie wPolsce.pl pod linkiem https://www.youtube.com/watch?v=iAkxSNAAZpg .

Obowiązkiem organów władzy państwowej i osób, które ją sprawują jest przestrzeganie wszystkich przepisów Konstytucji i zapewnienie legislatorom swobody w nieskrępowanym przedstawianiu opinii oraz niezależności w działaniu. To jest prawidłowo rozumiany interes organów państwa i to jest gwarancja, że dobro wspólne nie zostanie naruszone. Legislatorzy w sprawach legislacji mają prawo i obowiązek nie słuchać się byłych, obecnych i przyszłych polityków, a także tych co im się chcą przypodobać. Inaczej, najwyższe prawo bywać będzie coraz częściej najwyższym bezprawiem.

WZ