Włodzimierz Zając, Autor w serwisie Włodzimierz Zając bloglegislatora.pl

Partycypacja społeczna w procesie stanowienia prawa – perspektywa legislatora

Partycypacja obywatelska to temat modny i nośny, a jej rozwój w procesie stanowienia prawa jest pożądany, tylko żeby środki i skutki tego rozwoju były zgodne z aksjologią społeczeństwa obywatelskiego i państwa prawnego.

W dniach 18 i 19 maja odbędzie się doroczne Sympozjum legislacyjne (ogólnopolska konferencja naukowa) organizowane przez Stowarzyszenie Naukowe Pro Scientia Iuridica we współpracy z Centrum Badań nad Parlamentaryzmem na Wydziale Prawa i Administracji UMCS w Lublinie. W tym roku przewodni temat to Mechanizmy zewnętrznego oddziaływania na proces ustawodawczy. Dostałem zaproszenie, ale nie mogę niej uczestniczyć. Bardzo żałuję i nie tylko dlatego, że tracę rzadką możliwość uczestniczenia w konferencji naukowej poświęconej legislacji, ale także, że jest to okazja do spotkania środowiska legislatorów i osób blisko związanych z legislacją. Wielu mądrych, empatycznych ludzi, przyjaciół. Wspomnienia dawnych przewag i porażek, ciężkiej wspólnej pracy. Skoro jednak nie mogę doświadczyć tych emocji bezpośrednio, to chociaż dołożę swoją cegiełkę merytoryczną do tematu.

Głównym problemem jaki ma być przedmiotem konferencji jest partycypacja społeczna w procesie stanowienia prawa widziana z różnych perspektyw. Ja napiszę jaka jest perspektywa legislatora – wolnego strzelca (15 maja minęło 8 lat od rozpoczęcia mojej działalności pod firmą Kancelaria legislacyjna WZ).

Podnoszenie wiedzy obywateli o procesie stanowienia prawa i ich uprawnieniach w tym zakresie

Partycypacja społeczna (obywatelska) w procesie stanowienia prawa jest przedmiotem coraz szerszego zainteresowania. Stykam się z nią w różnych wymiarach i przejawach, a poniżej moje doświadczenia z tym związane. Od kilku lat obserwuję mnogość programów finansowanych ze środków unijnych lub budżetowych, które mają na celu zwiększyć poziom wiedzy i kompetencji dotyczących procesu legislacyjnego i zasad tworzenia prawa, adresowanych do organizacji społecznych. W ich ramach proponowane są bezpłatne szkolenia dla członków NGOS-ów na temat konsultacji publicznych, rządowych i parlamentarnych procedur legislacyjnych, „Zasad techniki prawodawczej”. Środki są wykorzystywane wewnętrznie przez pojedyncze organizacje lub na otwarte szkolenia ogólnopolskie, regionalne lub lokalne. Budżety bywają duże, mogą przekraczać milion złotych. Liczba godzin szkoleniowych też bywa duża. Wydają te pieniądze różne podmioty. Przegląd Bazy konkurencyjności, w której przeprowadzano nabory na trenerów mających prowadzić szkolenia w ramach takich programów pokazuje, że granty uzyskuje szerokie spektrum organizacji. Być może to przypadek, ale z nazw wielu organizacji wynikało, że są tożsamościowe. W sumie w tego rodzaju projektach nie miałem okazji zbyt często uczestniczyć. Moje oferty, jak już je złożyłem, nie wygrywały ze względu zbyt wysoką cenę, choć proponowałem stawki sporo niższe niż normalnie. Kiedyś się zawziąłem. Szkolenie było dla członków ogólnopolskiej organizacji harcerskiej, kilkadziesiąt godzin szkoleniowych w maju i czerwcu w środku Puszczy Kampinoskiej. Zaproponowałem rażąco niską ofertę – przegrałem. Innym razem wypatrzyłem w Bazie konkurencyjności, że Caritas jednej z diecezji poszukuje trenera do szkolenia z „Zasad techniki prawodawczej”. Problem polegał na tym, że program jaki był w opisie zamówienia był literalną kopią programu z mojej strony internetowej. Zadzwoniłem do osoby wskazanej w ogłoszeniu do kontaktu. Miła pani przyznała, że zrobiła „kopiuj/wklej”, chociaż na początku nie widziała w tym nic niestosownego, ostatecznie zgodziła się, że wyszło niezręcznie. Na koniec okazało się, że rozmawiałem z zakonnicą.

Usługi legislacyjne dla podmiotów opracowujących projekty w ramach projektów związanych z partycypacją społeczną

Część programów związanych z partycypacją obywatelską polega na tym, że NGOs podejmuje analizę jakiegoś problemu, by w efekcie zaproponować konkretne propozycje legislacyjne w postaci projektu ustawy. Wyjdzie na to, że chciwy jestem, ale i w tym przypadku problemem też są pieniądze. W milionowych grantach pozycja usługi prawne szacowana jest zdaje się według stawek niższych niż roboczogodzina mechanika w nieautoryzowanym warsztacie samochodowym. W efekcie, kiedy po długim procesie konsultacyjno-eksperckim NGOs werbuje legislatora, to musi on być mocno zdeterminowany albo podchodzić do sprawy misyjnie. Raz się zgodziłem „misyjnie” za stawkę z arkusza excela części finansowej programu. Pasjonaci, ważny problem społeczny, podpisałem umowę, ale po trzech miesięcznych fakturach musiałem ją wypowiedzieć. Pracę wykonywałem, PIT i VAT płaciłem, ale ministerstwo nie przyjmowało okresowego raportu konsorcjum realizującego program, więc zapłaty nie było (zaległość uregulowano po przekazaniu kolejnej transzy środków).

Jakość legislacyjna projektów powstających w ramach partycypacji społecznej

Niestety, ciągle nie ma rynku legislatorów nad czym – mimo swojej quasi monopolistycznej pozycji – boleję. I projekty powstające w ramach partycypacji społecznej jakie są, każdy widzi. Projekty ustaw składane jako obywatelska inicjatywa ustawodawcza czasami wyglądają jakby legislatora nie widziały, a co do zasady dotyczą trudnych legislacyjnie problemów. Ze zdziwieniem czytam niektóre projekty składane do laski marszałkowskiej opracowane jako efekt petycji przez Komisję do Spraw Petycji. Żeby chociaż były porządnie formatowane. Z racji moich zainteresowań szczególnie śledzę rozwój wprowadzonej ustawowo, od obecnej kadencji samorządu terytorialnego, obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Tutaj już o żadnym poziomie w ogóle nie można mówić.

Partycypacja społeczna a Konstytucja

Projekty legislacyjne powstające w ramach partycypacji obywatelskiej wynikają z inicjatywy konkretnych organizacji czy grup społecznych. Ich przekonanie o słuszności sprawy jest tak wielkie, że trudno im przyjmować argumenty o wątpliwościach co do zgodności z Konstytucją np., że skutkiem przyjęcia proponowanych przepisów będzie ewidentne naruszenie zasady równości. W takim przypadku często przeważa interes partykularny. Nie rozumieją też konieczności dodawania zmian będących konsekwencją legislacyjną. Już tylko drobną niedogodnością jest fakt, że źle im się czyta projekt napisany w szablonie używanym w rządowym i parlamentarnym procesie legislacyjnym.

Czy partycypacja jest rzeczywiście obywatelska

Przy projektach obywatelskich podnosi się argument społecznej akceptacji proponowanych rozwiązań. To przecież my naród, my obywatele, my suweren, we the people żądamy zmiany prawa. Ale jak pisałem wyżej to często przejaw jakichś partykularyzmów. Jakoś do mnie nie przemawia argument społecznego poparcia, jeżeli zastępcą pełnomocnika komitetu obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej i upoważnionym do reprezentowania komitetu w toku prac parlamentarnych jest wiceminister, sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości (patrz druk nr 2756 obecnej kadencji), że nie wspomnę o siedzibach komitetów lokowanych pod adresami central związkowych.

Partycypacja w przepisach ustawowych

Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli jest dalece niedoskonała. Przepisy dotyczące finansowania komitetu i kampanii promocyjnej nie istnieją. Sporo komitetów nie wydało złotówki, bo nie wiedziało, jak prowadzić księgowość. Art. 8 ust. 3 brzmi: Do prowadzenia kampanii promocyjnej oraz do zbierania podpisów stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 12 działu I ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754, 1000 i 1349). Konia z rzędem temu kto rozkmini rzeczywisty zakres tego odesłania i skutki naruszenia „odesłanych” przepisów. Nawiasem mówiąc jeszcze do 17 stycznia 2018 r. brzmiał on: Do prowadzenia kampanii promocyjnej oraz do zbierania podpisów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 maja 1993 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 45, poz. 205, z 1995 r. Nr 132, poz. 640, z 1997 r. Nr 47, poz. 297, Nr 70, poz. 443, Nr 88, poz. 554, Nr 98, poz. 604, Nr 121, poz. 770 i Nr 141, poz. 943 oraz z 1999 r. Nr 49, poz. 483), określające zasady przeprowadzania kampanii wyborczej, z wyłączeniem art. 142-148. Przez ładnych parę lat odsyłał do nieobowiązujących przepisów. Tak naprawdę ta zmiana niewiele dała, a przyjęta została z inicjatywy komisji do Spraw Petycji po petycji obywatela (!).

Słabo też prezentują się przepisy ustawowe dotyczące obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowi: Rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Dość wspomnieć, że w pozostałych przepisach ustawy wyraz „promocja” nie występuje, ale wydając uchwałę rada gminy musi to czynić „z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy”. Chyba wiecie, jak mogą wyglądać takie uchwały.

Jestem gorącym zwolennikiem partycypacji obywatelskiej w procesie stanowienia i będzie się ona rozwijała, z tym że powinna być raczej wynikiem głębszych zmian społecznych, niż tylko wynikających ze sztucznej stymulacji NGOS-ów i aparatu państwowego

Uczestnikom konferencji życzę owocnych obrad

Czy akt prawa miejscowego może wejść w życie z mocą wsteczną? TAK

Akty prawa miejscowego mają swoją specyfikę, ale podstawowe zasady systemu prawnego dotyczą ich bez wyjątku. Różnicowanie możliwości wejścia w życie z mocą wsteczną aktów zawierających przepisy powszechnie obowiązujące ze względu rodzaj organu, który je stanowi, jest nieporozumieniem.

Właściwie tytuł wyjaśnia wszystko, a odpowiedź na pytanie w nim postawione jest dla mnie jednoznaczna, więc o czym tu pisać. Niestety nie dla wszystkich sprawa jest tak oczywista. Przy okazji redagowania poprzedniego wpisu uświadomiłem sobie, że nie pisałem jeszcze o jednym z największych nieporozumień dotyczących legislacji samorządowej.

Rzecz dotyczy retroakcji aktów prawa miejscowego. Takich przypadków nie ma dużo, ale istnieje zasadniczy rozdźwięk pomiędzy praktyką, a częścią orzecznictwa. Z jednej strony organy samorządu terytorialnego podejmują ogłaszane w wojewódzkich dziennikach urzędowych uchwały, których przepisy o wejściu w życie zredagowane są tak, że wynika nich moc wsteczna, z drugiej zaś, można obserwować dość konsekwentnie podtrzymywaną linię orzeczniczą organów nadzoru i sądów administracyjnych, że taka technika prawodawcza w przypadku aktów prawa miejscowego jest niedopuszczalna. Ostatnio było sporo uchwał wprowadzających z mocą wsteczną regulacje dotyczące wynagradzania nauczycieli. Przykładowo uchwała nr XLVI.297.2022 Rady Gminy Niegosławice z dnia 29 grudnia 2022 r. w sprawie: regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy i niektórych innych składników wynagrodzenia oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw nauczycielom placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę Niegosławice (ogłoszona 9 stycznia 2023 r.) stanowi: § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego z mocą obowiązującą od 1 styczna 2023r. Formuły redakcyjne przepisu o wejściu w życiu są zresztą bardzo różne, bardzo dziwne, ale prawie zawsze używa się w nich 14 dni dla określenia daty wejścia w życie, mimo tego, że wejście w życie z mocą wsteczną powinno nastąpić jak najszybciej. Taka technika wynika z nieporozumienia powstałego na tle rozumienia art. 4 i 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niektórzy uważają, że jedyne możliwe vacatio legis aktów prawa miejscowego to 14 dni. Ale zasadniczym problemem jest pogląd o niedopuszczalności mocy wstecznej dla aktów prawa miejscowego. Oto przykłady z orzecznictwa:

W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa (ale już nie interes gminy) wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W art. 5 ww. ustawy przyjęto, że powyższe regulacje nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 1170/09, LEX 594940) wskazuje, że trudno dopuścić, aby ten przepis mógł mieć zastosowanie do wprowadzania w życie aktów prawa miejscowego, gdyż podważa on i poddaje w wątpliwość sens całej ustawy oraz fundamentalną zasadę, że prawo nie działa wstecz (rozstrzygnięcie nadzorcze nr 10/2020 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 22 stycznia 2020 r.).

Wprowadzenie aktu normatywnego z wsteczną mocą obowiązującą może się odbywać wyłącznie na zasadzie wyjątku i jedynie po spełnieniu ustawowych warunków, które muszą być rozpatrywane w kontekście podstawowych zasad konstytucyjnych. Takie wymagania powodują, że pomijanie vacatio legis i naruszanie zasady lex retro non agit nie może odbywać się na poziomie prawodawstwa miejscowego (por. J.Wilk, O tym, dlaczego akt prawa miejscowego nie może wejść w życie z mocą wsteczną (oraz o zasadach skracania i pomijania ustawowego okresu vacatio legis aktów prawa miejscowego), publ. NZS 2014 r., nr 4 str. 68; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II FSK 2362/13, publ. CBOSA). Innymi słowy, akt prawa miejscowego nigdy nie może wejść w życie z mocą wsteczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2020 r. – II FSK 2962/19).

W cytowanych przykładach wojewoda i NSA wprost kwestionują możliwość skrócenia 14-dniowego standardowego okresu vacatio legis oraz przyjęcia aktu prawa miejscowego z mocą wsteczną. Zdaje się, że ich argumentacja opiera się na stwierdzeniu, że skoro art. 4 ust. 2 dopuszcza skrócenie vacatio legis ze względu na „ważny interes państwa”, to o takiej przesłance nie może być mowy w odniesieniu do do aktów prawa miejscowego, bo (upraszczając) one są „niepaństwowe”. No to zacytujmy art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 uoan:

Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. 2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Nie powinno być wątpliwości, że tak sformułowane przepisy odnoszą się do wszystkich rodzajów aktów powszechnie obowiazujących, bez wyjątku. Kryterium ważnego interesu państwa także należy odnosić do wszystkich organów upoważnionych do wydawania tego rodzaju aktów. Co więcej, ograniczenie wynikające z cytowanych wcześniej przykładów nie znajduje uzasadnienia w przepisach konstytucyjnych. Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne w imieniu państwa, realizuje interesy państwa. Nawiasem mówiąc, w spawach, które były przedmiotem rozstrzygnięć, wojewoda i NSA prawidłowo określali sytuacje, w których dopuszcza się naruszenie zasady lex retro non agit i nie wykluczali, że mogą one zaistnieć w sprawach objętych kompetencją prawotwórczą samorządu, pod warunkiem działania na korzyść adresatów. Niestety nie dotarłem do pełnej tresci artykułu J. Wilka O tym, dlaczego akt prawa miejscowego nie może wejść w życie z mocą wsteczną (oraz o zasadach skracania i pomijania ustawowego okresu vacatio legis aktów prawa ), który na powołują się wyroki NSA. Nie sądzę jednak, że znalazłbym tam argumenty przekonujące do tezy tak jednocznie postawionej w tytule (o ile nie jest zabiegiem retorycznym). Nie znalazłem też w piśmiennictwie żadnej innej wypowiedzi, która wprost wyłączałaby akty prawa miejscowego z możliwości działania prawa wstecz. Dlaczego ich adresaci mają być wykluczeni z możliwości jaką daje Konstytucja i zasady demokratycznego państwa prawnego i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktow prawnych?

Przedstawiony problem to niestety niejedyny przykład nieporozumień na tle praktyki redagowania przepisów o wejściu w życie samorządowych aktów prawa miejscowego. Tym, którzy zaciekawili się tematem polecam wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. w sprawie III OSK 7598/21, a ja piszę większy artykuł na temat problemów jakie wynikają z niejednolitości praktyki i orzecznictwa w tym zakresie.

Kariera formuły „Wchodzi z dniem następującym po dniu ogłoszenia”

Ustawy wchodzące w życie bez vacatio legis muszą spełniać wymogi wielu zasad prawidłowej legislacji, a szczególną uwagę należy przykładać do redakcji ich przepisów o wejściu w życie. Błędy w tym zakresie, mogą mieć różne przejawy i skutki, nawet jeśli stosowane techniki prawodawcze wydają się zgodne z bieżącą praktyką legislacyjną.

Tytułowa formuła redakcyjna przepisu o wejściu w życie pojawiła się w praktyce legislacyjnej stosunkowo niedawno, po wprowadzeniu od 2012 r. wydawania dzienników urzędowych w postaci elektronicznej. Od 1 marca 2016 r. wprowadzono ją formalnie do „Zasad techniki prawodawczej”. Jest używana wtedy, gdy akt normatywny lub jego poszczególne przepisy muszą wejść w życie jak najszybciej. Mam wątpliwości, czy jej używanie jest w każdym przypadku uzasadnione. Uważam też, że jest dość często nadużywana.

Moje wątpliwości można przedstawić na dwóch płaszczyznach systemowej, związanej z przestrzeganiem zasad prawidłowej legislacji, zwłaszcza w zakresie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady lex retro non agit i zasady odpowiedniej długości vacatio legis, a także redakcyjnej w zakresie jej zbędnego powtarzania w rozbudowanych przepisach o wejściu w życie.

W aspekcie systemowym przepis „wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia” zastąpił przepis „wchodzi w życie z dniem ogłoszenia”. Chodzi o to, że od 2012 r. nie sposób było podtrzymywać fikcję prawną, którą przyjmowano wtedy kiedy dzienniki urzędowe były wydawanie w postaci papierowej, że dzień wydania widniejący na winiecie dziennika oznacza, iż przepisy opublikowane w takim dzienniku były znane od początku tego dnia. W sytuacji gdy ogłoszenie następuje elektronicznie, a każdy akt sygnowany jest informacją, o której godzinie nastąpiło ogłoszenie owa fikcja się „nie broni”. Trudno uznać, że akt ogłoszony o godz. 15.45 sekund 47, z przepisem, że wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia, był dostępny od początku tego dnia.

Niezależnie od tego jaką formułę stosujemy, „z dniem następującym”, czy „z dniem ogłoszenia” muszą być spełnione warunki do odstąpienia od vacatio legis. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Mam wrażenie, że przejście na formułę „z dniem następującym …” prowadzi do rozluźnienia kryteriów w jakich dopuszczalne jest przyjęcie aktu bez vacatio legis. Liczba ustaw i pojedynczych przepisów jakie wprowadzane są przy jej użyciu nie do końca jest uzasadniona obiektywnymi okolicznościami. Pytanie, czy ustawa z dnia 24 lutego 2022 r. o ochronie dziedzictwa narodowego związanego z nazwami obiektów przestrzeni publicznej oraz pomnikami, która weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia spełniała te przesłanki jest chyba retoryczne. Nie widzę dostatecznie ważkich powodów, dla których zrezygnowano w tym przypadku z vacatio legis (uzasadnienie poselskiego projektu ustawy nie zająknęło się zresztą na ten temat).Pomijam już fakt, że brak vacatio legis może wynikać z zaniedbań terminowych, chaosu decyzyjnego i innych subiektywnych przyczyn wydłużających lub blokujących proces legislacyjny. Skoro doszliśmy do tego, że decydenci zachęcają do stosowania przepisów, których projekt nawet jeszcze nie powstał – tak było przy organizowaniu sprzedaży węgla przez samorządy – to wejście w życie „z dniem następującym po dniu ogłoszenia” może być postrzegane jako sytuacja „komfortowa” dla adresatów.

Należy także zwrócić uwagę na inny aspekt systemowy stosowania omawianej formuły. Uważam, że paradoksalnie jest ona nadużywana w sytuacjach, gdy rzeczywiście zmiany w prawie, z przyczyn absolutnie obiektywnych, powinny wejść w życie jak najszybciej lub być stosowane z mocą wsteczną. Tymczasem, w wielu takich przypadkach nie stosuje się, jak wcześniej formuły, „wchodzi w życie z dniem ogłoszenia”, tylko używa się zwrotu „wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia”. Przecież ustawa o ogłaszaniu dalej dopuszcza taką możliwość, a w niektórych przypadkach jeden dzień odwleczenia w czasie zastosowania korzystnych dla adresatów rozwiązań też ma znaczenie. Ciekawym przykładem kariery formuły „z dniem następującym” jest ustawa budżetowa wchodząca, co do zasady z mocą wsteczną. Do 2019 r. włącznie konsekwentnie używano formuły wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z mocą od 1 stycznia …”, ale od 2020 jest już „wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia …”. Czy nie można było w tym przypadku pozostać przy starej, dobrej świeckiej tradycji. Generalnie uważam, że jeśli jest uzasadniona potrzeba jak najszybszego wejścia w życie przepisów neutralnych lub korzystnych dla adresatów, to trzeba nadal stosować „z dniem ogłoszenia”. Oczywiście każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie, bo jeśli mamy do czynienia z przepisami karnymi, to o ile w ogóle przypadek odstąpienia od vacatio legis jest dopuszczalny, formuła „z dniem następującym” jest jednak właściwsza.

Jest także aspekt techniczno-redakcyjny nadużywania „z dniem następującym” w przepisach o wejściu w życie, które mają wywołać skutek z mocą wsteczną. Art. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa brzmi: Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 1 lit. a, który wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r. Po co to powtórzenie, skoro cała ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, to nie trzeba tego powtarzać dla wyjątku. Niestety nie jest to przypadek odosobniony.

Szczytowym osiągnięciem legislacyjnym z użyciem inkryminowanego zwrotu jest ustawa z dnia 25 lutego 2021 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy – Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw. Jej przepis o wejściu w życie brzmi: Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 31 marca 2021 r. Czyli w momencie przyjęcia ustawy było bardzo prawdopodobne, że „moc” będzie „na zaś”, a nie jak to zazwyczaj ma miejsce – ustawa wejdzie z mocą wsteczną. Ustawa została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 30 marca 2021 r., a więc dzień wejścia w życie i obowiązywania był na szczęście ten sam. W uzasadnieniu projektu tej ustawy stwierdzono, że tak zredagowany przepis zapewni jej moc obowiązującą od dnia 31 marca 2021 r. niezależnie od terminu, w którym zakończy się proces ustawodawczy. Dawno temu (13 lipca 2015 r.) dodałem wpis: Hybrydowe przepisy o wejściu w życie w aktach prawa miejscowego. Opisałem w nim błędną praktykę – wtedy dość często występującą w legislacji samorządowej – polegającą na rozdzielaniu wejścia w życie uchwały od jej obowiązywania przez użycie przepisu redagowanego według schematu Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązująca od dnia …, gdy chodzi o to, żeby akt wszedł życie, ale obowiązywał dopiero po upływie jakiegoś czasu od dnia wejścia w życie. W uchwałach samorządowych dotyczyło to najczęściej uchwał podatkowych uchwalanych i ogłaszanych np. w listopadzie, wchodzących w życie ze standardowym, 14-dniowym vacatio legis i obowiązujących od 1 stycznia. Od tego czasu sporo zmieniło się na lepsze w praktyce samorządowej. Wojewodowie, regionalne izby obrachunkowe i sądy administracyjne dość konsekwentnie tępią tę technikę jako niedopuszczalną i „hybrydowych” przepisów w uchwałach samorządowych jest coraz mniej. Nie sądziłem, że podobna praktyka przeniesie się do ustaw, ale moja wyobraźnia legislacyjna już dawno jest w tyle za rzeczywistością.

Reasumując, świadomie wykorzystujmy formuły redakcyjne przepisów o wejściu w życie bez vacatio legis, pod warunkiem spełnienia wymogów konstytucyjnych i ustawowych, ale nie nadużywajmy formuły „z dniem następującym”.

Z noworocznymi życzeniami wszystkiego dobrego

Legislator to nie jest zawód służebny wobec organów władzy państwowej i osób, które ją sprawują

Legislator to zawód specyficzny, zwłaszcza w czasach zagrożeń, kryzysów i innych nadzwyczajnych stanów jego status powinien zapewniać niezależność i nieskrępowaną swobodę wykonywania obowiązków związanych z dbałością o przestrzeganie zasad prawidłowej legislacji. Organom Państwa powinno szczególnie zależeć by takie warunki stworzyć, gorzej jeśli osoby sprawujące funkcje organów państwowych rozumieją tę zależność inaczej.

Długo, bardzo długo nie wstawiałem nowego postu. Życie doświadcza tak, że przerywa to co najlepsze w niespodziewanym momencie. Znający mnie prywatnie wiedzą, że miałem powód do dłuższego milczenia. Dojrzałem jednak do tego by powrócić do pisania o legislacji. Od pewnego czasu zastanawiałem się od czego zacząć z okazji powrotu. Tyle tego się nazbierało, że nie wiadomo od czego zacząć. Wychodzi jednak na to, że w pierwszej kolejności trzeba pisać o kwestiach zasadniczych, leżących u podstaw prawidłowej legislacji.

Katalizatorami tego co poniżej są dwa internetowe źródła. Pierwsze z nich to informacja z zakładki „Wydarzenia” internetowej strony Rządowego Centrum Legislacji Inauguracja 23. edycji aplikacji legislacyjnej 2022/2023. Cytat: „… zgromadzonych przywitał Prezes Rządowego Centrum Legislacji Krzysztof Szczucki, który podkreślił wagę i znaczenie zasady dobra wspólnego, nie przypadkiem w Konstytucji RP z 1997 r. wyrażonej w art. 1, a więc przed zasadą demokratycznego państwa prawnego.”. Drugie, to wywiad w Prezesem Rządowego Centrum Legislacji na stronie BUSINESS INSIDER Tak powstaje prawo w Polsce. Szef Rządowego Centrum Legislacji odsłania kulisy . Tutaj cytat trochę dłuższy: Trzeba pamiętać, że legislator to zawód służebny wobec organów władzy państwowej i osób, które ją sprawują. Zasada państwa prawa jest niezwykle ważna, ale wszystkie wynikające z niej kryteria mają służyć dobru wspólnemu. Nie chodzi o to, aby samo prawo było lepsze, ale żeby nam się lepiej żyło. Nie bez powodu starożytni mówili, że najwyższe prawo bywa najwyższym bezprawiem. Stąd nieraz prawo uchwalone w pośpiechu jest lepszym prawem niż takie, które nie byłoby uchwalone lub trzeba byłoby czekać na nie miesiącami.

Zgadzam się z tym tezami w znacznym stopniu, ale mam też zasadnicze zastrzeżenia, a nawet stanowczo protestuję.

Traktowanie w procesie stanowienia prawa zasady dobra wspólnego (Art. 1. Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli.) jako nadrzędnej wobec zasady państwa prawa (Art. 2. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.) jest zbyt dużym uproszczeniem. Zasada dobra wspólnego jest podstawową, naczelną, pierwszą zasadą ustrojową, ale to nie oznacza, że można ją absolutyzować i rozpatrywać w oderwaniu od innych konstytucyjnych zasad. Nota bene dość długo w projekcie Konstytucji obecny art. 2 był art. 1. Rozstrzygający na rzecz zmiany kolejności artykułów był argument, że każde naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej jest naruszeniem zasady dobra wspólnego i natomiast nie każde naruszenie zasady dobra wspólnego będzie naruszeniem tej pierwszej. (Zob. Konstytucja RP, red. M. Safjan, L. Bosek t. I s. 170). W rozpatrywanym kontekście warto też zauważyć, że w projekcie przedstawionym Zgromadzeniu Narodowemu pojęcie „dobro wspólne” w obecnym art. 1 było pojęciem „wspólne dobro”, a debata na temat kolejności wyrazów dotyczyła tego, czy na pierwszym miejscu stawia się służebność jednostki wobec państwa, czy też państwo pojmowane jest jako służebne wobec jednostki. Zmiana szyku wyrazów była przesądzeniem na korzyść drugiej opcji. W trakcie debaty w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego Profesor Piotr Winczorek definiując „dobro wspólne”, na pierwszym miejscu wskazał nakaz traktowania państwa jako wspólnoty obywatelskiej, a nie struktury organów władzy publicznej, na drugim – obowiązki obywatela utrzymania tej wspólnoty przy życiu, na trzecim – zakaz wprowadzania dyskryminacji czy przywilejów, na czwartym – zakaz traktowania państwa jako istniejącego w interesie jakiejś grupy społecznej (tamże s. 167). Identyfikuję się z takim rozumieniem art. 1 Konstytucji i jest oczywiste, że nie daje ono podstaw do uchwalania;

ustaw „kagańcowych”,
ustaw istotnie wpływających na wolności i prawa obywatela albo znacznie ingerujących w ustrój organów państwa, przyjmowanych w niespełna 24 godziny, bez rzeczywistych przesłanek zagrożenia życia, zdrowia, bezpieczeństwa lub porządku publicznego,
„specustaw” ustanawiających korzystniejsze dla państwa – w porównaniu do normalnie obowiązujących – zasady budowy muzeów, przekopów, pałaców itp., bez wykazania, że rzeczywiście chodzi o dobro wspólne, w sytuacji gdy problemy rozwiązywane „specustawami” są przejawem imposybilizmu państwa lub podziału społeczeństwa,
ustaw, które są wyłącznie przejawem partykularnych interesów partii lub koalicji rządzącej i przyjmowane są tylko, by zwiększyć, utrzymać lub powstrzymać spadek słupków poparcia, faworyzując wybrane grupy, bez brania pod uwagę dobra całej wspólnoty obywatelskiej państwa i bez dbania o długofalowe skutki takich ustaw,
ustaw, których celem jest zapewnienie bezkarności przedstawicielom władzy i ich poplecznikom,
…. .

Od tego, żeby zwracać uwagę na takie naruszenia są legislatorzy. Sam wielokrotnie powtarzałem i będę powtarzał, że legislator ma służyć, pomagać. Tak, to jest „zawód służebny”, ale myli się Pan Prezes zasadniczo. Legislator to nie jest zawód służebny wobec organów władzy państwowej i osób, które ją sprawują. Wielokrotnie mówiłem „legislator może zapisać wszystko”, ale jego najważniejszym zadaniem jest przedstawienie skutków prawnych takiego a nie innego rozwiązania, a zwłaszcza jego mniej lub bardziej oczywistej niekonstytucyjności. Pan Prezes jak rozumiem jest za tym, żeby konstytucyjność rozumiana przez dyrektywę art. 1 Konstytucji była relatywizowana, dopasowywana do bieżących, partykularnych interesów władzy, bo tylko ona jest w stanie objawić, co to jest dobro wspólne i reprezentuje tych mądrzejszych, którzy lepiej wiedzą, w przeciwieństwie do tych, którym brak odpowiednich kwalifikacji umysłowych (cytat z innego prezesa). Konkluzja mocna, ale raczej trudno ją chyba podważać skoro Prezes Rządowego Centrum Legislacji szczyci się kierownictwem Akademii Prawa i Sprawiedliwości; więcej na stronie wPolsce.pl pod linkiem https://www.youtube.com/watch?v=iAkxSNAAZpg .

Obowiązkiem organów władzy państwowej i osób, które ją sprawują jest przestrzeganie wszystkich przepisów Konstytucji i zapewnienie legislatorom swobody w nieskrępowanym przedstawianiu opinii oraz niezależności w działaniu. To jest prawidłowo rozumiany interes organów państwa i to jest gwarancja, że dobro wspólne nie zostanie naruszone. Legislatorzy w sprawach legislacji mają prawo i obowiązek nie słuchać się byłych, obecnych i przyszłych polityków, a także tych co im się chcą przypodobać. Inaczej, najwyższe prawo bywać będzie coraz częściej najwyższym bezprawiem.

Przepisy o karach pieniężnych – miało być ujednolicenie, jest przypadkowość, niekonsekwencja i sprzeczności przepisów

Przepisy o karach pieniężnych to rodzaj przepisów merytorycznych nakładających sankcje. Ich formułowanie wymaga więc szczególnej precyzji i przestrzegania zasady określoności. Próby ujednolicenia praktyki legislacyjnej w tym zakresie nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, a w niektórych przypadkach spowodowały zasadnicze problemy interpretacyjne.

Nowelizacja „Zasad techniki prawodawczej”, która weszła w życie 1 marca 2016 r. wprowadziła nowy rodzaj przepisów merytorycznych – przepisy o karach pieniężnych. Chodziło o usankcjonowanie „coraz częstszego sięgania przez ustawodawcę po ten rodzaj prawa represyjnego” (cytat z uzasadnienia projektu nowelizacji). Dzięki przesądzeniu w jakim miejscu powinny być one umieszczane i jak należy je redagować, można było oczekiwać standaryzacji w tym zakresie, chociaż nadal wiele kluczowych kwestii z nimi związanych nie było w ZTP opisanych. Praktyka legislacyjna przed i po 1 marca 2016 r, w gruncie rzeczy niewiele się różniła. Typowe przepisy o karach pieniężnych ograniczały się do określenia czynu, za który wymierzana jest kara pieniężna, organu nakładającego karę, aktu, w którym następuje nałożenie kary, wysokości kary, czyim dochodem są wpływy z kar oraz według jakich przepisów następuje egzekucja kary pieniężnej.

Te w sumie skromne regulacje były jednak niewystarczające, nie dawały podstaw do miarkowania kary, odstępowania od jej nałożenia, umorzenia, przedawnienia itd. Tymczasem, z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, którą dodano do Kpa dział IVa „Administracyjne kary pieniężne”. Znalazła się w nim definicja pojęcia „administracyjna kara pieniężna” oraz wprowadzono regułę, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu Kpa nie stosuje się, jeżeli przepisy odrębne określają kwestie:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.

Pozwala to ograniczyć przepisy ustaw szczegółowych ustanawiających tego rodzaju kary. Wystarczy uregulować kwestie podstawowe (organ nakładający, wysokość, czyim dochodem są wpływy z nich), pozostawiając resztę bezpośredniemu stosowaniu Kpa.

Z opisanymi zmianami wiąże się kilka problemów. Jak się ma dział IVa Kpa do „Zasad techniki prawodawczej”? Czy ustawa wyłącza rozporządzenie? Czy „administracyjna kara pieniężna” z Kpa, to to samo co „kara pieniężna” z ZTP? Jak rozstrzygać dylematy interpretacyjne wobec przepisów, które przyjęto przed 1 czerwca 2017 r.? Czy i w jakim zakresie stosować przepisy Kpa, jeśli ustawa szczegółowa odsyła do przepisów innych niż Kpa? Istotą powyższych problemów jest rozstrzygnięcie, czy administracyjna kara pieniężna, to także kara pieniężna, o której mowa w ZTP. Mimo, że literalnie to dwa odrębne pojęcia (instytucje prawne), zdaje się, że większość legislatorów udzieli odpowiedzi – tak. To z kolei rodzi wątpliwości, w jakim zakresie do redagowania przepisów stosować Kpa, a w jakim ZTP. Nadto, wielkim problemem jest sytuacja, w której przepisy o karach pieniężnych ustanawiane są w ustawie regulującej postępowania, w których nie ma zastosowania Kpa. Źle się stało, że skutkiem zmian w Kpa nie były odpowiednie zmiany w ZTP. Tym bardziej, że mam wrażenie, iż nie wszyscy powyższe problemy zauważają i nie wszyscy mają świadomość wprowadzenia do Kpa działu IVa, a jeśli już mają, to formułują przepisy niekonsekwentnie. Pokażę to na trzech przykładach.

Ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych zawiera tytuł XII „Przepisy o karach pieniężnych”. Ustawę przyjęto już w czasie obowiązywania przepisów z działu IVa. Mimo to używa ona pojęcia „kary pieniężnej” i zawiera „standardowe” przepisy oraz zastrzeżenie, że „kary pieniężne podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji” (art. 622 ust. 2). Jeśli do kar pieniężnych z Prawa zamówień publicznych mają mieć zastosowanie przepisy działu IVa Kpa, to rozstrzyganie w ten sposób o trybie egzekucji jest powtórzeniem, a biorąc pod uwagę rozbieżności terminologiczne, może być podstawą prostej logiczno-językowej wykładni, że wolą ustawodawcy było wyłączenie stosowania przepisów działu IVa Kpa do kar pieniężnych z zamówień publicznych.

Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o ochronie roślin przed agrofagami ma rozdział 10 „Administracyjne kary pieniężne”, czyli niby nie ma wątpliwości jakie przepisy stosować. Ale w tym rozdziale jest art. 58 ust. 7 stanowiący: „Ustalając wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 2 i 3, wojewódzki inspektor bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, przypadki stwierdzenia w przeszłości tego samego rodzaju naruszenia prawa co naruszenie, w którego następstwie ma być nałożona kara, oraz poprzednie ukaranie za to samo naruszenie prawa”. Tylko, że te kwestie reguluje art. 189d Kpa, który zawiera także inne przesłanki miarkowania kar np. „w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana”. To jak w końcu jest, art. 58 ust. 7 z ustawy o ochronie przed agrofagami wyłącza w pozostałym zakresie art. 189d Kpa. Naprawdę nie wiem. (Na marginesie rzeczona ustawa jest dość osobliwa; jeszcze nigdy oczy moje nie widziały ustawy zawierającej tak liczne odesłania zewnętrzne – szacunek dla tych, którzy stosują i przestrzegają tę ustawę).

Przykład ostatni, najbardziej kontrowersyjny, bo dotyczący każdego tu i teraz do końca tej pandemii i następnych. Ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzono rozdział 8a „Kary pieniężne”. Wiadomo, chodziło o wprowadzenie jednoznacznych podstaw prawnych do nakładania kar za nieprzestrzeganie nakazów i obostrzeń pandemicznych. Zwłaszcza ostatnio rozdział ten staje szczególnie ważny, w sytuacji gdy wielu obywateli i podmiotów gospodarczych jawnie i wprost wypowiada posłuszeństwo ograniczeniom wprowadzonym przez rząd. Biorąc pod uwagę ciężar gatunkowy tych przepisów oczywistym jest, że ustawodawca winien zadbać o ich jednoznaczność i niesprzeczność z innymi przepisami. Nie wdając się w dyskusje co do konstytucyjnych uwarunkowań wprowadzania przepisami wykonawczymi ograniczeń praw obywatelskich, zwracam uwagę na niejasności jakie związane są z rozdziałem 10. Jak widać i w tym przypadku mamy niezgodność terminologiczną, między Kpa a „przepisami odrębnymi”. Tylko, że proste rozstrzygnięcie w drodze wykładni systemowej, że do kar z ustawy przeciwzakaźnej stosuje dział IVa Kpa prowadzi do sprzeczności. Otóż spontaniczna, pandemiczna twórczość legislacyjna spowodowała, że zawarty w rozdziale 10 art. 48a (słynny ze względu na „dublet” jaki parlament swego czasu strzelił, zob.: Nowe oblicze patolegislacji, czyli jak podważyć kary w ustawie) covidowej) zawiera przepis ust. 8: „W zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa”. Ustawodawca zapewne przypadkowo, prawdopodobnie używając niezawodnego „kopiuj/wklej” (tak wskazuje analiza materiałów z procesu legislacyjnego), wyłączył stosowanie do kar pieniężnych z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stosowanie działu IVa Kpa., co wynika wprost z odesłania z art. 48a ust. 8. Oznacza to, że tylko przepisy działu III Ordynacji podatkowej mogą być stosowane do tych kar pieniężnych. Tymczasem przepisy Ordynacji jakoś nie bardzo pasują, żeby je stosować do kar pieniężnych. Dział III Ordynacji zatytułowany jest „Zobowiązanie podatkowe” i reguluje w szczególności odpowiedzialność podatnika, płatnika i inkasenta, zabezpieczenie wykonania zobowiązań podatkowych, terminy płatności, odsetki za zwłokę i opłatę prolongacyjną, wygaśnięcie zobowiązań podatkowych, ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, przedawnienie, nadpłatę, podpisywanie deklaracji, i … kary pieniężne. Większość tych regulacji nijak się ma do procedury nakładania kar z ustawy przeciwzakaźnej. Co w takim razie ma być stosowane przy ich nakładaniu, jednak przepisy z Kpa? Tylko na jakiej podstawie, skoro je wyłączono? Naprawdę, nie zazdroszczę organom, które nakładają kary pieniężne na podstawie rozdziału 10.

Przedstawione przykłady pokazują, że ujednolicanie sposobów redagowania przepisów o nakładaniu kar pieniężnych wywołało skutek mizerny, a nawet odwrotny. Przyczyna tego jest niestety łatwa do identyfikacji, wskazuję na nią w wielu wpisach od ponad pięciu lat. Całkowite lekceważenie zasad prawidłowej legislacji oraz merytorycznych i formalnych wymogów procesu legislacyjnego. Brak podmiotów, które chciałyby (mogły) przyjąć odpowiedzialność za spójność i konsekwencję zmian w systemie prawa. Skoro przyjęcie projektu ustawy przez Radę Ministrów, a potem uchwalenie (przepchnięcie) jej przez Sejm zajmuje 24 godziny albo mniej, to trudno oczekiwać dobrze napisanych przepisów. Tym samym oddalamy się coraz bardziej od praworządności. Jej uproszczona definicja sprowadza się do stwierdzenia, iż jest to stan, w którym prawo jest i jest ono przestrzegane przez władzę i obywateli, najlepiej z tego powodu, że jest akceptowane jako słuszne i sprawiedliwe. Daleko nam do tego stanu. Wedle mnie, obecnie w Polsce, w wielu dziedzinach, mamy do czynienia ze stanem mniej więcej takim: jakieś prawo jest, ale nie wiadomo jak go przestrzegać, a jego akceptacja przez władzę zależy od tego, czy jest to potrzebne do realizacji partyjnego interesu, a w przypadku obywatela, zależy od tego, czy należy do plemienia popierającego władzę, a i to, chyba nie do końca.

Przepis o wejściu w życie z różnymi terminami – pułapki redakcyjne

Na koniec roku wpis o przepisie końcowym. Legislacja to operowanie przepisami (normami) prawnymi w czasie. Ta może niezbyt głęboka refleksja znajduje potwierdzenie w wielu technikach prawodawczych. Nowość normatywna to, co do zasady, zmiana już istniejącego stanu prawnego, którą należy tak wprowadzić, żeby nie spowodować kolizji norm albo luki w prawie. Kluczem do właściwego wprowadzenia zmiany jest poprawny przepis o wejściu w życie aktu normatywnego i dostosowana do niego treść pozostałych przepisów. Wejście w życie aktu to ostateczna weryfikacja poprawności aktu normatywnego. Po północy ostatniego dnia vacatio legis okazuje się, czy stan prawny został skutecznie zmieniony i czy nastąpiło to zgodnie z rzeczywistą intencją ustawodawcy.

Z punktu widzenia praktyki legislacyjnej przepis o wejściu w życie wydaje się nieskomplikowaną techniką prawodawczą, a § 45 „Zasad techniki prawodawczej” podaje większość możliwych wariantów redakcyjnych. Wszystko jest proste, jeśli akt ma wejść w życie w całości w jednym terminie. Sprawa komplikuje się, gdy wejście w życie następuje w kilku terminach, ale i w takim przypadku legislatorzy dają radę. O ile nie pojawi się subiektywny, pozalegislacyjny czynnik, świetnie redagują rozbudowane „wieloterminowe” wejścia w życie. Dzisiaj zwracam Waszą uwagę na pewien szczególny aspekt związany z takimi przepisami. Chodzi o ich właściwą korelację z przepisami zmieniającymi, przejściowymi dostosowującymi. Swego czasu popełniłem na temat nawet Dobrą praktykę legislacyjną: Formułowanie przepisów przejściowych i dostosowujących, w przypadku zróżnicowania terminu wejścia w życie niektórych przepisów ustawy. Pojawiła się ona jako skutek wątpliwości co do sposobu rozumienia zwrotu „ustawa wchodzi w życie po upływie/z dniem …, z wyjątkiem art. …., który wchodzi w życie …”. Czy dniem wejścia w życie ustawy jest jeden termin ‘główny”, czy dni wejścia w życie ustawy jest tyle ile terminów zapisano w przepisie o wejściu w życie. Brak odpowiedniego redakcyjnego zgrania brzmienia przepisu o wejściu w życie z przepisami przejściowymi i dostosowującymi może powodować wiele nieporozumień.

Weźmy przykład całkiem świeży w dorobku ustawodawcy: ustawa z dnia 18 września 2020 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz niektórych innych ustaw zawiera między innymi przepisy:

Art. 1. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638) wprowadza się następujące zmiany:

10) w art. 17:

d) ust. 8 otrzymuje brzmienie:

„8. Minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw kultury określi, w drodze rozporządzenia, minimalne warunki utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt wykorzystywanych do celów filmowych, sportowych i specjalnych, mając na względzie zapewnienie im właściwej opieki.”;

Art. 10. Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1, zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Art. 17. Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przepisów:

1) art. 1 pkt 4, 6 i 8–11 oraz art. 9 ust. 2, które wchodzą w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia;

2) art. 1 pkt 5 i 7 oraz art. 11 i 13, które wchodzą w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia.

Kiedy utracą moc przepisy zachowane w mocy na podstawie art. 10? Skoro ustawa, w tym art. 10, ma wejść w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, a zmiana zawarta w art. 1 pkt 8 lit. d, która dokonuje zmiany w przepisie zawierającym upoważnienie ma wejść w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, to na to pytanie mogą paść różne odpowiedzi. W art. 10 powinno się jednoznacznie wskazać, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują nie dłużej niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie art. 1 pkt 8 lit. d.

Inny przykład to ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o utworzeniu Akademii Sztuki wojennej. Dzielni twórcy, czy może lepiej w tym przypadku – cudotwórcy, zawarli w niej taką oto łamigłówkę:

Art. 1. 1. Tworzy się z dniem 1 października 2016 r. Akademię Sztuki Wojennej, zwaną dalej „Akademią”.

Art. 3. Z dniem 30 września 2016 r. znosi się Akademię Obrony Narodowej.

Art. 5. 1. Z dniem utworzenia Akademii:

2) pracownicy Akademii Obrony Narodowej stają się pracownikami Akademii;

2. Stosunki pracy z pracownikami, o których mowa w ust. 1 pkt 2, wygasają po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli przed upływem tego terminu nie zostaną im zaproponowane nowe warunki pracy i płacy albo w razie nieprzyjęcia nowych warunków pracy i płacy.

Art. 8. Traci moc ustawa z dnia 27 lutego 2003 r. o utworzeniu Akademii Obrony Narodowej (Dz. U. poz. 496, z 2004 r. poz. 1598 oraz z 2005 r. poz. 1365).

Art. 9. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2016 r., z wyjątkiem art. 8, który wchodzi w życie z dniem 30 września 2016 r.

Tym razem pytań pojawia się o wiele więcej.

Dlaczego ustawa weszła w życie 1 lipca skoro tak naprawdę zaczęła obowiązywać 1 października? Kiedy przestała istnieć Akademia Obrony narodowej? Ja twierdzę, że 30 września już jej nie było, inni że nastąpiło to z nastaniem 1 października 2016 r. Tylko, że jeśli AON istniał jeszcze 30 września to na jakiej podstawie działał, bo chyba nikt nie ma wątpliwości, że zgodnie z art. 9 ustawa o Akademii Obrony Narodowej przestała obowiązywać z końcem 29 września 2016 r. Jakby się nie obrócił … .

Jeszcze ciekawszym pytaniem jest, którego dnia wygasły stosunki pracy z pracownikami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2? Zasadą było, że pracownicy AON stali się z dniem 1 października 2016 r. pracownikami ASW, z wyjątkiem tych, którym do dnia upływu dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, nie zostały zaproponowane nowe warunki pracy i płacy albo nie przyjęli nowych warunków pracy i płacy. Ustawa zgodnie z art. 9 weszła w życie 1 lipca 2016 r. Literalnie wychodzi na to, że opisany skutek prawny wobec tych pracowników nastąpił 2 września 2016 r. Tylko kto im nie zaproponował nowych warunków pracy i płacy – pracodawca, który utworzył się dopiero 1 października.

Powyższe dylematy nie powstałyby, jeśli odpowiednio zredagowano by przepisy przejściowe i dostosowujące, jednoznacznie odnosząc się do szczegółowych terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów.

Innym problemem powstającym na tle redakcji przepisu o wejściu w życie ze zróżnicowanymi terminami jest wcześniejsze wprowadzanie przepisów, które mogą być stosowane jedynie z innymi przepisami, ale te przepisy wejdą w życie później. Moim kultowym przykładem na pokazanie takiego błędu jest ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się. Została ogłoszona 3 października 2011 r., a jej przepis o wejściu w życie brzmi:

Art. 29. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2012 r., z wyjątkiem art. 7 i art. 8, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

W tym przypadku dwa artykuły, które weszły w życie na wiele miesięcy przed całą ustawą nie mogły być stosowane, bo nie weszły jeszcze w życie inne przepisy kształtujące normy prawne z nich wynikające. Kto nie wierzy niech sprawdzi prawdziwość tej tezy.

Nie powinno się też moim zdaniem też formułować przepisu o wejściu w życie opóźniając stosowanie części zakresu przedmiotowego lub podmiotowego danego przepisu. Posłużę się slajdem z moich szkoleń

Przykład niepotrzebnego przeniesienia rozstrzygnięcia intertemporalnego do przepisu o wejście w życie — Slajd ze szkoleń Kancelarii legislacyjnej WZ

W trakcie prac nad ustawą z dnia 8 maja 2019 r. o dostępności cyfrowej stron internetowych i aplikacji mobilnych podmiotów publicznych rozwiązanie polegające na odłożeniu w czasie przepisem przejściowym pełnego stosowania niektórych norm zmieniono na zróżnicowanie terminu wejścia w życie „kawałków” zakresów przedmiotowych części przepisów. Zdecydowanie lepsza była pierwotna rządowa koncepcja. Przepisy nie powinny wchodzić w życie „na raty”, jeśli już jest taka potrzeba to trzeba to uczynić normą przejściową jak w wersji rządowej.

Kolejnym przykładem problemów z różnicowaniem terminu wejścia w życie jest normatywna nadgorliwość. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 kwietnia 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami i ich usytuowanie zawiera przepisy:

§ 2. Zarządcy infrastruktury i użytkownicy bocznic kolejowych dostosują przejazdy kolejowo-drogowe i przejścia do wymagań określonych w rozporządzeniu zmienianym w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, w terminie do dnia 4 czerwca 2020 r.

§ 3. Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 5 czerwca 2020 r., z wyjątkiem § 2, który wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia.

Jak rozumiem chodzi o to, żeby zobowiązać podmioty, których dotyczy rozporządzenie nowelizowane, do dostosowania przejazdów do wymogów wprowadzanych nowelizacją. Różnicowanie terminu wejścia w życie w tym przypadku jest zbędne, tak jak zbędny jest § 2. Bez tego swoistego „przedwejściowego” przepisu adresaci zmian nie mieliby obowiązku dostosować się do nowych przepisów? Pytanie retoryczne, mam nadzieję dla większości moich czytelników.

I na koniec przykład jeszcze z innej strony – wstecznej. Ustawa z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne zawiera przepis o wejściu w życie z częściową mocą retroaktywną:

Art. 2. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 2 lit. c oraz lit. d, które wchodzą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2018 r.

Zadanie –napisz ten przepis napisać krócej, prościej.

Mam nadzieję, że uczuliłem na niuanse związane z różnicowaniem terminu wejścia w życie. Na koniec ostatniego wpisu w niewątpliwie zaskakującym, a może nawet traumatycznym 2020 roku, życzę noworocznie miłośnikom zasad prawidłowej legislacji, żeby wszystkie „Nie ma …” z poprzedniego wpisu odeszły w niesławie w niepamięć.